農村社區(qū)社會組織參與精準扶貧研究

　農村社區(qū)社會組織參與精準扶貧研究

　一、農村社區(qū)服務類社會組織參與精準扶貧的三維理據

�。ㄒ唬├碚撘罁�：協(xié)同理論中的多主體合作。農村社區(qū)服務類社會組織協(xié)同參與精準扶貧工作雖然目前方興未艾，但精準扶貧工作的社會化大趨勢必然會推動越來越多的農村社區(qū)服務類社會組織參與到精準扶貧工作中來。從理論層面來看，協(xié)同理論為農村社區(qū)服務類社會組織協(xié)同參與精準扶貧工作提供了良好的理論依據。協(xié)同理論起初來源于自然科學領域，是 20 世紀 70 年代由德國理論物理學家哈肯創(chuàng)建的，之后逐漸擴展到社會科學領域，意指社會發(fā)展的各種要素之間的和諧共生、協(xié)調同步和相互合作、協(xié)調同步。在公共服務的供給過程中，協(xié)同理論強調政府、市場和社會的協(xié)同互動，從而達到公共服務供給的高效率。這就要求政府、市場、社會的力量在權力和權利方面保持協(xié)調，形成共同參與、分工協(xié)作、責任共擔，使多方得以協(xié)調，形成對公共事務共管共治的格局。在精準扶貧中，協(xié)同理論同樣具有解釋力，它要求打破政府單一的扶貧主體地位，將農村社區(qū)居委會、農村社區(qū)服務類社會組織、企業(yè)、農村社區(qū)居民等多元主體納入精準扶貧工作，通過各主體間的協(xié)同合作，為扶貧客體提供更為個性化和多樣化的物質和精神服務。（二）政策依據：黨和政府政策支持的歷史沿革。2006 年 4 月，國務

　院頒布的《關于加強和改進社區(qū)服務工作的意見》提出要“大力培育社區(qū)生活服務類民間組織。支持和鼓勵社區(qū)居民成立形式多樣的慈善組織、群眾性文體組織、科普組織和為老年人、殘疾人、困難群眾提供生活服務的組織”，a 為了進一步發(fā)揮農村社區(qū)服務類社會組織的服務功能，2008 年 10 月，黨的十七屆三中全會又提出要“培育農村服務性、公益性、互助性社會組織，完善社會自治功能”。b2010 年中央一號文件提出要“培育發(fā)展社區(qū)服務性、公益性、互助性社會組織”，c2011 年 12 月國務院辦公廳頒布的《城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務體系建設“十二五”規(guī)劃》中明確提出要“支持引導社區(qū)自治組織、各類社會組織、志愿者參與社區(qū)服務”。d 黨的十八屆三中全會正式提出了社區(qū)服務類社會組織的概念，并強調“重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織，成立時直接依法申請登記”。e 這一系列相關政策文件的出臺，雖然沒有直接提到社區(qū)社會組織參與精準扶貧，但黨和政府一直在積極鼓勵和支持農村社區(qū)服務類社會組織參與農村社區(qū)公益慈善、志愿互助、科技服務等事業(yè)，這無形中為農村社區(qū)服務類社會組織參與扶貧工作奠定了良好的基礎。習近平總書記于 2013 年 11 月做出了“精準扶貧”的重要指示后，為了進一步發(fā)揮社會組織在精準扶貧工作中的作用，2014 年 11 月，國務院辦公廳發(fā)布了《關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》，

　提出要“支持社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位等各類組織積極從事扶貧開發(fā)事業(yè)”。f 農村社區(qū)服務類社會組織作為基層的社會力量參與精準扶貧工作，為實現扶貧資源供給與扶貧對象需求的有效對接發(fā)揮了作用。（三）現實依據：基于多元優(yōu)勢的考量。1.瞄準性優(yōu)勢：實現精準識別與精準幫扶的有機結合。精準扶貧，精準識別是前提，精準幫扶是關鍵。其中，精準識別就是要搞清楚“扶持誰”的問題。農村社區(qū)服務類社會組織地處農村，其組織成員也是社區(qū)居民，對本地的村情知根知底，因此，與其他扶貧主體相比，其在精準識別貧困對象方面更具有說服力。而精準幫扶就是要搞清楚“怎么扶”的問題，最重要的是要了解扶持客體的需求。根據馬斯諾需求層次理論可以得知，貧困最主要的是生理需求沒有得到滿足，因此，“物質支持”是重點，生理需求滿足后，安全需求、社交需求、尊重需求以及自我實現需求這些“精神支持”也不可或缺。就精準扶貧的內容看，在教育、文化、醫(yī)療、衛(wèi)生、慈善、科技服務等方面，政府部門和企業(yè)無法精準地對接這些幫扶需求。而農村社區(qū)服務類社會組織的類別多種多樣，包括各類教育培訓、文化娛樂、公益慈善、農業(yè)推廣、醫(yī)療衛(wèi)生等協(xié)會組織，基本上可以涵蓋精準扶貧的方面。因此，農村社區(qū)服務類社會組織可以為農村貧困戶提供各種個性化服務，可以避免過去扶貧過程中容易出現的“脫靶”現象，因而與其他扶貧主體相比具有瞄準性優(yōu)

