疫情防控法治保障中充分發(fā)揮人大職能作用

　在疫情防控的法治保障中充分發(fā)揮人大職能作用

　在疫情防控的法治保障中充分發(fā)揮人大職能作用

　 面對新型冠狀病毒感染肺炎疫情的嚴峻考驗，堅持依法防控、強化法治保障是制勝法寶。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視以法治保障疫情防控工作的開展，注重運用法治方式和手段，動員凝聚各方法治力量。在 2020 年 2 月 5 日召開的中央全面依法治國委員會第三次會議上，習(xí)近平總書記強調(diào)，疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展。與此同時，抗擊新冠肺炎疫情亦是對國家治理體系和治理能力的大考，而人民代表大會制度作為支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度，決定了人大及其常委會必定是疫情防控工作的重要主體，為此應(yīng)充分發(fā)揮職能作用，切實履行憲法法律所賦予的各項職責(zé)，著力推動疫情防控法治化水平的不斷提升。

　 一、定位揭示：人大是我國疫情防控法治保障的重要主體

　 我國各級人民代表大會及其常務(wù)委員會作為國家權(quán)力機關(guān)，在推進疫情防控法治建設(shè)、創(chuàng)造良好法治環(huán)境中有著舉足輕重的地位，憲法法律所賦予的立法、監(jiān)督等職權(quán)決定了其在疫情防控法治保障中必將發(fā)揮且應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要作用。

　 1.人大發(fā)揮立法職能，確保疫情防控法律規(guī)范體系逐步完善

　 法律是治國之重器，良法是善治之前提。就疫情防控的法治保障，習(xí)近平總書記提出的首要要求即為完善疫情防控相關(guān)立法，加強配套制度建設(shè)，完善處罰程序，強化公共安全保障，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的疫情防控法律

　體系。該法律體系的建設(shè)完善與人大息息相關(guān)，人大及其常委會是我國立法機關(guān)，其主要職責(zé)即為制定法律。盡管國務(wù)院及其各部委、地方人民政府亦可進行立法活動，前者制定行政法規(guī)和部門規(guī)章，后者頒布地方政府規(guī)章等，但人大及其常委會在我國立法工作中始終居于主導(dǎo)地位，數(shù)量上，憲法以及所有重要的基本法律均由人大及其常委會制定;內(nèi)容上，關(guān)于國家主權(quán)、司法制度等十大事項專屬于全國人大及其常委會保留的立法范疇;在法律位階上，憲法及其他基本法律高于行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方政府規(guī)章等。黨的十九大報告強調(diào)，要發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。這是實踐人民代表大會制度的必然要求，也是防范部門利益法制化、實現(xiàn)良法善治的現(xiàn)實需要。疫情防控關(guān)系人民群眾身體健康及生命安全、關(guān)系社會秩序的和諧穩(wěn)定，要在疫情防控中的立法環(huán)節(jié)發(fā)力，確保有法可依，必須依靠人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用，以科學(xué)立法、民主立法和依法立法的精神，回應(yīng)防控工作中的重大問題、突出問題和緊急問題，健全完善疫情防控的法律規(guī)范體系。

　 2.人大發(fā)揮監(jiān)督職能，確保疫情防控中執(zhí)法嚴明及司法公正

　 徒善不足以為政，徒法不足以自行。堅持依法防控，必須落實執(zhí)法必嚴、違法必究。習(xí)近平總書記強調(diào)，必須加大對危害疫情防控行為的執(zhí)法司法力度，嚴格執(zhí)行傳染病防治法及其實施條例、野生動物保護法、動物防疫法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例等法律法規(guī)。而監(jiān)督則是執(zhí)法司法權(quán)正確運行的根本保證，任何不受制約的權(quán)力都必然會導(dǎo)致濫用和腐敗;要確保疫情防控法律制度落到實處，離不開高效嚴密的監(jiān)督機制發(fā)揮制約作用。人大雖不直接參與執(zhí)法和司法工作，卻擔(dān)當(dāng)著代表人民監(jiān)督國家機關(guān)的重要職能。憲法、地方組織法及監(jiān)督法明確賦予了各級人大及其常委會以監(jiān)督權(quán)，是我國監(jiān)督體系中最高層次、最具權(quán)威、最有法律效力的監(jiān)督。監(jiān)督對象上，人大監(jiān)督是以權(quán)力制約權(quán)力，任何國家機關(guān)及其

