跨界治理理論與數(shù)字政府建設探討

　跨界治理理論與數(shù)字政府建設探討

　摘要：新一代信息通信技術的蓬勃發(fā)展，助推傳統(tǒng)科層式政府向數(shù)字化政府轉型。數(shù)字政府建設與跨界治理模式有著密切的理論聯(lián)系，二者在價值理念、治理工具、治理結構等方面具有一致性。引入跨界治理理論模型，從結構、過程、領導三個維度構建政府數(shù)字化轉型的行動框架，借助廣東數(shù)字政府建設的典型案例分析，發(fā)掘我國數(shù)字政府建設的現(xiàn)實困局與突破路徑。網絡時代推動數(shù)字政府改革創(chuàng)新，需要重塑組織架構，構建適應數(shù)字化轉型的政府職責體系；加強制度供給，形成數(shù)字政府與數(shù)據(jù)治理的制度保障；改善運行機制，做好數(shù)字政府建設的全流程評價監(jiān)督；鍛造跨界領導，營造協(xié)作共享的組織文化與政治生態(tài)；創(chuàng)新工具應用，推動顛覆性技術與政府治理深度融合。

　當前，全球政府數(shù)字化浪潮風起云涌，大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等顛覆性技術嵌入政府治理全流程，重構政府的思維理念、治理結構與運行方式，助推政府全方位變革。黨的十九屆四中全會首次提出“推進數(shù)字政府建設”，明確了新時代政府改革的方向。2020 年初，新冠肺炎疫情肆虐全球，從疫情防控到復工復產都是對數(shù)字政府運轉的一次實戰(zhàn)檢驗，在這一過程中，一系列數(shù)字化抗疫舉措成為強有力“武器”，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅實保障。在各地不少有益經驗值得借鑒的同時，也暴露出數(shù)字政府建設的短板問題。本文基于數(shù)字政府建設的特點和規(guī)律，秉持“系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”的改革邏輯，引入跨界治理理論作為研究工具，構建跨界治理理論與數(shù)字政府建設過程有機銜接的分析框架，發(fā)掘數(shù)字政府建設的行動內容、現(xiàn)實困局和改革邊界，研議如何善用技術治理工具，突破傳統(tǒng)界域藩籬，增強改革的跨界協(xié)同效度，將信息技術紅利充分轉化為數(shù)字政府治理效能。

　 一、跨界治理：數(shù)字政府建設研究的新視角

　傳統(tǒng)意義上“界”多指地理上的界線劃分，或不同事物的類別范圍。在全球化、信息化高速發(fā)展的當今社會，政府治理中“界域”的指向更為廣泛，涉及不同行政區(qū)域的地理邊界，線上和線下的虛擬界域，政府與市場、社會的邊界，縱向政府層級間以及橫向部門間的邊界（見圖 1）。據(jù)此，跨界治理可以定義為政府、市場和社會組織等不同治理主體為實現(xiàn)共同目標及增進公共利益，跨越區(qū)域、層級、部門等界別限制，形成一套整體協(xié)同的體制機制、行動策略與制度安排，參與方主體在跨界領導者的引領下，通過充分協(xié)商建立共識，凝聚彼此合力，遵循約定規(guī)則優(yōu)化資源配置，采取一致性協(xié)作行動，實現(xiàn)整體收益最大化。中國政府數(shù)字化轉型已經把跨界問題提上議事日程，習近平在 2016 年中共中央政治局第三十六次集體學習時強調，“以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，推進技術融合、業(yè)務融合、數(shù)據(jù)融合，實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的協(xié)同管理和服務”。“三融五跨”的戰(zhàn)略要求為我國數(shù)字政府改革升級指明了方向，跨界協(xié)同、數(shù)據(jù)治理成為數(shù)字政府建設的核心內容，業(yè)務整合、平臺共享、數(shù)據(jù)共享是為數(shù)字政府運行的基本邏輯。

