美國(guó)中小學(xué)校本管理改革探略

　美國(guó)中小學(xué)的 “ 校本管理 ” 改革探略 諶啟標(biāo)/柳國(guó)輝 【專題名稱】

　中小學(xué)管理 【專

　題

　號(hào)】

　G30 【復(fù)印期號(hào)】9 1999 年 年 3 03 期 【原文出處】《 比較教育研究 》( ( 京9 )1999 年 年 4 04 期第 19 ～1 21 頁(yè) 【作者簡(jiǎn)介】諶啟標(biāo)

　柳國(guó)輝

　武漢華中師范大學(xué)教科院

　郵政編碼：

　430079 【內(nèi)容提要】

　本文介紹美國(guó)中小學(xué)八十年代后期興起的“校本管理”改革模式，如代德縣模式、芝加哥模式和洛杉磯模式 。同時(shí)，對(duì)我國(guó)中小學(xué)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制作一定的評(píng)價(jià)和思考。

　【關(guān)

　鍵

　詞】

　美國(guó)/ / 中小學(xué)/ / 校本管理/ / 地方學(xué)校理事會(huì)/ / 校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

　隨著八十年代中期美國(guó)興起的教育重建運(yùn)動(dòng)不斷深入，“學(xué)校為本的管理”（shool-based management 簡(jiǎn)稱“校本管理”）這一學(xué)校管理改革舉措在美國(guó)中小學(xué)廣為推行，并積累了頗有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。“校本管理”的核心在于致力推行以學(xué)校為中心的教育，將教育的責(zé)任與權(quán)力轉(zhuǎn)移到學(xué)校層面，合理地分配和管理學(xué)校資源（知識(shí)、技術(shù)、權(quán)力、材料、 人員、 時(shí)間和財(cái)政）， 把學(xué)校視為“自行管理系統(tǒng)”（self-management systeam），從而使每所學(xué)校擁有自由度和靈活性，創(chuàng)造性地適應(yīng)教育目標(biāo)，尤其適應(yīng)學(xué)生的需要。九十年代伊始，美國(guó)的“校本管理”引起了西方國(guó)家強(qiáng)烈的興趣和高度的重視。

　 一、美國(guó)中小學(xué)的“校本管理”改革背景

　 美國(guó)中小學(xué)教育管理體系是由聯(lián)邦、州、地方學(xué)區(qū)與學(xué)校這四個(gè)層次組成。由于美國(guó)憲法規(guī)定教育行政的法律責(zé)任在各州，因此聯(lián)邦教育部對(duì)學(xué)校教育的影響僅通過(guò)立法和撥款對(duì)學(xué)校教育實(shí)行宏觀方面的間接控制。在具體實(shí)踐中，各州有權(quán)建立和推行其認(rèn)為合適的教育制度。事實(shí)上，州教育委員會(huì)通過(guò)立法、行政和督導(dǎo)等手段對(duì)學(xué)校教育進(jìn)行宏觀控制， 大部分學(xué)校教育的實(shí)際管理權(quán)歸屬于地方學(xué)區(qū)（Local schooldistricts）。學(xué)區(qū)教育行政當(dāng)局由地方教育委員會(huì)（Local Board ofEducation）與教育局（Office of Superintendent）組成， 其主要管理職責(zé)是負(fù)責(zé)各中小學(xué)的經(jīng)費(fèi)、人事及課程；其領(lǐng)導(dǎo)職能主要通過(guò)決策、行政與督導(dǎo)來(lái)體現(xiàn)。因此，學(xué)區(qū)雖然是最基層的管學(xué)單位，卻真正擁有學(xué)校的實(shí)

　際管理權(quán)。美國(guó)中小學(xué)則實(shí)行由學(xué)區(qū)教育委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。校長(zhǎng)向?qū)W區(qū)當(dāng)局負(fù)責(zé)，在學(xué)區(qū)中心辦公室的要求下實(shí)施并監(jiān)督學(xué)校計(jì)劃和教育過(guò)程。其職權(quán)主要有：①執(zhí)行學(xué)區(qū)當(dāng)局的政策與決定；②組織、管理和協(xié)調(diào)學(xué)校各部門；③謀求學(xué)校課程與教學(xué)的改進(jìn)；④確定學(xué)校內(nèi)部各崗位的職權(quán)范圍，并作人事上的安排；⑤決定學(xué)校日常事務(wù)；⑥與上級(jí)行政人員經(jīng)常保持聯(lián)系；⑦爭(zhēng)取社會(huì)的合作與支持；⑧參與社區(qū)的活動(dòng)。因此，傳統(tǒng)的中小學(xué)行政管理實(shí)行的是一種“自上而下”的垂直管理模式，即，縣（市）學(xué)區(qū)教委制定教育方針政策，縣（市）教育局和學(xué)區(qū)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)行；縣（市）和學(xué)區(qū)行政部門監(jiān)督校長(zhǎng)；校長(zhǎng)推行州學(xué)區(qū)指示、督導(dǎo)教師，教師參與學(xué)校管理。