　工作人員的權(quán)力都受其制約監(jiān)督，因而疫情防控中各方權(quán)力主體均處于人大監(jiān)督之下。監(jiān)督內(nèi)容上，人大監(jiān)督涵蓋法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，無論是疫情防控法律法規(guī)及應(yīng)急處理措施的制定實施，抑或治安管理和市場監(jiān)管等執(zhí)法工作的加強，還是對危害疫情防控等違法犯罪行為的懲治打擊等等，均屬人大監(jiān)督范疇。在疫情防控的關(guān)鍵時期，人大監(jiān)督職能的充分發(fā)揮直接關(guān)系前述疫情防控立法的運行和成效，是疫情防控期間嚴明執(zhí)法和公正司法的重要保障。

　 二、既有成果：人大在疫情防控法治保障中發(fā)揮的職能作用

　 在憲法指引下，我國各級人大及其常委會高度重視保護人民生命安全和身體健康，通過充分行使法定職權(quán)，確保疫情防控在法治軌道上運行。全國人大及其常委會以常時性立法構(gòu)建疫情防控的基本法律體系，以執(zhí)法檢查為重點形成法律監(jiān)督機制;而地方人大及其常委會因地制宜開展監(jiān)督工作，并因時制宜以緊急性立法為疫情防控提供及時的法律依據(jù)。

　 1.全國人大及其常委會的常時性立法和監(jiān)督工作

　 在履行立法職能層面，全國人大及其常委會高度重視疫情防控法律制度建設(shè)，當(dāng)前我國以傳染病防治法、突發(fā)事件應(yīng)對法為核心，以國境衛(wèi)生檢疫法、動物防疫法、藥品管理法等為相關(guān)配套制度的疫情防控法律框架已經(jīng)基本形成。傳染病防治法構(gòu)建了從傳染病預(yù)防到疫情報告、通報和公布，再到疫情控制及醫(yī)療救治的全套規(guī)范制度，明確了疫情防控期間各類行為的監(jiān)督管理、保障措施及法律責(zé)任。突發(fā)事件應(yīng)對法重在規(guī)范重大疫情及其他突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等。國境衛(wèi)生檢疫法主要控制傳染病的跨國間流動，防止其由國外傳入或者由國內(nèi)傳出。動物防疫法、進出境動植物檢疫法、野生動物保護法著重動物防疫活動的監(jiān)督管理以及野生動物資源的保護及合理利用。藥品管理法、執(zhí)業(yè)醫(yī)師法、中醫(yī)藥法等多部醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的法律則

　有助于確保疫情預(yù)防及治療上的用藥安全和提升醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平。2019 年，全國人大及其常委會先后制定了疫苗管理法和基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法，前者提出應(yīng)鼓勵疫苗研發(fā)創(chuàng)新、建立健全監(jiān)管機制、嚴格各方責(zé)任及處罰，而后者明確任何組織和個人都必須接受配合醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)采取的防控措施，二者對于正在進行的新冠肺炎疫情防控，尤其是疫苗研發(fā)、試驗、防控期間的個體義務(wù)等均為直接明確的法律依據(jù)。2020 年 2 月 24 日，《全國人大常委會關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》獲表決通過，其旨在野生動物保護法修訂前，強化對野生動物非法交易和濫食行為的法律規(guī)制，作為疫情防控關(guān)鍵期出臺的專門性決定，其構(gòu)成了及時且有力的立法保障。

　 在履行監(jiān)督職能方面，檢查法律的實施情況是人大及其常委會監(jiān)督工作的重點，而執(zhí)法檢查則是直接有效的法律監(jiān)督方式。由人大及其常委會對法律實施情況進行全面檢查，可確保有關(guān)國家機關(guān)把法律執(zhí)行到位、落到實處。監(jiān)督法第二十二條明確規(guī)定，各級人民代表大會常務(wù)委員會每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計劃地對有關(guān)法律、法規(guī)實施情況組織執(zhí)法檢查。毫無疑問，疫情防控當(dāng)屬關(guān)系國計民生的重大問題，應(yīng)當(dāng)作為執(zhí)法檢查的重點。2003 年，全國人大專門委員會(農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會和環(huán)境與資源保護委員會)啟動野生動物保護法執(zhí)法檢查;2004 年，全國人大常委會對動物防疫法、進出境動植物檢疫法進行執(zhí)法檢查; 20**年，則開展對藥品管理法的執(zhí)法檢查;2018 年，第十三屆全國人大常委會將傳染病防治法作為開局之年的重要項目組織執(zhí)法檢查。歷次檢查均形成了執(zhí)法檢查報告，不僅指出了疫情防控相關(guān)立法在實施中存在的問題，分析了產(chǎn)生原因，亦提出了解決問題的措施及修法建議，其不僅有效督促和推動法律實施過程中的問題改進，同時亦有助于發(fā)現(xiàn)現(xiàn)