　勢。2.便捷性優(yōu)勢：距離與即時的雙重保障。政府、企業(yè)和非基層社會組織等扶貧主體在精準扶貧過程中，往往由于地域性的阻隔而不能夠隨時隨地近距離接觸扶貧對象，因而在精準扶貧中容易出現兩個方面的問題：一是無法準確地了解扶貧對象的需求；二是無法即時性地為扶貧對象提供幫扶。因此，政府、企業(yè)等扶貧主體往往只注重在精準扶貧中滿足扶貧對象的物質需求，而貧困的原因具有多樣性，如疾病、殘疾、勞動力缺乏、文盲等都是致貧的原因，因而，扶貧應是全方位、多層面的。而農村社區(qū)服務類社會組織可以彌補上述不足，它可以不受地域限制近距離了解扶貧對象的個性化需求，并隨時隨地為農村貧困戶提供便捷化的幫扶。3.可持續(xù)性優(yōu)勢：資源投入的不間斷性。精準扶貧工作是一個持續(xù)性工作。其一，過去農村扶貧集中以“輸血式”扶貧為主，這種扶貧模式只能夠短暫地解決農戶的燃眉之急，而無法提高農村貧困戶的“造血”功能，而“造血功能”的獲得本身需要的周期較長。其二，各類精準扶貧項目一般具有臨時性和短期性，一個項目完成之后還需要持續(xù)性地投入各類資源，并進行維護和管理。其三，脫貧過程中容易出現風險和不確定性，比如市場波動、干旱、疫病等，這就需要扶貧主體進行持續(xù)性關注和資源投入。上述問題通過政府和市場來解決效果都不是很好，而農村社區(qū)服務類社會組織由于本身地處基層，其貼近扶貧對象的天然優(yōu)勢可以持續(xù)性地為扶貧對象

　提供各種幫扶服務。

　二、農村社區(qū)服務類社會組織參與精準扶貧的多重困境

　首先，政府重視程度不夠，民眾參與度較低。長期以來，我國“強政府、弱社會”的格局一直沒有改變，盡管十八屆三中全會強調要重點培育和優(yōu)先發(fā)展社區(qū)服務類社會組織，但農村社區(qū)服務類社會組織還處于初步發(fā)展階段。雖然國務院辦公廳出臺了《關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》，鼓勵社會組織參與精準扶貧，但在實際精準扶貧工作中，政府仍然對農村社區(qū)服務類社會組織設置了各種門檻，表明政府對農村社區(qū)服務類社會組織的信任度明顯不夠，加之農村社區(qū)服務類社會組織因各種條件的限制而無法在民政部門進行登記，因而其在精準扶貧參與方面面臨“玻璃門”，很難從政府、企業(yè)和社會各層面汲取各種資源。此外，由于農村貧困群眾公共意識的缺乏以及思想保守僵化，加之基層政府的宣傳力度不夠，他們往往更愿意相信政府派出的幫扶干部和駐村工作隊，而對農村社區(qū)服務類社會組織持懷疑的態(tài)度，對其提供的扶貧服務要么參與不積極，要么其參與也是流于形式。其次，缺乏協(xié)同合作機制，無法形成精準扶貧的合力。精準扶貧既是一個政治問題，也是一個社會問題，需要匯聚政府、市場和社會的廣大資源來有針對性

　地解決。各種扶貧主體之間往往是優(yōu)勢互補的。這就需要整合各扶貧主體的力量，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，構建協(xié)同合作的長效機制。農村社區(qū)服務類社會組織是政府和扶貧對象溝通合作的橋梁與紐帶，其在資源連接和扶貧效能提升方面能夠發(fā)揮重要的作用。然而，在現實的精準扶貧工作中，政府往往壟斷著扶貧資源，加之“官本位”的思維定式，政府與包括農村社區(qū)服務類社會組織在內的其他扶貧主體間形成了一種不對等的關系，難以建立各種協(xié)同合作平臺，因而無法真正形成各主體間的信息溝通、協(xié)調合作、服務聯(lián)辦、需求反饋等合作機制。再次，缺乏獨立自主性，不能精準識別和精準幫扶。資源依賴理論主張：“對資源的需求構成組織對外部的依賴，資源的重要性決定依賴程度”。a 我國大多數農村社區(qū)服務類社會組織是依靠行政力量推動成立的，社區(qū)服務類社會組織對基層政府和社區(qū)居委會存在著嚴重的資源依賴。比如農村社區(qū)服務類社會組織往往依靠基層政府和社區(qū)居委會為其提供活動場所和經費資源，導致組織無法擺脫行政力量的干預，從而缺乏獨立自主性。這種基于資源依賴而形成的具有“行政合法性”的農村社區(qū)服務類社會組織在提供精準扶貧服務時，往往會成為政府和社區(qū)居委會政績的附屬品。社會組織在精準扶貧工作中只能被動地接受政府的工作，無法真正深入社區(qū)居民當中，傾聽貧困居民的意見，反映其真實的幫扶需求，無法真正實現“精準識別”和“精