　 圖 1 跨界治理的拓撲結構模型

　 （一）跨界治理與數(shù)字政府建設的理論聯(lián)系

　數(shù)字政府建設是一場全方位、系統(tǒng)性、協(xié)同式的創(chuàng)新，這與具有整體性、協(xié)同性特征的跨界治理范式有著深刻的理論聯(lián)系。從概念內容可見，跨界治理理論與數(shù)字政府建設有著較高的契合度。首先，價值理念的一致性。習近平強調，“讓億萬人民在共享互聯(lián)網發(fā)展成果上有更多獲得感”。數(shù)字政府建設目標是通過數(shù)據(jù)整合、開放、共享，充分釋放數(shù)據(jù)資源價值，為群眾提供高質量、精細化、個性化公共服務，更好地滿足人民群眾對于美好生活的需要�？缃缰卫碇荚谡�合政府內部“上、下、左、右”，政府外部的市場、社會多主體力量，強化公私合作伙伴關系，承擔起公共責任，解決與人民群眾利益息息相關的跨域公共事務問題。二者都是基于以人民為中心的價值追求，致力于增進公共利益。其次，治理工具的一致性。數(shù)字政府建設是網絡化、智能化技術與信息集成系統(tǒng)在政府治理中的深度融合，構成“互聯(lián)網+政務服務”與“互聯(lián)網+政務管理”的解決方案及應用場景。跨界治理行動中，通過信息技術加持形成跨越區(qū)域、層級、部門等邊界的必要連接，降低治理主體間溝通協(xié)調的制度性交易費用。最后，治理結構的一致性。跨界治理呈現(xiàn)出跨不同區(qū)域、跨縱向權力線與橫向職能線、跨公私部門多主體協(xié)作的網絡化組織形態(tài)，以及基于信任、共識、協(xié)作的治理機制，由科層制下的金字塔式權力結構轉為聯(lián)動協(xié)作的扁平化權力結構，這與數(shù)字政府治理架構是一致的。數(shù)據(jù)分布結構的交互性和信息傳輸方式的開放性，決定了數(shù)字政府權力系統(tǒng)能夠在跨區(qū)域、跨層級、跨部門中進行政務流程再造和機構職能整合，成為一個政府內部縱橫聯(lián)動，外部與國家社會治理協(xié)同開放的高效運行體系。

　 （二）跨界治理對數(shù)字政府建設的現(xiàn)實觀照

　政府治理概念語境下的跨界界域非常廣泛，數(shù)字政府重塑的治理體系也是全域式的，那么，數(shù)字政府改革中是如何突破傳統(tǒng)界域概念、實現(xiàn)互聯(lián)互通？

　第一，跨縱向權力線的行政層級邊界。這里指的是“條條管理”，涉及央地關系和地方政府上下級之間的關系。依托自上而下對權力、資源的掌握，上級制定政策，基層貫徹落實，有利于政策的統(tǒng)一執(zhí)行，但是層層傳遞指令存在著信息失真、行動遲緩甚至執(zhí)行走樣的弊端，跨界治理即是以扁平化管理突破科層

　制桎梏，縱向貫穿到底，提升信息、資源運轉效率。運用跨界治理理論，通過縱向統(tǒng)籌設計，能夠為“全國一盤棋”建設數(shù)字政府提供理論支撐。第二，跨行政區(qū)域的地理邊界。地區(qū)管轄治理權分屬不同地方政府，基于屬地管理原則與“晉升錦標賽”的雙重作用下，不同地區(qū)政府之間存在著畫地為牢、各自為政、地方保護的問題。通過跨界治理模式的引入，構建跨區(qū)域數(shù)字政府建設與運營方面的協(xié)作互助機制，克服政府數(shù)字化轉型過程中容易出現(xiàn)的地方本位意志性以及由行政區(qū)域劃分所產生的發(fā)展障礙。第三，跨橫向職能線的政府部門邊界。這里指的是同級政府各職能部門間以及條塊部門間的邊界�？缃缰卫硗黄屏丝茖又坡毮芰呀庑耘c機構碎片化的藩籬，將部門間交疊或相近職能進行重新整合及流程再造，形成一種基于總體服務導向而非單一部門導向的跨部門、條塊間整體治理格局，這也契合了數(shù)字政府建設中的跨部門信息共享與業(yè)務協(xié)同要求。第四，跨公私不同主體邊界。網絡社會背景下，社會正在從以政府為中心的控制導向、層級支配的治理格局向多主體互動的合作治理結構轉變。共同目標利益追求條件下，不同主體資源稟賦的差異化與互補性是促成跨界協(xié)作的重要動因，正如科研機構、科技企業(yè)在信息架構設計與基礎設施提供方面有著無可比擬的優(yōu)勢，形成基于公私合作伙伴關系的數(shù)字政府建設模式，發(fā)揮市場、社會等主體資源特長，能夠彌補政府本身技術能力之不足。