　行規(guī)定的不足、缺位甚至真空，從而推進疫情防控法律體系的完善。事實上，在上述執(zhí)法檢查結(jié)束后，相關(guān)立法均進行了修訂，2004 年野生動物保護法首次修訂、2007年動物防疫法及2009年進出境動植物檢疫法相繼修訂、2019年藥品管理法二次修訂，而傳染病防治法極大可能將于 2020 年啟動三次修正。從這一角度而言，人大的立法職能與監(jiān)督職能彼此關(guān)聯(lián)、相互促進。

　 2.地方人大及其常委會的緊急立法和監(jiān)督工作

　 在疫情防控的法治保障上，地方各級人大及其常委會根據(jù)黨中央關(guān)于人大工作的要求以及憲法法律的規(guī)定，并結(jié)合地域?qū)嶋H，充分發(fā)揮立法及監(jiān)督職能。地方性法規(guī)以及其他規(guī)范性文件亦是我國疫情防控法律體系的重要組成部分，典型者如湖北、黑龍江等地人大常委會通過的《實驗動物管理條例》《廣東省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法》等。執(zhí)法檢查層面除配合全國性執(zhí)法檢查外，廣西、山東等地就突發(fā)事件應(yīng)對法，遼寧、江蘇等地就藥品管理法開展區(qū)域性執(zhí)法檢查等等。

　 而在本次新冠肺炎疫情暴發(fā)的特殊時期，地方各級人大及其常委會更是將建立健全疫情防控法律制度作為當(dāng)前工作的重中之重，其進行的緊急性立法構(gòu)成了疫情防控的重要法律支撐。截至目前，全國已有河南、廣東等二十多個省和部分市級人大常委會相繼加開會議，通過了有關(guān)依法做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定。整體而言，呈現(xiàn)以下三個方面的特點。

　 一是明確了“一會一府兩院”的防控職權(quán)職責(zé)，著力構(gòu)建一體化防控體系。強調(diào)應(yīng)充分發(fā)揮人大及各級人大代表的監(jiān)督職能，以落實決定的實際施行;支持并授權(quán)政府在條件滿足時采取應(yīng)急性管理措施和物資管控措施，必要時可制定地方政府規(guī)章，強調(diào)各有關(guān)部門應(yīng)加強治安管理、市場監(jiān)管等執(zhí)法工作，加大對各類行政違法行為的懲處力度;要求各級人民檢察院、各級人民法院依法處理各類疫情防控相關(guān)糾紛，嚴懲妨礙疫情防控的違法犯罪行為。

　二是形成了覆蓋各單位及個人的群防群控機制，明確權(quán)利義務(wù)及主體責(zé)任。要求個人做好自我防護，同時配合有關(guān)部門開展信息采集、觀測隔離、集中治療等疫情防控工作;強調(diào)各機關(guān)、社會團體、學(xué)校、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織建立健全防控工作責(zé)任制和管理制度;發(fā)動基層社區(qū)、群眾性自治組織等因地因時制宜采取防控舉措，發(fā)動全社會力量參與疫情防控，充分體現(xiàn)了發(fā)動群眾、依靠群眾的原則。

　 三是強化了對違法行為的懲治力度，同時就防控建立補貼獎勵制度。實行法律責(zé)任加懲戒措施的雙重震懾機制，明確故意傳播、造謠傳謠等阻礙疫情防控工作的行為將承擔(dān)行政責(zé)任，情節(jié)嚴重者還將被追究刑事責(zé)任，并對隱瞞病情及活動軌跡的個人進行信用懲戒;注重疫情防控補償激勵機制的構(gòu)建，對參與者給予補貼津貼，對突出貢獻者實施表彰獎勵，部分地區(qū)將其納入人才機制予以政策傾斜。

　 地方人大及其常委會的此類決定為本次新型冠狀病毒感染肺炎疫情的依法防控奠定了堅實的制度基礎(chǔ)，其細化了疫情防控期間個體的義務(wù)責(zé)任以及行政執(zhí)法機關(guān)、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)等主體防控措施的采取等具體問題。事實上，疫情防控的緊急立法模式早已有之。2003 年 5 月針對非典防治，上海市人大常委會通過了《上海市控制傳染性非典型肺炎傳播的決定》，明確了對拒絕隔離治療、隱瞞病情以及逃避查驗等行為的行政強制和行政處罰。疫情防控決定是特殊時期的特別法規(guī)性決定，通常自公布之日起施行，至疫情防控結(jié)束之日終止。它雖僅適用于疫情防控期間，但其因應(yīng)急、及時和高效性而具有優(yōu)先適用的法律效力，是疫情防控法治保障至關(guān)重要的組成部分。

