農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革單元（組）選擇

　摘 要：隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革由試點轉(zhuǎn)為全面推進,地方改革實踐需要更多的經(jīng)驗與理論指導(dǎo)。從已有改革試點來看,不同地方基于不同的改革目標取向和改革內(nèi)容選擇了不同的改革單元,產(chǎn)生了村-組兩級單元、村-組復(fù)合單元及村級整合單元三類不同的單元選擇實踐。不同的改革單元選擇形成了不同的改革成本和改革成效,其原因主要在于改革單元與村民小組等自然單元距離的遠近。改革單元距離村民小組越近,推動改革的成本越低,改革所取得的成效也越高。村民小組等自然單元在改革中具有不容忽視的作用,這是由其在當前農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)中應(yīng)有的基礎(chǔ)性地位與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革目標要求的內(nèi)在一致性共同決定的。清晰有效的產(chǎn)權(quán)歸屬是激活農(nóng)村發(fā)展?jié)撃芎蛣?chuàng)新農(nóng)村社會治理的重要基礎(chǔ)。為最大限度釋放農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)發(fā)展活力,2020 年中央一號文件明確提出,“全面推開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點”1,進一步擴大了該項改革的覆蓋面。該項改革自 2015 年以分批試點推進的形式逐步展開。通過對第一、二批部分改革試點工作的參與和觀察,筆者發(fā)現(xiàn),地方改革實踐中對改革單元的選擇,特別是有關(guān)村民小組等自然單元在改革中的功能定位問題,存在明顯爭議。一部分試點堅持以現(xiàn)有的村級集體為改革單元,主張取消村民小組等自然單元的集體產(chǎn)權(quán)地位,重塑以現(xiàn)有村集體為核心的單級集體產(chǎn)權(quán)體系;另一部分試點則堅持以原有集體產(chǎn)權(quán)歸屬為依據(jù)確定改革單元,主張分別明確村-組集體產(chǎn)權(quán)地位,構(gòu)建以原有村-組集體為核心的層級集體產(chǎn)權(quán)體系。對于這兩種不同的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革單元選擇取向,地方改革者和學(xué)者觀點不一。那么,在農(nóng)

　村集體產(chǎn)權(quán)改革實踐中究竟應(yīng)該如何選擇改革單元?從實踐調(diào)查來看,不論各試點單位選擇何種改革單元,都無法忽視村民小組在改革中的基礎(chǔ)作用,又該如何解釋這一現(xiàn)象?不同的改革單元選擇又會產(chǎn)生怎樣的改革成效?筆者認為要回答這些問題,有必要回到改革實踐中去,考察不同改革單元的選擇。本文擬通過對部分農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革試點單位的考察,研究不同改革單元選擇所產(chǎn)生的影響、結(jié)果,及其對全面推進該項改革和農(nóng)村基本治理單元調(diào)整可能產(chǎn)生的啟示。

　一 當前關(guān)于農(nóng)村基本治理單元的研究

　隨著農(nóng)村基層治理內(nèi)容的愈益豐富,農(nóng)村基本治理單元數(shù)量及不同單元所承載的治理功能也日漸增多。筆者通過梳理國內(nèi)關(guān)于農(nóng)村基本治理單元的研究,發(fā)現(xiàn)其主要是從自治、行政及公共服務(wù)供給等視角進行,缺少對農(nóng)村改革單元尤其是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革單元的研究,因此無法全面呈現(xiàn)我國農(nóng)村基本治理單元應(yīng)有的發(fā)展方向,也無法滿足有效治理的現(xiàn)實需要。一是村民自治有效實現(xiàn)單元研究。從自治有效的視角討論農(nóng)村基本治理單元,主要源于對行政村自治失效的反思。為此,徐勇、趙德健首先提出了“找回自治”命題,認為以自然村或村民小組為基本單元構(gòu)建多層次、多類型的村民自治體系是激活村民自治的有效選擇 2,為村民自治基本單元研究指明了方向。鄧大才在此基礎(chǔ)上提出了“條件-形式”分析框架,對形成村民自治基本單元的條件進行了更為深入的研究 3;繼而一批學(xué)者聚焦于自治單元重構(gòu),從權(quán)力與權(quán)威 4、農(nóng)村黨建 5、利益共同體 6、集體行動 7 及