　 二、數(shù)字政府建設的困局與突破：“數(shù)字廣東”案例分析

　跨界治理指向的是多邊主體參與的公共議題，構成多層次、網絡化的復雜拓撲結構。跨界治理過程既包括組織機構設置、運行機制重塑、政策制度供給、戰(zhàn)略工具選擇，又包括主體間共識達成、共享資源知識、過程承諾管理，涵蓋了靜態(tài)的“結構性協(xié)同機制”與動態(tài)的“程序性協(xié)同機制”。其間，領導者的作用至關重要，跨界領導促成主體間共識建立、信任增進、合作動議形成，負責資源管理與關系管理、執(zhí)行過程監(jiān)控，保障跨界行動按照既定方向展開，并做好行動調適的權變準備。綜合三個維度的相互作用，產出適宜跨界治理行動的制度安排，在實踐中轉化為治理效能。由此，構建出一套跨界治理的“三位一體”分析框架，它包括靜態(tài)的結構、動態(tài)的過程、核心的領導（見圖 2）。

　圖 2 跨界治理的“三位一體”分析框架

　近年來，我國各級政府加快數(shù)字化轉型進程，截至 2019 年底，已有 10 個省級政府出臺數(shù)字政府規(guī)劃，19 個省份成立省級大數(shù)據(jù)管理機構。廣東作為改革開放前沿與制度創(chuàng)新高地，于 2017 年底啟動“數(shù)字政府”改革，兩年多時間已取得顯著成效。2020 年 5 月，國務院辦公廳電子政務辦公室委托中央黨校（國家行政學院）開展 2019 年度省級政府和重點城市網上政務服務能力第三方評估，結果顯示，廣東省 2019年排名位居第一（2016 年第九，2017 年第四，2018 年第一），“數(shù)字廣東”改革經驗已成為省級數(shù)字政府建設樣板。本部分基于“結構—過程—領導”的跨界治理分析框架，對“數(shù)字廣東”改革進行考察，探究政府數(shù)字化轉型的困局與突破。

　 （一）組織變革：數(shù)字政府建設的靜態(tài)結構分析

　治理結構作為實現(xiàn)公共目標的工具，是被有意識的組織設計或機構重組。傳統(tǒng)科層制模式肇始于科學管理時代，是適應大規(guī)模復雜性社會管理需求的標準化組織結構，政府整體職責被細分到各單位和具體部門承擔，行政管理體系及其運轉呈現(xiàn)出封閉性、機械化的特點，這就決定了各部門的運行大多是單邊行動而非跨部門協(xié)作。信息時代，科層制成了組織網絡化數(shù)字化轉型的掣肘。從政府橫向職能線來看，省級政務信息化建設職責分散在發(fā)改委、工信廳等多個職能部門，缺乏一個權威機構統(tǒng)籌。改革前，廣東省直各部門均設有信息中心，省級各單位自建信息系統(tǒng)多達 1068 個，煙囪林立、互不聯(lián)通，生成部門壁壘、數(shù)據(jù)孤島。從政府縱向權力線來看，屬地管理原則與分級財政制度下，各市縣（區(qū)）均自建政務服務網、政務云、數(shù)據(jù)中心，呈現(xiàn)出區(qū)域分割、各自為政、重復分散建設的局面，省級政府缺乏統(tǒng)籌協(xié)調。此外，條塊分割體制下，信息系統(tǒng)建設呈現(xiàn)“縱強橫弱”的特點，中央垂管部門業(yè)務系統(tǒng)自上而下延伸至縣（區(qū)）一級，與地方職能部門之間彼此獨立隔絕。如此科層組織結構與政府數(shù)字治理所需的整體性、扁平化治理體系相矛盾，導致橫向數(shù)據(jù)既“聚不了”，又“通不了”，縱向數(shù)據(jù)既“上不去”，又“下不來”，企業(yè)群眾辦事反復跑、多頭辦。