　 三、發(fā)展方向：疫情防控法治保障中人大職能作用的強化

　 誠如上文所言，我國各級人大及其常委會積極履行職能，為疫情防控提供了堅實的法律保障。但與此同時，疫情防控也面臨著新問題，人員跨國流動的頻繁、

　進口動物及動物產(chǎn)品的增加，使得域外輸入性疫病的風(fēng)險逐年提高;而生態(tài)環(huán)境的破壞、不良飲食習(xí)慣等因素，則導(dǎo)致內(nèi)生性新類型病種不斷出現(xiàn)。在疫情防控不斷趨于復(fù)雜化的形勢下，現(xiàn)行法律體系的短板與弱項逐漸凸顯，為此需要人大強化立法及監(jiān)督職能，推進疫情防控法律制度的健全完善和監(jiān)督機制的創(chuàng)新發(fā)展。

　 1.現(xiàn)行立法的修訂完善

　 2 月 14 日，習(xí)近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議中強調(diào)，要認真評估傳染病防治法、野生動物保護法等法律法規(guī)的修改完善。我國傳染病防治法制定于 1989 年，雖在 2004 年和 20**年先后進行過兩次修訂，但現(xiàn)狀仍不盡如人意。根據(jù) 2018 年該法的執(zhí)法檢查結(jié)果顯示，其對新突發(fā)傳染病發(fā)生時密切接觸者的隔離缺乏明確法律依據(jù)，不能依法采取強制隔離措施及時控制其流行，且部分條款有義務(wù)規(guī)定但沒有法律后果，即使有責(zé)任規(guī)定亦存在處罰過輕、違法成本低、警示作用不強、操作性弱等情況。而本次新冠肺炎疫情的防控更暴露出其在疫情報告及發(fā)布、捐贈受贈行為規(guī)范、物資管理儲備等方面均存在欠缺。為跟進當(dāng)前防控工作形勢，并對本次疫情防控期間存在的突出問題予以回應(yīng)，傳染病防治法的完善修正亟待進行。具體而言，應(yīng)重點加強傳染病預(yù)防，區(qū)分病種建立全國性病例數(shù)據(jù)庫并搭建疫情網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測平臺，加強疫病防治的科研投入以激勵人才培養(yǎng)和疫苗藥物的研發(fā);完善疫情報告、通報和公布制度，明確其內(nèi)容、程序、方式及時限等具體操作問題;優(yōu)化完善醫(yī)用設(shè)備和防護物資的戰(zhàn)略儲備機制，并暢通疫情期間物資捐贈渠道，進一步規(guī)范捐贈物資的管理、分配和調(diào)度;強化疫情防控中違法行為的懲治，明晰行政及刑事責(zé)任的追究，并建立社會信用等其他懲戒機制等等。

　 而對于引發(fā)此次新冠肺炎疫情的可能源頭，亦是近年來世界各地新發(fā)性傳染病的發(fā)生原因——濫食野生動物威脅公共安全問題，則有待野生動物保護法的規(guī)

　制。我國現(xiàn)行野生動物保護法適用范圍有限，僅針對珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物，包括蝙蝠、鼠類等在內(nèi)的傳播疫病高風(fēng)險物種均不屬于其保護管理范疇。同時還存在重獵捕、生產(chǎn)、加工、販賣等供應(yīng)端的規(guī)制，疏于對運輸、食用等需求端的規(guī)制;執(zhí)法監(jiān)管的分散薄弱和法律責(zé)任上的輕置，則導(dǎo)致違法成本低廉，無法有效遏制高利潤驅(qū)動下的供應(yīng)和獵奇心驅(qū)使下的需求等問題。對此應(yīng)將其調(diào)整范圍擴展到可能引發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險的其他野生動物，更新保護名錄，建立分級分類的管理保護模式;實現(xiàn)全鏈條治理，對獵捕、運輸、售賣、食用等各個環(huán)節(jié)進行規(guī)范;優(yōu)化保護管理體制，整合林業(yè)、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、工商、檢疫等各方行政管理力量，考慮設(shè)置專門保護機構(gòu)統(tǒng)一執(zhí)法;強化法律責(zé)任，提高行政處罰標準，并與刑法規(guī)制有效對接等。