　資源集中 8 等多個視角,討論了自治基本單元劃定。這些研究,雖然維度各有不同,但均認為自治基本單元應(yīng)下沉至村民小組、自然村或其他更為緊密的利益共同體。更小規(guī)模自治單元更便于群眾參與,更可能產(chǎn)生高效自治。當然,也有學(xué)者提出了相反的研究思路,認為自治基本單元下移可能會造成“小型共同體迷失”9,村民自治單元應(yīng)上移至鄉(xiāng)鎮(zhèn) 10 等�？梢�,基本自治單元的研究主要聚焦于村民小組(自然村)等自然單元的內(nèi)在聯(lián)結(jié)性,這也為本文的研究提供了啟發(fā)。二是農(nóng)村基本建制(行政)單元研究。國內(nèi)關(guān)于農(nóng)村基本建制(行政)單元的研究主要聚焦于“合村并組”現(xiàn)象的討論上,爭議的核心是“要效率還是要民主,要自治還是要行政”11。支持“合村并組”再擴大建制(行政)單元的研究,主要是從治理規(guī)模性的角度考慮,認為擴大單元規(guī)模更有利于整合治理資源,節(jié)省治理成本,實現(xiàn)整體發(fā)展 12;反對者則從“合村并組”所產(chǎn)生的治理效應(yīng)出發(fā),認為建制(行政)單元的擴大,不僅沒有實現(xiàn)降低行政成本的目標 13,反而降低了單元整合效度、弱化村莊傳統(tǒng)治理資源功效,給村級治理形成了挑戰(zhàn) 14。為回應(yīng)這些爭議,部分學(xué)者就建制(行政)單元的設(shè)置標準進行了討論。合適的建制單元應(yīng)在最大的發(fā)展單元和行政與自治均衡所形成的最小單元之間 15;建制單元的設(shè)置需考慮它所承載的治理能力,二者之間的匹配性越高,治理效率越高 16;需要考慮單元所要承載的功能及其自身性質(zhì)以及社會發(fā)展階段等復(fù)雜因素 17。因此,建制(行政)單元的理想規(guī)模應(yīng)是發(fā)展規(guī)模與民主規(guī)模集合,理想狀態(tài)應(yīng)是自治與行政的均衡。18 三是公共服務(wù)有效供給單元研究。規(guī)�；�是公共服務(wù)供給的基本

　特征,因此基本服務(wù)單元的研究路徑也相對清晰。一方面,基本服務(wù)單元擴大是基本趨勢。隨著群眾對高質(zhì)量公共服務(wù)需求的增長,當前的建制村并不是公共服務(wù)的最優(yōu)選擇,服務(wù)單元合并不可避免,橫向的單位服務(wù)功能趨勢會愈加明顯。19 另一方面,貼近群眾生活的小型社區(qū)單元服務(wù)功能不容忽視。自上而下的公共服務(wù)供給可能無法滿足群眾日常生產(chǎn)生活中的“公益性需求”20,以村民小組或自然村為主的小型社區(qū)作為公共服務(wù)單元的補充,能提供更有針對性和精準性的服務(wù) 21。因此,農(nóng)村基本公共服務(wù)單元的建構(gòu)更主張現(xiàn)代服務(wù)單元與傳統(tǒng)自然單元的相互協(xié)調(diào)、相互補充。綜上所述,以上三類研究從不同的視角出發(fā)對農(nóng)村基本治理單元調(diào)整及各單元內(nèi)在的特征與關(guān)系進行了不同程度的探討,對理解治理單元及其調(diào)整與治理的關(guān)系,具有重要的啟發(fā)價值。但是,這三種研究均主要側(cè)重于農(nóng)村治理的某方面內(nèi)容,而忽視了農(nóng)村治理的綜合性與復(fù)雜性,過于側(cè)重單元調(diào)整的治理結(jié)果,而忽視了治理主體單元選擇的內(nèi)在動因。因此,以上研究并不能很好地解釋農(nóng)村基本治理單元調(diào)整與重組背后的邏輯,也無法全面呈現(xiàn)農(nóng)村基本治理單元體系建設(shè)未來的發(fā)展方向。不過,三類研究都強調(diào)了以單元調(diào)整或重組來改善和優(yōu)化農(nóng)村治理,而且,在農(nóng)村治理實踐中,地方也確實表現(xiàn)出了單元調(diào)整的內(nèi)在需要。本文擬以更具基礎(chǔ)性、綜合性的農(nóng)村治理活動——農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革為切入點,著重考察不同改革單元選擇背后的邏輯及其產(chǎn)生的治理效應(yīng),并嘗試通過比較研究和理論分析來回答以上問題。