　 廣東率先改革數(shù)字政府建設運營的體制機制，成立省政府電子政務管理辦公室，統(tǒng)籌全省政務信息化規(guī)劃、建設、監(jiān)督；組建省、市、縣三級的政務服務數(shù)據(jù)管理局，負責數(shù)字政府的政策供給、項目審批、業(yè)務應用系統(tǒng)集約、政務數(shù)據(jù)資源管理等；探索“管運分離”模式，撤銷省信息中心以及省直各單位共計44 個信息中心，成立數(shù)字廣東公司作為專責運營機構，承擔信息化基礎設施和系統(tǒng)建設運維；建設省級統(tǒng)一的政務云平臺，整合大數(shù)據(jù)中心，推動省直部門和 21 個地市一體化協(xié)同辦公；建成覆蓋省、市、縣、鎮(zhèn)、村五級線上政務服務的廣東政務服務網，形成“全省一盤棋”的省級統(tǒng)建管理體制和省市縣協(xié)同聯(lián)動機制。推出“粵省事”“粵商通”“粵政易”“粵監(jiān)管”“粵政圖”等“粵系列”移動應用品牌，旨在從“互聯(lián)網+政務服務”與“互聯(lián)網+政務管理”雙重維度助推跨部門信息共享與業(yè)務協(xié)同。其中，“粵省事·協(xié)同辦公”平臺擬覆蓋廣東省四套班子與各委辦局，服務 50 萬公務人員。

　 （二）制度創(chuàng)新：數(shù)字政府建設的動態(tài)過程演繹

　跨界行動過程是治理機制設計與行為調適的過程，以溝通對話、共享資源促成主體間明確價值共識，以過程承諾、執(zhí)行控制確保協(xié)作關系的穩(wěn)固。政府數(shù)字化轉型的關鍵在于數(shù)據(jù)治理，如何把數(shù)據(jù)統(tǒng)起來、用起來，不僅從技術工具層面推動，而且要探索共享協(xié)同的動力機制，保障信息共享與數(shù)據(jù)治理的主動性、持續(xù)性。廣東省內一些先行先試地區(qū)已實現(xiàn)區(qū)級數(shù)據(jù)的匯聚，但依舊解決不了數(shù)據(jù)應用問題，根源

　一方面在于部門間專業(yè)知識壟斷與信息權力保護，牽涉到數(shù)據(jù)資產確權確責、數(shù)據(jù)使用、信息安全等問題；另一方面由于職能部門專注自身業(yè)務需求，缺乏跨部門共享協(xié)同的原生動力。例如人社局、公安局、衛(wèi)健委分別推出社保卡、身份證、健康卡，而非從便利群眾出發(fā)“一卡通用”，上級部門出于行業(yè)統(tǒng)籌管理的目的，統(tǒng)建系統(tǒng)并統(tǒng)管數(shù)據(jù)，認為“數(shù)據(jù)是本部門權力的抓手”，每個卡證的內容雖是信息數(shù)據(jù)，背后卻體現(xiàn)的是一種或幾種權力，致使部門間各自推出重復的卡證并存在數(shù)據(jù)權之爭。加之整體上業(yè)務協(xié)同度不夠導致全程網辦比例低、跨域事項難辦理，陷入數(shù)據(jù)“聚而不通、通而不用”的窘境，數(shù)據(jù)共享耗時費力卻無法顯著促進部門業(yè)務，提升治理績效，久而久之會削弱各職能部門數(shù)據(jù)共享的動力。