　 自八十年代，尤其《國(guó)家在危機(jī)之中：教育改革勢(shì)在必行》改革報(bào)告之后， 美國(guó)掀起重建教育結(jié)構(gòu)運(yùn)動(dòng)（movement

　to

　restructurepublic education），旨在強(qiáng)調(diào)中學(xué)生達(dá)到最基本的合格水平，增強(qiáng)學(xué)生學(xué)習(xí)的能力，提高教師教學(xué)的素質(zhì)，進(jìn)而突出學(xué)校的有效性。隨之，中小學(xué)學(xué)校管理模式開(kāi)始醞釀改革。八十年代中期之后，學(xué)校的行政教務(wù)逐漸呈現(xiàn)“自下而上”的態(tài)勢(shì)，即發(fā)揮學(xué)�；鶎庸芾砣藛T和教師積極性，與學(xué)區(qū)及校方高層行政人員共同分享決策，教員工會(huì)與行政人員積極合作、平等互重，共同參與教育教學(xué)改革。這種改革模式的中介是成立地方學(xué)校理事會(huì)（Local School Council LSC）實(shí)施以學(xué)校為基點(diǎn)的管理模式，即“校本管理”。

　 二、美國(guó)中小學(xué)“校本管理”的基本模式

　 美國(guó)“校本管理”改革是伴隨教育改革而興起的，目前還在探索之中。在具體實(shí)施過(guò)程中，各中小學(xué)校雖然居于以學(xué)校為基礎(chǔ)的共同管理指導(dǎo)思想，但由于各校背景不同，各自需要和條件有別，因而具體“校本管理”模式操作上存在差異，導(dǎo)致美國(guó)中小學(xué)的校本管理呈現(xiàn)多元模式。下面僅以佛羅里達(dá)州的代德縣（Dade county）、 芝加哥和洛杉磯的“校本管理”模式為典型案例予以介紹。

　 1、代德縣模式（Dade County Model）佛羅里達(dá)州的代德縣公立學(xué)校系統(tǒng)是全美四個(gè)最大學(xué)區(qū)之一，擁有 272 所學(xué)校和 1.4 萬(wàn)名教師、25.4 萬(wàn)名中小學(xué)生。1986 年代德縣學(xué)校委員會(huì)（School Board）根據(jù)地方教育督導(dǎo)和地方教師協(xié)會(huì)的一份特別報(bào)告，全票通過(guò)“校本管理”試驗(yàn)方案，旨在適應(yīng)重建教育結(jié)構(gòu)運(yùn)動(dòng)，開(kāi)展學(xué)校管理改革不同范式的探索。圍繞“校本管理”，委員會(huì)從改革

　教師合同入手開(kāi)展活動(dòng)，著手打破分散性和非個(gè)性化的學(xué)校體制；同時(shí)對(duì)工齡 3年以上教師的工資人均增加 28%。委員會(huì)改革的目的是提高學(xué)校教育水平，增強(qiáng)學(xué)校靈活性及教師的計(jì)劃、聘用和預(yù)算發(fā)展的責(zé)任心；同時(shí)鼓勵(lì)社區(qū)參與學(xué)校事務(wù)管理。學(xué)區(qū)選擇了 32 所學(xué)校作為試點(diǎn)， 各校都成立領(lǐng)導(dǎo)圈（

　 LeadershipCicle）或理事會(huì)（Councils）這些學(xué)校的理事會(huì)一般由校長(zhǎng)、 工會(huì)代表及教師、學(xué)生、職員代表、學(xué)生家長(zhǎng)代表構(gòu)成，有的學(xué)校理事會(huì)成員多達(dá) 30 人。教師及其他代表立足本職工作，參與學(xué)校管理事務(wù)，諸如學(xué)校預(yù)算、解聘、決策方案和課程問(wèn)題等。