　 2.立法缺位的補充制定

　 疫情防控是檢驗我國法律保障體系的試金石，其不僅能顯現(xiàn)出既有立法與現(xiàn)實情形的不相適應(yīng)，推進立法的修訂，更能在應(yīng)對過程中，將法律體系中的缺位真空暴露無遺。在抗擊新冠肺炎疫情的大背景下，除前述傳染病防治法、野生動物保護法的優(yōu)化備受關(guān)注外，生物安全法的提速制定亦成了各界聚焦點。習(xí)近平總書記強調(diào)，要盡快推動出臺生物安全法，加快構(gòu)建國家生物安全法律法規(guī)體系、制度保障體系。生物安全是國家安全體系的重要內(nèi)容，事關(guān)人民生命健康以及國家的長治久安，但多年來我國生物安全立法并未能得到應(yīng)有的重視。在立法缺位的情況下，生物安全領(lǐng)域普遍存在著重研發(fā)利用、輕監(jiān)督管理的問題，現(xiàn)有管理機制上缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部門間權(quán)責(zé)不明、管理分散，為此社會各界皆呼吁一部全面系統(tǒng)的專項法律出臺。2019 年我國正式啟動生物安全法的立法進程，并于同年10 月，由十三屆全國人大常委會第十四次會議對生物安全法草案進行了首次審議。年末疫情的爆發(fā)使得這一立法的迫切性愈加凸顯，有鑒于此，人大應(yīng)著力加速生

　物安全法的立法進程，在既有草案的基礎(chǔ)上修改完善，同時做好與現(xiàn)行法律尤其是野生動物保護法的銜接，以基本法律的形式，構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機制，明確各方義務(wù)責(zé)任，建立科學(xué)高效的管理體制，從而引導(dǎo)和規(guī)范人類生物技術(shù)的研究應(yīng)用，促進生物技術(shù)健康發(fā)展。

　 3.監(jiān)督實效的提升強化

　 較之于近年來人大立法主導(dǎo)作用的不斷強化及立法職能的有效發(fā)揮，人大及其常委會對疫情防控的法律監(jiān)督尤其是執(zhí)法檢查則相對薄弱。在涉及疫情防控的多部基本法律中，2007 年已頒布的突發(fā)事件應(yīng)對法作為疫情防控法律體系的核心內(nèi)容之一，仍有待全國性的執(zhí)法檢查監(jiān)督;1989 年制定并于 2007 年修訂的國境衛(wèi)生檢疫法等配套立法亦是如此。部分地方人大及其常委會則被動接受全國人大執(zhí)法檢查工作安排，在開展區(qū)域性執(zhí)法檢查上缺乏積極性和主動性。既已開展的執(zhí)法檢查在具體計劃部署、覆蓋項目、所涉范圍等方面亦存有一定的局限性，暴露出事前準備不充分、檢查工作流于表面等問題。而歷次檢查所形成的檢查報告雖均于尾部對現(xiàn)實問題提出了明確的整改意見和要求，但從后期追蹤情況來看，當(dāng)前對執(zhí)法檢查中提出的建議，跟蹤督辦落實的少，降低了人大執(zhí)法檢查的實效。

　 本次新冠肺炎疫情防控對人大監(jiān)督而言亦是一次重大檢驗，可推動執(zhí)法監(jiān)督檢查工作更加全面深入地開展，切實提升人大監(jiān)督的力度和效能。待疫情轉(zhuǎn)入穩(wěn)定控制階段后，各級人大及其常委會應(yīng)著手梳理現(xiàn)行疫情防控法律體系，一方面要將已經(jīng)施行較長時間但尚未進行執(zhí)法檢查的法律、法規(guī)列入執(zhí)法檢查計劃;另一方面對已開展執(zhí)法檢查但本次疫情防控中修訂呼聲強烈的傳染病防治法、野生動物保護法等立法，就疫情嚴重的地區(qū)開展選擇性地重點檢查，條件允許時可對久未開展執(zhí)法檢查且現(xiàn)實問題突出的立法進行再次檢查。執(zhí)法檢查中應(yīng)通過開展前期調(diào)研、擬定方案、組織人員培訓(xùn)等多種方式做足做細準備工作，就執(zhí)法、司法、

　普法責(zé)任落實以及配套法律法規(guī)制定實施開展系統(tǒng)評估以充實檢查內(nèi)容;同時做好跟蹤檢查監(jiān)督，強調(diào)對檢查中所發(fā)現(xiàn)的問題有的放矢予以改正，將執(zhí)法檢查報告中所提建議的整改落實作為監(jiān)督工作的重要環(huán)節(jié)，督促有關(guān)部門認真處理和解決。