　 “數(shù)字廣東”改革中，圍繞協(xié)同辦公、營商環(huán)境、民生服務等重點任務組建工作專班，明確牽頭部門及配合單位，落實主體責任，優(yōu)化業(yè)務流程，對接系統(tǒng)數(shù)據(jù)，強化數(shù)據(jù)治理意識，整合聯(lián)通政務數(shù)據(jù)與市場數(shù)據(jù)，破解“部門壁壘”與“數(shù)據(jù)孤島”，實現(xiàn)“數(shù)據(jù)上云、服務下沉”。此外，依托法律法規(guī)的強制作用以及制度規(guī)范的約束作用，能夠使跨界行動保持創(chuàng)造性與穩(wěn)定性的平衡。有學者提出新技術發(fā)展與基于規(guī)則治理的四個階段：創(chuàng)新、商業(yè)化、創(chuàng)造性無政府狀態(tài)和規(guī)則。制定規(guī)則面臨的挑戰(zhàn)在于，舊的制度不太可能涵蓋新興技術，而新制度的制定需要時間。改革中，廣東注重制度規(guī)范的建立，推出指導數(shù)據(jù)采集、平臺設計的 15 個技術規(guī)范，數(shù)字政府建設運行管理 7 個服務標準，形成覆蓋線上線下全渠道，囊括技術、管理和服務的標準規(guī)范體系，確保改革穩(wěn)定不走樣。例如，廣東建立起全省統(tǒng)一的事項庫，已完成省市縣三級政務服務事項“十統(tǒng)一”標準化梳理；省財政廳與省政務服務數(shù)據(jù)管理局聯(lián)合印發(fā)《省級政務信息化服務預算編制規(guī)范和標準（試行）》，從預算管理層面確保數(shù)字政府建設項目規(guī)劃的可計量、可檢驗、可實施，最大限度地避免信息化項目重復建設或標準不統(tǒng)一等問題。

　 （三）行動調適：數(shù)字政府建設的跨界領導作用

　數(shù)字政府建設中，跨界領導格外重要。一方面，數(shù)字政府的整體性與整合性治理結構超越了科層式的連接方式，需要將不同類型組織乃至存在競爭關系的團體調動起來，構成一種促使跨界協(xié)作產生效果的領導機制，用以創(chuàng)新政府數(shù)字治理策略，協(xié)調主體間行動。另一方面，大數(shù)據(jù)時代，系統(tǒng)和算法是“被設計的”，系統(tǒng)割據(jù)、重復建設等亂象說明在頂層設計環(huán)節(jié)人力尤其是領導者的作用是不可取代的。為避免“屏幕官僚”將基于個人意志的自由裁量權植入程序，領導者對于業(yè)務信息化設計過程的監(jiān)督作用必不可少。廣東認真貫徹落實習近平關于數(shù)字中國與網絡強國建設的重要論述和戰(zhàn)略部署，高度重視數(shù)字政府建設，將其列為全面深化改革 18 項重大任務的第一項，作為“一把手工程”進行頂層設計，成立由省長任組長的“數(shù)字政府”改革建設工作領導小組，制定總體規(guī)劃和建設方案。每季度召開領導小組會議，總結經驗、發(fā)掘問題，做好下一階段改革部署。省領導每周關注改革進展，省長一年三次赴數(shù)字廣東公司調研建設情況，以“高度重視”的領導注意力分配方式保障改革強力推進。

　網絡時代的跨界治理過程不僅是協(xié)調組織內部或組織之間事務，而且需適應信息技術環(huán)境并嘗試改造組織現(xiàn)有技術條件。相比其他組織要素，領導在應對環(huán)境、引領變革中起到核心作用，跨界領導力被看作“成事的機理”。廣東領導秉持“跨界思維”，充分發(fā)揮市場主體的技術優(yōu)勢，成立騰訊與三大運營商的合資公司———數(shù)字廣東網絡建設有限公司，通過“政企合作”模式將前沿技術引入政府治理。與此同時，數(shù)字廣東公司基于能力互補和資源共享與其他技術企業(yè)展開合作，打造數(shù)字化生態(tài)圈/生態(tài)鏈系統(tǒng)，已有 700 家合作伙伴在為廣東數(shù)字政府建設提供核心能力和技術支撐。充分發(fā)揮智庫的“外腦”作用，組建“數(shù)字政府”專家委員會，以共享先進知識的智力支撐為改革賦能。做好預算管理，通過系統(tǒng)化、集約化建設提高財政資金使用效益�？缃珙I導作為決定跨界協(xié)作有效性的一個關鍵因素，體現(xiàn)在與利益相關方