　二 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革單元:選擇與實踐

　改革單元是實施各項改革工作的主要載體。自 2015 年中央正式啟動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點以來,盡管已有相關(guān)文件明確要求按照集體產(chǎn)權(quán)歸屬確定改革單元 22,但各試點單位還是結(jié)合農(nóng)村實際情況,出于不同的考量,在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實踐中選擇了不同的改革單元,開始了對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系的新一輪重塑。從改革單元的具體選擇來看,在第一、二批改革試點中主要有三種實踐形式。

　(一)湖北京山、吉林朝陽等地:村-組分級式改革 23

　2015 年,湖北京山作為全國首批 29 個試點縣之一,率先開始了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革探索。從其改革實踐來看,京山依據(jù)集體資產(chǎn)的分布情況,選擇了村-組分別作為改革單元實施改革。一是以村-組為單元分別開展清產(chǎn)核資,集體資產(chǎn)分別確權(quán)至村-組兩級集體。京山根據(jù)經(jīng)營性資產(chǎn)主要分布在村級集體、資源性資產(chǎn)主要分布在組集體這一特點,除在村級成立領(lǐng)導(dǎo)小組實施清產(chǎn)核資外,還以村民小組為單元成立工作專班,負責(zé)實施本組集體資產(chǎn)清查;村級資產(chǎn)清查結(jié)果由全村成員確認,組級資產(chǎn)由本小組成員確認。二是以村-組為單元分別進行成員界定,村民分享村-組兩級集體成員身份。在制定成員身份界定標準的過程中,京山采取了以組為基礎(chǔ)、村-組分別討論制定的方式。即先由村民小組制定本組標準,村級集體再以各組標準為基礎(chǔ),形成村級標準;村民依據(jù)村-組兩級標準,分別獲取村-組兩級集體成員身份;身份界定中產(chǎn)生的矛盾爭議,視其歸屬分別由村-組兩級集體成員各自民主決策。三是以村-組為單元實施兩級配股,成員分

　享村-組兩級集體資產(chǎn)股份。與集體成員身份類型一致,成員依據(jù)不同的身份分別獲取村-組兩級集體資產(chǎn)股份,并分別持有村-組兩級集體資產(chǎn)股權(quán)證。與湖北京山市類似,吉林朝陽區(qū)根據(jù)農(nóng)村集體資產(chǎn)分布情況,也選擇了村-組分別作為改革單元。不同的是,在吉林朝陽區(qū)的改革中,村級集體發(fā)揮的作用更為明顯,村-組兩級清產(chǎn)核資均由村級統(tǒng)籌、各小組參與共同完成。為確保改革標準的統(tǒng)一性,成員界定標準和各項改革規(guī)則的制定也是由組集體討論,村集體最終確定。但是,集體資產(chǎn)歸屬、成員身份及股權(quán)配置等工作開展仍在村-組兩級集體內(nèi)分別進行。綜合湖北京山、吉林朝陽兩地的改革實踐來看,兩地改革的最大特點在于按照集體產(chǎn)權(quán)歸屬分別確定改革單元,實行分級式改革,各項改革工作在村-組兩級集體產(chǎn)權(quán)單元內(nèi)分別進行。因此,在改革進程中沒有或較少涉及集體產(chǎn)權(quán)分割,而且村民小組作為改革的基礎(chǔ)性單元存在,即使村級集體主導(dǎo)著整體改革進程,也增加了村民參與民主討論、民主決策的可能性,也為更多村民參與改革提供了平臺,從而有效保證了改革快速、有序推進。