　 由于“校本管理”方案的實(shí)施，學(xué)校決策結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了戲劇性的變化。這種“校本管理”的驅(qū)動(dòng)力來(lái)自教師協(xié)會(huì)，其意圖是促使教育管理過(guò)程個(gè)性化。實(shí)際上，權(quán)力并沒(méi)完全從校方領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)移到理事會(huì)。雖然理事會(huì)的一系列建議被學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者接受，但最后的決策權(quán)仍由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者（校長(zhǎng)）掌握。

　 2、芝加哥模式（The Chicago Model）

　芝加哥的公立學(xué)校體系龐大，如，1989 年芝加哥有 595 所學(xué)校，在藉中小學(xué)生 406832 人。

　但芝加哥教育管理體系中官僚主義嚴(yán)重，教育委員會(huì) 3000 多名教育行政官員均由上級(jí)任命，家長(zhǎng)組織參加學(xué)校決策的現(xiàn)象并不存在，即便中小學(xué)校的校長(zhǎng)和教師權(quán)力也僅限在學(xué)校和班級(jí)的日常事務(wù)之中，組織和管理學(xué)校的權(quán)力極為有限。

　 因而，在父母激進(jìn)積極分子、社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和地方官員的率先驅(qū)動(dòng)下，芝加哥 1985 年頒布《芝加哥學(xué)校改革法》（The

　Chicago

　SchoolReform Law）。教育改革的核心是在芝加哥的每一所學(xué)校成立一個(gè)地方學(xué)校理事會(huì)（Local School Council），每所公立學(xué)校主要由地方學(xué)校理事會(huì)管理。每個(gè)地方學(xué)校理事會(huì)由校長(zhǎng)及 11 名成員構(gòu)成：6 名學(xué)生家長(zhǎng)、2 名教師、2 名社會(huì)代表、1 名學(xué)生。除校長(zhǎng)外， 所有理事會(huì)成員選舉產(chǎn)生，任期 2 年，均接受有關(guān)學(xué)校管理方面的培訓(xùn)， 以適應(yīng)他們角色的需要。

　 地方學(xué)校理事會(huì)擁有學(xué)校決策權(quán)力意義非常重大。一般而言，學(xué)校預(yù)算、發(fā)展規(guī)劃、考試方案及課程材料選擇，甚至新教師聘用，都由地方學(xué)校理事會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)。更引人注目的是，芝加哥的 540 個(gè)地方學(xué)校董事會(huì)根據(jù)校長(zhǎng)合同，被授權(quán)可以任免校長(zhǎng)。據(jù)美國(guó)《教育周刊》統(tǒng)計(jì)，1990 年芝加哥 276 所學(xué)校的校長(zhǎng)中有 49 名被理事會(huì)解聘，30 名校長(zhǎng)轉(zhuǎn)而從事教師工作。

　3、洛杉磯模式（The Los Angeles Model）

　1989 年，洛杉磯教師協(xié)會(huì)和教育委員會(huì)磋商談判，根據(jù)有關(guān)協(xié)定推行洛杉磯學(xué)區(qū)的“校本管理”改革。這種“校本管理”模式有別于佛羅里達(dá)州的代德模式，也不同于芝加哥模式。

　 洛杉磯每個(gè)學(xué)校都成立了地方學(xué)校理事會(huì)。每個(gè)地方學(xué)校理事會(huì)都著眼于“提高學(xué)校運(yùn)作水平，使教師成為更有效的教師，使學(xué)生成為更成功的學(xué)習(xí)者”。根據(jù)每所學(xué)校規(guī)模的大小， 地方學(xué)校理事會(huì)成員由 6—16 人構(gòu)成，一般包括校長(zhǎng)、教師或社區(qū)代表、地方教師協(xié)會(huì)成員領(lǐng)導(dǎo)。在中學(xué)，理事會(huì)還包括 1名學(xué)生。

　校長(zhǎng)和地方教師協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)合執(zhí)行理事會(huì)日常事務(wù)。

　 洛杉磯“校本管理”模式中，教師具有真正的權(quán)力去參與學(xué)校管理。地方學(xué)校理事會(huì)一般一月召開(kāi)兩次會(huì)議，商討學(xué)校管理事務(wù)。洛杉磯地方學(xué)校理事會(huì)完全具有學(xué)校決策權(quán)。學(xué)校管理權(quán)歸于地方學(xué)校理事會(huì)，即，地方學(xué)校理事會(huì)有權(quán)制訂政策，如教師發(fā)展培訓(xùn)、學(xué)生紀(jì)律和品行準(zhǔn)則、學(xué)�；顒�(dòng)、學(xué)校設(shè)備利用；可以控制學(xué)校特別預(yù)算項(xiàng)目，如儀器材料、獎(jiǎng)勵(lì)基金、教材費(fèi)用和學(xué)校每年福利基金等。但是，地方學(xué)校理事會(huì)無(wú)權(quán)解聘校長(zhǎng)或教師。