　的溝通談判協(xié)作水平、交易博弈能力以及應對內外部環(huán)境風險的能力。正如改革并非毫無疏漏，廣東撤掉各廳局信息中心后，本計劃將運營職能交給企業(yè)，行政職能回歸機關，但現(xiàn)實中行政職能并未完全回歸，數(shù)廣公司派到各廳局的職員僅負責系統(tǒng)運營維護，廳局內信息化統(tǒng)籌的行政職能缺乏具體部門承擔，使得需求不明確或缺乏整合，重復提交項目致使資源浪費。今后，領導者應及時抓住新一輪機構改革契機，在各廳局成立專職的業(yè)務與信息化規(guī)劃部門，對廳局內部信息化需求進行統(tǒng)籌設計。

　 三、推進我國數(shù)字政府建設的制度供給與跨界協(xié)作

　囿于傳統(tǒng)體制障礙、思維觀念滯后、運行機制梗阻、制度保障缺失等制約，數(shù)字政府建設之路并非坦途。改革試點過程也是在不斷試錯發(fā)現(xiàn)問題，當前各省市數(shù)字政府改革中，仍然存在著不少盲區(qū)與短板�；�于“結構—過程—領導”的跨界治理分析框架能夠為數(shù)字政府建設研究與實務提供方法論依據(jù)，可從組織架構、制度供給、運行機制、跨界領導、工具應用等方面助推政府數(shù)字化轉型。

　 （一）重塑組織架構，構建適應數(shù)字化轉型的政府職責體系

　2001 年，時任福建省省長的習近平遵循政務信息化發(fā)展規(guī)律，作出統(tǒng)一建設全省政務信息網的前瞻性部署，指示“要統(tǒng)籌不要多頭辦”。當前，應建立從中央到地方統(tǒng)籌聯(lián)動的數(shù)字政府管理體制，明確各部門職責，形成縱向聯(lián)動、橫向協(xié)同、整體推進格局。遵循新一輪機構改革的基本邏輯，“堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責”，整合中央網信辦、國辦電子政務辦公室、工信部、發(fā)改委國家信息中心等部門相似職能，成立跨部門協(xié)調機構———國家大數(shù)據(jù)局，與中央網信辦合署辦公，按照“黨管數(shù)據(jù)”原則，由黨中央職能部門統(tǒng)一領導，作為數(shù)字政府戰(zhàn)略規(guī)劃、需求統(tǒng)籌、項目審批、集約建設與數(shù)據(jù)治理的機構，出臺我國數(shù)字政府發(fā)展戰(zhàn)略、建設規(guī)劃及相關政策性文件，擘畫數(shù)字化改革藍圖。目前，政府數(shù)字化轉型正處于從以組織為中心、以職能為中心的電子政務階段到以服務企業(yè)群眾“辦好一件事”為中心、以部門間整體協(xié)作為遵循的數(shù)字政府階段，亟需政府組織機構做到垂直整合（垂直機構的統(tǒng)一業(yè)務管理系統(tǒng)、縱向業(yè)務的標準化處理）、水平整合（跨部門信息系統(tǒng)的整合、一網通辦業(yè)務集成），從而實現(xiàn)跨界治理的職能整合、信息整合、業(yè)務整合、流程整合�？赏ㄟ^建立跨部門首席信息官聯(lián)席會議機制，關注政府間組織和程序的變革，有效推動各部門、機構公共數(shù)據(jù)開放共享和開發(fā)利用。