　 4.監(jiān)督形式的創(chuàng)新豐富

　 我國監(jiān)督法雖明確了執(zhí)法檢查的內(nèi)容、主體、效力等問題，但對組織工作的開展、檢查方法的選取等并未作具體規(guī)定，這就為各級人大及其常委會創(chuàng)造性開展執(zhí)法檢查、促進監(jiān)督形式多元化留下了空間。在 20**年啟動的傳染病防治法執(zhí)法檢查過程中，全國人大常委會執(zhí)法檢查組深入幼兒園、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心開展突擊檢查，取得了良好的效果。實踐證明，執(zhí)法檢查中監(jiān)督形式的創(chuàng)新發(fā)展頗為關(guān)鍵，除事先知會式的實地考察和提前安排的座談報告等常規(guī)途徑外，突擊檢查、明察暗訪、隨機抽查等靈活方式更能直觀反映法律貫徹落實的實際情況并真正發(fā)現(xiàn)法律實施中存在的問題。各級人大及其常委會應(yīng)結(jié)合疫情防控的特點，積極探索監(jiān)督方式的創(chuàng)新，促進監(jiān)督檢查形式的多元豐富，并加強執(zhí)法檢查與聽取專項工作報告、專題詢問等的有機結(jié)合，構(gòu)成行之有效的監(jiān)督鏈條，形成監(jiān)督合力，真正提升人大監(jiān)督工作效能。

　 與此同時，疫情防控的法律監(jiān)督頗具專業(yè)性，涉及衛(wèi)生、醫(yī)藥、防疫等多學(xué)科知識。但從當(dāng)前執(zhí)法檢查的實際情況看，目前各級人大常委會、專門委員會、人大代表中的此類人員力量和技術(shù)支撐非常有限，無法對現(xiàn)實問題作出精準有效的分析。與之存在相同境況的還有污染防治等立法領(lǐng)域，對此全國人大常委會作出了突破性的創(chuàng)新。在 2019 年的水污染防治法執(zhí)法檢查中，全國人大環(huán)境與資源保護委員會委托中國工程院對水污染防治法開展法律實施情況評估研究工作并形成評估報告，這是我國首次在全國人大常委會執(zhí)法檢查中引入第三方評估，對我國疫情防控執(zhí)法檢查是可供參考的藍本�？紤]到疫情防控法律實施的專業(yè)性和復(fù)

　雜性，未來在開展監(jiān)督檢查時一方面要適當(dāng)加大執(zhí)法檢查小組中相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員的比例，并探索構(gòu)建事業(yè)單位、社會團體、法人單位等參與的第三方評估機制，以有效彌補專業(yè)技術(shù)力量及設(shè)施的欠缺，同時亦改進執(zhí)法檢查的形式，從而推進人大法律監(jiān)督工作提質(zhì)增效。

　 5.加強與紀檢監(jiān)督的協(xié)作

　 就本次新冠肺炎疫情防控，我國各地相繼啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)，授權(quán)地方政府可采取封鎖、封閉、隔離、停工、停業(yè)、停課及交通管制等各項防控措施。非常時期非常舉措，即使限制自由或損及經(jīng)濟利益，亦屬不得已而為之。非常時期亦需要非常監(jiān)督，各類疫情防控舉措在具體實行中稍有不慎極易超過必要限度，或落入司法不公、執(zhí)法不嚴的境地，或產(chǎn)生形式主義、官僚主義等問題，亟待監(jiān)督制約機制的加強，以實現(xiàn)依法防控與防止權(quán)力濫用之間的平衡。為此，人大監(jiān)督應(yīng)加強與其他監(jiān)督，尤其是紀檢監(jiān)督的協(xié)作，圍繞疫情防控的重點工作與關(guān)鍵環(huán)節(jié)展開聯(lián)合監(jiān)督，合力打造“雙效”監(jiān)督模式。

　 2020 年 1 月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強政治保證的通知》，強調(diào)各級組織部門、紀檢監(jiān)察部門要在各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，積極主動履職，有效發(fā)揮作用。其后，中央紀委國家監(jiān)委發(fā)布《關(guān)于貫徹黨中央部署要求、做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控監(jiān)督工作的通知》，根據(jù)通知要求，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)嚴格執(zhí)紀，深入防控一線，確保防控措施執(zhí)行到位、規(guī)范設(shè)置隔離區(qū)域、避免和減少交叉感染風(fēng)險等;同時通過派駐紀檢監(jiān)察組的方式，督促衛(wèi)生健康、交通運輸、市場監(jiān)管、藥監(jiān)等重點部門切實履行職責(zé)。人大監(jiān)督與紀檢監(jiān)督均致力于嚴肅查處疫情防控中的違紀違法和失職瀆職，促進疫情防控的法律法規(guī)及決策部署落地見效。為確保疫情防控工作的依法有序開展，二者間應(yīng)當(dāng)有機結(jié)合、做好銜接協(xié)調(diào)。具體而言，應(yīng)根據(jù)疫情防控的總體部署，就重點、