　準幫扶”。最后，服務能力欠缺，難以保障扶貧工作質量。農村社區(qū)服務類社會組織一般具有“窮、小、弱”的特點，服務能力嚴重不足，具體表現為以下方面。一是辦公場所缺乏，籌集資金困難。許多農村社區(qū)服務類社會組織并沒有固定的辦公場地，特別是一二線城市的農村社區(qū)，社會組織辦公場地嚴重缺乏。此外，經費嚴重短缺，政府資助、社會捐助、服務性收費、會員收費的資金畢竟有限，難以保障貧困幫扶工作的效果。二是組織成員年齡結構不合理。一般農村社區(qū)服務類社會組織成員年齡偏大，中老年成員居多，而中青年的比例相對較少，多數青壯年長期在外打工，這使得農村社會服務類社會組織“老齡化”現象十分嚴重。三是文化程度偏低，缺乏專業(yè)知識和技能人才。隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷發(fā)展，農村有知識有文化的“社區(qū)精英”往往流向城市，從而導致社區(qū)服務類社會組織成員文化程度偏低，專業(yè)知識和技能人才缺乏，特別是農業(yè)技術、產業(yè)開發(fā)、專業(yè)社工等方面的人才十分稀缺。四是內部治理結構不規(guī)范。農村社區(qū)服務類社會組織社內部基礎架構不完整，理事制度、財務制度、監(jiān)督制度、管理制度等方面都缺乏規(guī)范性，組織權力機構失靈、執(zhí)行機構中“一言堂”以及監(jiān)督機構弱化現象突出，導致農村社區(qū)服務類社會組織在運行過程中容易偏離精準扶貧的目標。

　三、構建農村社區(qū)服務類社會組織參與精準扶貧的長效機制

　一是切實轉變觀念，加強宣傳引導與政策支持。在精準扶貧工作中，政府要為農村社區(qū)服務類社會組織提供制度空間。雖然中央出臺了《關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》，但這只是宏觀方面的指導，缺乏實際操作性，因此，需要進一步出臺具體的實施細則，特別是針對農村社區(qū)服務類社會組織參與精準扶貧，應從登記注冊、申請、開辦等方面降低準入門檻，簡化手續(xù)，從稅收、財政、信貸等領域給予其政策傾斜和優(yōu)惠服務，出臺具體的專項操作性措施和方案，更好地引導農村社區(qū)服務類社會組織參與精準扶貧。此外，政府需要加大宣傳力度，培養(yǎng)農村社區(qū)居民的公益慈善意識，傳播先進的扶貧理念二是構建有效的協(xié)同合作機制，形成精準扶貧的合力。要構建以社區(qū)為平臺，以政府購買服務為牽引，以農村社區(qū)服務類社會組織為載體的精準扶貧協(xié)同合作機制。建立基層政府、社區(qū)居委會和農村社區(qū)服務類社會組織聯(lián)席會議制度；建立信息溝通機制；建立需求反饋機制。三是堅持“去行政化”，構建精準識別和精準幫扶機制。基層政府和社區(qū)居委會可以放手讓社區(qū)組織深入社區(qū)群眾當中，通過實地察訪、面對面交流、社區(qū)論壇、社區(qū)信箱等形式，了解貧困居民的幫扶需求，形成文字

　材料提供給相關部門，使精準扶貧工作能夠把好精準識別關。在此基礎上，根據貧困居民的幫扶需求，社區(qū)可以制定具體的幫扶清單，社區(qū)各類社會組織可以根據這些清單結合政府購買扶貧服務項目的需求，自主選擇合適的精準扶貧項目，從而實現扶貧工作的精準對接。四是加大培育與扶持力度，促進社會組織的快速成長。地方政府應充分整合政府、基金會、企業(yè)、金融機構和媒體等多方資源，通過建立農村社區(qū)服務類社會組織孵化基地，通過設立農村社區(qū)服務類社會組織扶持基金、重點項目培育基金和公益創(chuàng)投基金等方式對農村社區(qū)服務類社會組織進行扶持。與此同時，政府部門應不斷完善政府購買服務機制，為農村社區(qū)服務類社會組織提供資金支持。五是構建人才培訓開發(fā)與引進機制，切實提升精準扶貧服務能力。構建科學合理的人才培訓開發(fā)與引進機制，提升組織成員的素質是保證農村社區(qū)服務類社會組織能夠承擔精準扶貧工作的關鍵�？啥ㄆ谘�請高校的學者對社區(qū)服務類社會組織成員進行培訓。農村社區(qū)可以利用電子信息平臺，在網絡上招募大學生志愿者參與農村社區(qū)服務類社會組織的扶貧工作。經濟條件較好的地區(qū)可以通過制定相關優(yōu)惠政策來吸引大學生到農村社區(qū)就業(yè)，提升社會組織的服務能力。

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