　(二)安徽天長、遼寧甘井子等地:村-組復(fù)合式改革 24

　天長市地處皖東,經(jīng)濟發(fā)展較好,常居中部地區(qū)百強縣之列, 也是首批改革試點之一。從其改革實踐來看,因主要針對集體經(jīng)營性資產(chǎn)進行改革,所以當?shù)剡x擇了以村級集體為改革單元,各項改革工作也均在村級集體內(nèi)進行。以村級集體為單位實施清產(chǎn)核資,清核結(jié)果由村民代表會議審核確認;集體成員確認由村級集體統(tǒng)一進行,集體資產(chǎn)

　股權(quán)也由村級集體統(tǒng)一配置。盡管如此,在改革實踐中天長市還是以村民小組為基礎(chǔ),建立了系統(tǒng)的宣傳動員、民主協(xié)商及民主決策體系,如以“村兩委會議 25-村民代表會議-村民大會-村民小組會議-戶代表會議”五級會議討論改革規(guī)則和標準,以村民小組為單位召開“戶主會議”討論改革方向、表決改革中的重點問題等,并以此作為確保改革工作順利有序開展的重要基礎(chǔ)。從實踐調(diào)查來看 ,安徽天長市以村民小組為基礎(chǔ)的改革工作推進體系確實在改革目標實現(xiàn)方面發(fā)揮了重要作用。從集體資產(chǎn)的分布來看,遼寧甘井子區(qū)不同于安徽天長,由于集體經(jīng)濟發(fā)展路徑的特殊性,甘井子區(qū)絕大部分村莊集體經(jīng)濟和集體資源都分布在村莊一級,村民小組未形成集體經(jīng)濟和集體資源,在日常的管理中,村民小組僅作為管理、服務(wù)單位存在。因此,甘井子區(qū)在推進該項改革的過程中自然地選擇了村級集體作為改革單元。但從各村改革實踐來看,村民小組并沒有被置于改革之外,而是成為了各項改革工作開展的主要載體,改革宣傳、改革意見收集、改革決策及改革監(jiān)督等都是以村民小組為單位進行。如以圖形、表格等方式將清產(chǎn)核資結(jié)果發(fā)放到組到戶,并以村民小組為單位,逐戶收集村民意見;人員分類標準及成員界定方案等重要文件的制定,也是通過村民小組會議討論,并以小組為單位進行逐戶上門表決。這些措施,最大限度擴大了村民對改革的參與,保障了信息的透明性,激活了村民改革的主動性,從而確保了改革的順利推進。不難發(fā)現(xiàn),盡管安徽天長、遼寧甘井子都選擇了村級集體作為改革單元,清產(chǎn)核資、成員界定及股權(quán)配置等改革工作也均以村級集體為單位進行,但村民小組

　仍作為改革的民主參與、民主監(jiān)督及民主決策單元存在,在改革推進過程中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。村民小組成為了凝聚村民改革共識的主要載體,確保村民小組在改革過程中發(fā)揮應(yīng)有的效用,成為了兩地推進改革的中心工作�？梢�,相較于湖北京山、吉林朝陽等地,安徽天長、遼寧甘井子改革單元的選擇表現(xiàn)出了明顯的復(fù)合性特征。