　難點工作開展聯(lián)合監(jiān)督檢查，發(fā)揮監(jiān)督聯(lián)動、職能互補作用;對疫情防控中各級主管部門及其工作人員的表現(xiàn)進行合作評議，共同開展履職監(jiān)督;建立信息共享機制，及時回應(yīng)和有效解決實踐中的突出問題等。此外亦可以本次新冠肺炎疫情防控為契機，建立健全人大紀檢聯(lián)合監(jiān)督機制，制定完善聯(lián)合督察制度，形成或加強二者聯(lián)合監(jiān)督檢查的常態(tài)。

　 在疫情防控的法治保障中充分發(fā)揮人大職能作用

　 在我國疫情防控期間，人民代表大會作為我國的立法機關(guān)，其職權(quán)的發(fā)揮是依法防控的基石。我國《憲法》《全國人民代表大會組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定并列舉了人民代表大會及其常務(wù)委員會的職權(quán)，歸納起來大致包括立法權(quán)、重大事項決定權(quán)(以下簡稱決定權(quán))、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)四類職權(quán)。其中，決定權(quán)即討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項，是憲法和地方組織法賦予縣級以上人大及其常委會的重要職權(quán)。疫情發(fā)生后，我國有50 余個地方各級人大常委會在疫情防控的緊要關(guān)頭，行使重大事項決定權(quán)，作出疫情防控工作決定，為疫情防控提供了法治保障。

　 疫情防控需立法機關(guān)緊急授權(quán)。職權(quán)法定是現(xiàn)代國家治理的基本邏輯，也是依法治國的基本要求。即使是在疫情防控的緊急狀態(tài)下，應(yīng)急管理也需要依法行政，做到職權(quán)法定。疫情發(fā)生初期，全國人大常委會就強調(diào)，堅持依法治國、依法防控，加大立法、修法以及執(zhí)法、普法等工作力度，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供有力法治保障。另外，雖然《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律法規(guī)所構(gòu)成的“非常法律體系”以及“一案三制”(“一案”為國家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系，“三制”為應(yīng)急管理體制、運行機制和法制)的應(yīng)急管理體系對行政應(yīng)急權(quán)進行了預(yù)先規(guī)定，但預(yù)先設(shè)定的應(yīng)急權(quán)力不能面面俱到。疫情防控面臨諸多具體性的新情況、新問

　題，如應(yīng)急管控、封閉小區(qū)、交通管制、賓館征用等現(xiàn)有法律依據(jù)不充分或者超出現(xiàn)有法律法規(guī)的緊急事項，都需要立法機構(gòu)進行緊急授權(quán)，為防控工作補足法律依據(jù)。

　 人大決定權(quán)具備緊急立法授權(quán)屬性。人大決定權(quán)的行使能在疫情防控中發(fā)揮法治保障作用，與其自身的屬性密不可分。首先，各級人大常委會在疫情防控中作出的決定構(gòu)成了“一府兩院”的執(zhí)行依據(jù)，一經(jīng)作出便產(chǎn)生法律效力，能為疫情防控提供法治保障，并能督促政府履行防控職責(zé)。其次，人大決定權(quán)具有應(yīng)急性。應(yīng)對突發(fā)公共事件的關(guān)鍵在于及時、盡可能地控制不確定性，為此立法需要遵循緊急授權(quán)原則。行使人大決定權(quán)的決策快、周期短，適合用來緊急授權(quán)。再次，重大事項決定權(quán)具有補缺性功能。人大決定權(quán)作為一種“兜底性權(quán)力”，一方面可以用來補缺立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)的缺位或不充足之處;另一方面對沒有立法權(quán)的地方人大來說，決定權(quán)實際承擔(dān)著立法權(quán)的功能。

　 人大決定權(quán)多措并舉進行緊急授權(quán)。各地方人大常委會在行使決定權(quán)進行緊急立法授權(quán)時并非是單純的權(quán)力授予，而是多措并舉，層次化、體系化地確立應(yīng)急權(quán)力的基本規(guī)范。首先，確立上位法的權(quán)威性。各級人大常委會在作出防疫工作決定時都要求貫徹相關(guān)法律法規(guī)，重申上位法中預(yù)先設(shè)定的應(yīng)急權(quán)力的權(quán)威性。其次，為疫情防控確立具體的臨時管控權(quán)力。決定一般都規(guī)定政府可以在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，不與地方性法規(guī)基本原則相違背的前提下，在醫(yī)療衛(wèi)生、防疫管理、隔離觀察、道口管理、交通運輸、社區(qū)管理、市場管理、場所管理、生產(chǎn)經(jīng)營、勞動保障、市容環(huán)境等方面采取臨時性應(yīng)急管理措施。最后，確立行政應(yīng)急權(quán)行使的優(yōu)先性。以應(yīng)急優(yōu)先、防控優(yōu)先為基本原則，各地人大常委會作出的疫情防控工作決定賦予非常態(tài)時期的行政應(yīng)急權(quán)具有與法律相當(dāng)?shù)男ЯΑ?/p>