　 與此同時(shí)，洛杉磯還成立了高水準(zhǔn)的中心理事會(huì)，特別在“校本管理”改革過(guò)程中扮演了關(guān)鍵的調(diào)節(jié)器。它負(fù)責(zé)教師培訓(xùn)，為地方學(xué)校理事會(huì)執(zhí)行權(quán)力提供和反饋信息；研究和提供更有效的操作方法。其核心功能是“研究、評(píng)價(jià)和表決校本管理方案，開(kāi)展各地方學(xué)校理事會(huì)關(guān)于校本管理的經(jīng)驗(yàn)交流”。

　 三、評(píng)價(jià)與思考

　 美國(guó)中小學(xué)的“校本管理”無(wú)疑是學(xué)校內(nèi)部管理的有益嘗試。從宏觀上看，“校本管理”立足于分權(quán)背景；從微觀上看，“校本管理”強(qiáng)調(diào)參與決策。這種管理模式不同于傳統(tǒng)意義上的“外控管理”。“外控管理”對(duì)學(xué)校行政人員素質(zhì)要求不高，僅限于依照條例規(guī)劃行事，學(xué)校有關(guān)的效能評(píng)估傾向于片面的指標(biāo)參數(shù)，忽視學(xué)校過(guò)程管理和發(fā)展，難以幫助學(xué)校改進(jìn)工作。而“校本管理”則重視“人的積極性”和“內(nèi)部過(guò)程改進(jìn)”，它要求學(xué)校樹(shù)立鮮明的辦學(xué)理想，強(qiáng)調(diào)學(xué)校外部和內(nèi)部的組織文化觀，要求學(xué)校管理者具有綜合素質(zhì)，實(shí)施多元化評(píng)估指標(biāo)體系。

　 “校本管理”改革的根本宗旨是增進(jìn)學(xué)校有效性。一個(gè)突出的問(wèn)題是，不論采用何種形式的校本管理是否都能提高地方公立學(xué)校的教育質(zhì)量？隨著各

　種“校本管理”模式的建立和運(yùn)作，圍繞學(xué)校管理目標(biāo)的一系列問(wèn)題還有待于進(jìn)一步澄清。這些問(wèn)題主要是：①究竟什么類型的問(wèn)題在地方學(xué)校理事會(huì)的改革意圖中占據(jù)核心地位，是課程、預(yù)算還是考試？②任何學(xué)校管理主體（如教師、行政官員、學(xué)區(qū)成員、學(xué)生家長(zhǎng)）都支配地方學(xué)校理事會(huì)的決策過(guò)程嗎？③眾多地方學(xué)校理事會(huì)是依據(jù)各地公眾輿論行事還是按照一種共同模式操作？④是由地方學(xué)校理事會(huì)的活動(dòng)來(lái)重建學(xué)校資源、學(xué)術(shù)方案、個(gè)性化程序和社區(qū)參與水平嗎？

　 從比較的角度看我國(guó)中小學(xué)校的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，一些問(wèn)題值得深思。我國(guó)中小學(xué)的校長(zhǎng)對(duì)學(xué)校工作有決策權(quán)和指揮權(quán)；以校長(zhǎng)為首的校務(wù)委員會(huì)是審議機(jī)構(gòu)，協(xié)助校長(zhǎng)進(jìn)行決策；學(xué)校黨委對(duì)學(xué)校行政工作實(shí)行保證監(jiān)督；學(xué)校教職工代表大會(huì)對(duì)學(xué)校工作進(jìn)行民主管理和民主監(jiān)督。但在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，校長(zhǎng)權(quán)力過(guò)于集中；黨委監(jiān)督不力；教職工代表大會(huì)未明確授權(quán)具體參與學(xué)校重大事務(wù)決策，社會(huì)組織及學(xué)生家長(zhǎng)更無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)學(xué)校管理事務(wù)，致命學(xué)校規(guī)模效益難以發(fā)揮，有待于進(jìn)一步的改革。反觀美國(guó)中小學(xué)的“校本管理”改革的經(jīng)驗(yàn)，其中不乏有見(jiàn)地的舉措，對(duì)我們無(wú)疑具有啟發(fā)意義和借鑒價(jià)值。

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