　(三)遼寧彰武等地:村-組整合式改革 26

　彰武縣地處遼寧省西部,是全國糧食生產(chǎn)大縣,也是全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)示范縣。農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是彰武農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的主要方向,為此,彰武在全國范圍內(nèi)率先開展了以“一變?nèi)�不�?rdquo;27 為原則的“互換并地”改革,使農(nóng)戶分散的土地實現(xiàn)了最大程度的整合。2017年,彰武成為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革第二批試點單位后,如何進一步整合農(nóng)村集體資產(chǎn)也就成為當?shù)剞r(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的主要目標。彰武希望能夠通過此次改革整合村-組兩級集體資產(chǎn),特別是集體土地等資源性資產(chǎn),為集中發(fā)展、規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造有利條件。為此,彰武在改革中選擇了以村級集體為改革單元,以此整合村-組兩級集體經(jīng)濟,進而重塑集體經(jīng)濟體系。從其改革過程來看,一是以村級集體為主體實施清產(chǎn)核資,村-組兩級集體資產(chǎn)變?yōu)橐患壖�體資產(chǎn)。由“村兩委”成員、村務(wù)監(jiān)督委員會成員及村民代表組成清產(chǎn)核資小組,負責(zé)村-組兩級集體資產(chǎn)清查,清核結(jié)果由村級集體確認。二是由村級集體確定集體成員身份標準,并開展集體成員身份認定工作。在政府指導(dǎo)下,由各村村民代表大會討論通過集體成員界定標準,并在村級集體范

　圍內(nèi)統(tǒng)一開展成員界定工作,界定過程中出現(xiàn)的特殊人群由村民代表大會表決決定。三是由村級集體決定股權(quán)配置方式,并以村級集體為單位實施股權(quán)配置。改革采用“同股同價”和“同股不同價”28 兩種股權(quán)配置方式,對不同村民小組成員實施相同或區(qū)別配股,以平衡各村民小組間因經(jīng)濟、資源總量不同而導(dǎo)致的矛盾。四是以村民小組為單位組織改革確認。各村以村級集體為單位完成主體改革任務(wù)后,通過小組會議、張貼通知等形式,將改革結(jié)果公示到組,并以組為單位組織村民簽字認可、回答村民疑問,以確保改革成果得到確認。與安徽天長、遼寧甘井子等地以村級集體為改革單元的改革路徑不同,彰武順利實現(xiàn)村-組兩級集體經(jīng)濟的整合,其最大的特點是在改革的過程中,盡可能弱化原有組級集體作用。因此,在整個改革過程中,村級集體起著主導(dǎo)作用,而村民小組僅作為改革成果確認的組織單元發(fā)揮作用,以尋求村民對改革的集體式認同。

　 三 村民小組在改革實踐中的功能與價值分析

　各改革試點單位基于不同的改革實踐取向選擇了不同的改革單元,但在改革過程中均沒有忽視村民小組的基礎(chǔ)性作用,其作用的發(fā)揮程度甚至在一定程度上決定著改革的整體效度。