　在疫情防控的法治保障中充分發(fā)揮人大職能作用

　 打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)，離不開法治保障和支撐。習(xí)近平總書記指出，“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作，全面提高依法防控、依法治理能力，保障疫情防控工作順利開展”“疫情防控不只是醫(yī)藥衛(wèi)生問題，而是全方位的工作，是總體戰(zhàn)，各項工作都要為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供支持。”這對在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作提出了明確要求。依法防控、依法治理，更好發(fā)揮法治在疫情防控中的有力保障作用，是推動疫情防控工作順利開展的關(guān)鍵。

　 依法科學(xué)有序開展疫情防控工作。在法治軌道上推進疫情防控工作，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，也是全面推進依法治國的題中應(yīng)有之義，對于凝聚全社會打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的磅礴力量、更好守護人民群眾生命安全和身體健康具有重要意義。習(xí)近平總書記強調(diào)，“從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障。”依法防控、依法治理，就要按照疫情防控相關(guān)法律法規(guī)開展工作，依靠制度威力應(yīng)對疫情沖擊。各級黨委和政府應(yīng)全面依法履行職責(zé)，嚴格執(zhí)行傳染病防治法及其實施條例、野生動物保護法、動物防疫法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例等法律法規(guī)，依法實施疫情防控及應(yīng)急處理措施。這些法律法規(guī)為防控疫情、應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供了堅實法治保障。當(dāng)然，與疫情防控形勢相比，相關(guān)法律法規(guī)還有不健全、不完善的地方。應(yīng)及時根據(jù)形勢發(fā)展變化，對相關(guān)法律法規(guī)進行補充完善，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的疫情防控法律體系。

　 充分運用法治手段為疫情防控提供綜合保障。新冠肺炎疫情防控是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅需要依據(jù)有關(guān)防疫和應(yīng)急法律法規(guī)開展疫情防控工作，而且需要協(xié)調(diào)運用刑法、刑事訴訟法、治安管理處罰法、價格法、消費者權(quán)益保護法等，

　使之共同發(fā)揮規(guī)范行為、引導(dǎo)預(yù)期的作用，確保疫情防控各項工作順利開展。在疫情防控期間，可能會產(chǎn)生因疫情而引發(fā)的法律問題。比如，一些地方出現(xiàn)哄抬物價、囤積居奇、生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品等擾亂市場行為，抗拒疫情防控、暴力傷醫(yī)、詐騙防疫物資、制造傳播虛假信息等惡劣行為也時有發(fā)生。對此，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部印發(fā)《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》。很多地方黨委和政府不僅善于運用法治思維和法治方式開展疫情防控工作，而且在處置重大突發(fā)事件中推進法治政府建設(shè)，提高依法執(zhí)政、依法行政水平。對于各種破壞疫情防控工作的行為，加大執(zhí)法力度，加強治安管理、市場監(jiān)管等執(zhí)法工作，加強司法審判，依法依規(guī)嚴厲懲處，保障社會安定有序。

　 堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。能否依法防控疫情，是對各級政府依法行政能力和社會治理能力的一次檢驗。各級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)認真履行依法治國重要組織者、推動者、實踐者的職責(zé)，堅決避免各種不作為、亂作為問題。充分發(fā)揮法治在疫情防控中的引領(lǐng)、規(guī)范、保障作用，堅持依法審慎決策，確保依法防控疫情各項舉措落到實處。在出臺疫情防控措施時要進行全面衡量，依據(jù)法律規(guī)定有多種措施可供選擇的，要選擇有利于最大程度保護公民、法人和其他組織權(quán)益的措施，措施要與疫情可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)。及時向群眾做好信息發(fā)布和解釋說明，努力提升人民群眾防控意識，推動形成全社會積極支持和依法防控的氛圍。讓公眾清楚認識到，遵守法律法規(guī)既是為了社會、為了他人，也是為了自己;遵守為疫情防控而采取的必要限制，恰恰是對自己的最好保護，最終受益者是廣大人民群眾。堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，加強社會輿論監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運行。

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