　 （二）加強制度供給，形成數(shù)字政府與數(shù)據(jù)治理的制度保障

　黨的十九屆四中全會提出“建立健全運用互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規(guī)則”。政府承擔著供給制度性公共物品的職能，數(shù)字政府建設運行中，應當制定維護數(shù)字治理有效運作和發(fā)揮數(shù)字政府整體功效的制度。加強政府與立法部門協(xié)同，出臺實施諸如電子簽名、電子印章、網絡安全、信息公開、數(shù)據(jù)管理、隱私保護、公民參與等方面的法律法規(guī)。構建部門協(xié)同的信息化建設財政預算制度，設立省市專項資金用以部門間共性系統(tǒng)及綜合性應用開發(fā)，避免重復投資建設。秉持標準化思維，由先行先試省市聯(lián)合制定數(shù)字政府建設的標準化體系，如統(tǒng)一的規(guī)劃建設、信息數(shù)據(jù)、權責事項、運維安全、監(jiān)管考評等標準，做好省級標準認證的同時向上推動形成國家標準�，F(xiàn)如今，數(shù)據(jù)已成為國家重要生產要素之一，開展數(shù)據(jù)要素市場化配置，應構建一套數(shù)據(jù)資源暢通流動、歸集交換、開放共享、

　開發(fā)利用的全鏈條數(shù)據(jù)治理體系。加快制定數(shù)據(jù)共享責任清單與交換目錄，明確界定主體間信息共享與業(yè)務協(xié)同的責任義務，實現(xiàn)跨地區(qū)、跨層級、跨部門數(shù)據(jù)資源整合；健全數(shù)據(jù)公開制度，對于能夠公開共享的數(shù)據(jù)，打通無障礙調用渠道，對于原則上不能向外公開的數(shù)據(jù)源，在保證數(shù)據(jù)安全的前提下分權限實現(xiàn)內部調用共享；推動社會數(shù)據(jù)采集規(guī)范化和標準化，提升社會數(shù)據(jù)資源價值；建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)安全管理制度，加強信息安全保護。

　 （三）改善運行機制，做好數(shù)字政府建設的全流程評價監(jiān)督

　為降低數(shù)字政府建設過程的交易成本，避免組織集體行動陷入困境，跨界治理主體間的合作須通過機制設計，強化過程承諾與執(zhí)行監(jiān)控，減少不確定性。一是構建協(xié)調溝通機制。只有跨界治理參與主體充分溝通才能實現(xiàn)信息、資源等要素的共享和流動。可成立臨時任務小組、跨部門工作專班等組織及時協(xié)調行動；打造數(shù)字政府跨界合作聯(lián)盟，如高層聯(lián)席會議制度，定期召開合作論壇，通過簽訂府際服務契約、組織間協(xié)議等方式解決分歧。二是完善資源整合機制。通過各自優(yōu)勢資源互換彌補單一主體能力不足；探索政府間聯(lián)合采購方式，整體議價降低合同成本；完善“試點-推廣”機制，向社會開放數(shù)據(jù)，鼓勵企業(yè)提前做好技術預研工作，通過試點細化深挖應用場景，給出解決方案充分回應需求痛點問題，進而全面推廣使用。三是構建評價與監(jiān)督機制。設計一套包括滿意度、有效性、數(shù)量、比例等“軟”“硬”指標相結合的數(shù)字政府建設評估體系，不僅衡量投入產出效果，而且檢驗跨界協(xié)同效度，委托第三方專業(yè)機構開展評估工作，以保證評估過程與結果的公正性、科學性�？缃缰卫碇黧w在形成資源和能力優(yōu)勢互補的同時，亦可能因信息不對稱而產生治理失靈問題，出現(xiàn)道德風險和逆向選擇的機會主義行為。政府與技術供給側跨界合作時，應健全項目計劃管理制度、準入與退出機制、風險防控機制等全流程監(jiān)督體系，避免出現(xiàn)因合同糾紛而被承建商“綁架”的問題。

　 （四）鍛造跨界領導，營造協(xié)作共享的組織文化與政治生態(tài)

　信息時代的領導者需要理解政治可以塑造技術。邁向數(shù)字政府治理模式，應注重領導者互聯(lián)網思維提升和跨界領導力塑造，發(fā)揮領導者之于數(shù)字政府建設的促進作用。一是培養(yǎng)領導者“互聯(lián)網+”的思維理念，即用戶思維、平臺思維、跨界思維、數(shù)據(jù)思維。將辦事企業(yè)群眾的用戶體驗度、獲得感、滿意度作為數(shù)字政府建設效果評價標準；從“地方本位”“部門本位”思想轉變?yōu)?ldquo;合作共治”思維，搭建主體間合作平臺，推進政務管理和政務服務的協(xié)同整合；讓領導干部心中有“數(shù)”，從關注技術應用轉向重視數(shù)據(jù)治理，即信息化項目設計與建設過程均充分考慮數(shù)據(jù)是否可以共享、選取何種共享方式、需要哪些部門相關數(shù)據(jù)等，同時應具備隱私保護與數(shù)據(jù)安全意識，強化數(shù)據(jù)運行流程的監(jiān)管。二是塑造跨界領導力。培養(yǎng)領導者跨界網絡構建的能力，通過數(shù)字政府戰(zhàn)略規(guī)劃、資源整合、磋商溝通，安排、激活、構建合作網絡，優(yōu)化伙伴關系管理；增強文化價值塑造的能力，通過互惠互利、信任合作的政治文化、組織文化重塑，緩和部門間分歧，營造激勵與約束并重的跨界協(xié)作生態(tài)環(huán)境；提升聯(lián)合行動執(zhí)行的能力，運用制度規(guī)范、契約協(xié)議、組織協(xié)同等工具，進行監(jiān)督管控、績效評估、風險防控，確�？缃缧袆佑行蛘归_；增進運用技術治理的能力，學習信息技術知識，弄懂基本原理，提高業(yè)務需求分析、與技術外包企業(yè)談判、應用場景設計、解決方案落地等本領。

　 （五）創(chuàng)新工具應用，推動顛覆性技術與政府治理深度融合

　正如摩爾定律揭示的信息技術迅猛發(fā)展速度，顛覆性技術的不斷成熟應用有助于解決政府數(shù)字化轉型之路的重重困局，接下來應著力整合先進技術工具，探索云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等在推進數(shù)字政府跨界協(xié)同方面的應用場景和賦能機制，破除部門間知識壁壘，打破業(yè)務部門復雜多變的規(guī)則及規(guī)則解釋權，實現(xiàn)知識學習、數(shù)據(jù)互用、資源整合、業(yè)務協(xié)作。第一，打造跨界聯(lián)通的政務云平臺，建設跨部門合作的環(huán)境框架，構建數(shù)據(jù)中臺、技術中臺、業(yè)務中臺、運維中臺“多位一體”的數(shù)字中臺架構體系促進部門協(xié)同。中臺技術能夠最大限度梳理和整合共性業(yè)務、功能、信息系統(tǒng)，打通政府橫向數(shù)據(jù)，落地數(shù)據(jù)共享應用，進而根據(jù)業(yè)務屬性厘清部門間交叉權責，助力政府機構改革，實現(xiàn)優(yōu)化協(xié)同高效。第二，借助區(qū)塊鏈去中心化、分布式和信用共識等特性，應用基于區(qū)塊鏈的智能合約技術增進主體間協(xié)作共識，實現(xiàn)跨部門信息數(shù)據(jù)的開放共享、開發(fā)利用、安全與隱私保護。第三，運用大數(shù)據(jù)技術，促進政府決策機制從單一化、碎片化向協(xié)同化轉變，從以有限判例為基礎的經驗決斷向“用數(shù)據(jù)說話”的科學決策、共識決策、協(xié)同決策轉變，從靜態(tài)的、被動的治理向動態(tài)的、主動的治理轉變。第四，整合使用“5G+AI”技術在市場監(jiān)管、調度以及綜合執(zhí)法等領域實現(xiàn)標準化、智能化管理，應用“5G+增強現(xiàn)實/虛擬現(xiàn)實”技術，協(xié)同“辦好一件事”的多個職能部門重塑政務服務辦事場景，開發(fā)“場景直通車”，推行無接觸式、一次不用跑的政務服務。

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