　(一)三種改革單元的選擇分析:現(xiàn)實原因與改革成效

　試點單位改革目標取向與改革內(nèi)容決定著改革單元的實際選擇。湖北京山、吉林朝陽等地針對農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)少、集體資產(chǎn)主要由資源性資產(chǎn)構(gòu)成等特點,將改革的完整性作為目標取向,將經(jīng)營性資產(chǎn)與資源性資產(chǎn)納入改革范圍,并由此選擇了村-組兩級改革單元;以組級集體為基礎(chǔ),依據(jù)集體資產(chǎn)歸屬在村-組兩級分別實施改革,以盡可能減少改革中因資產(chǎn)分割產(chǎn)生不可調(diào)和的矛盾。而安徽天長、遼寧甘井子等地則依據(jù)當?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展情況及集體資源性資產(chǎn)價值爭議較大等特點,僅針對村級經(jīng)營性資產(chǎn)進行改革,將改革的公平性作為主要目標取向,由此選擇了村-組復(fù)合式改革單元,以村級集體作為改革單元,村民小組作為民主參與單元,從而有效確保了改革的順利推進。與前兩種類型不同,遼寧彰武將改革的整合性作為目標取向,為最大限度實現(xiàn)村-組兩級集體經(jīng)營性與資源性資產(chǎn)的整合,以村級集體作為整合性改革單元便成為其最佳選擇。可見,在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中,盡管中央提出了明確的指導(dǎo)意見,但地方在改革實踐中的目標取向及改革內(nèi)容選擇決定著改革單元的實際選擇。值得注意的是,不論地方采取何種改革取向、選擇何種改革單元,村民小組均在改革中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用(如表 1 所示)。表 1. 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革目標取向、內(nèi)容與改革單元選擇

　改革單元與村民小組的距離決定著改革的成本與成效。從實踐調(diào)查來看,盡管各試點單位均完成了改革任務(wù),但各試點所付出的改革成本及所取得的改革成效卻不盡相同。如表 2 所示,湖北京山、吉林朝陽等地將村-組兩級集體分別作為改革單元,村-組兩級集體的同構(gòu)性和集體成員的重疊性決定了組級集體在改革中發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用,各項主要的改革工作都在組級集體內(nèi)進行。以組級集體為基礎(chǔ)性改革單元,清晰而現(xiàn)實的利益關(guān)系不僅更能吸引成員參與改革,而且更容易明確資產(chǎn)歸屬、形成一致的改革意見。因此,這一改革路徑呈現(xiàn)出低成本、高成效的自主性改革特征。安徽天長、遼寧甘井子等地以村級集體經(jīng)營性資產(chǎn)的公平化改革為目標,而公平性的實現(xiàn)必須以成員充分參與為基礎(chǔ),為此各試點單位將改革中的民主討論、民主決策等參與環(huán)節(jié)下移至村民小組。從改革實踐來看,因為利益關(guān)聯(lián)程度有限且過程較為復(fù)雜,成員的參與呈現(xiàn)出明顯的動員性特征,但因成員參與程度較高,改革總體還是表現(xiàn)出了高成本、高成效的特征。遼寧彰武以村-組兩級集體資產(chǎn)的有效整合為改革目標,以村級集體為整合性改革單元,這也就決定了其改革工作的重點在于如何減小

　來自組級集體的阻力。從改革實踐來看,試點單位采取的主要方式是弱化組級集體作用、減少成員參與,這種方式雖能夠暫時緩解矛盾并實現(xiàn)改革目標,但從長遠發(fā)展來看,卻面臨較高穩(wěn)定性風(fēng)險,因此,改革呈現(xiàn)出高成本、低成效的特征�？梢�,村民小組在改革中作為成員民主參與的實現(xiàn)單元,在改革中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用,改革單元與村民小組的距離在很大程度上決定了改革將要付出的成本和所取得的成效。表 2. 改革單元與村民小組距離對改革成本和成效的影響

　(二)村民小組的價值源于其在農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)中的基礎(chǔ)地位

　從以上分析可以看出,村民小組在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革實踐中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用,其作用發(fā)揮程度甚至決定著改革的整體成效。這是由村民小組在當前農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)中的基礎(chǔ)性地位和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作目標要求共同決定的,兩者間具有明顯的內(nèi)在一致性。

　1.村民小組是重要的利益連接與分配單元。

　“人們?yōu)橹畩^斗的一切,都同他們的利益有關(guān)”29。在馬克思看來,不同的所有制關(guān)系決定著不同的社會利益關(guān)系,不同的利益關(guān)系則決定

　著不同的社會治理關(guān)系。就我國絕大多數(shù)農(nóng)村而言,土地是最主要的財富,也是集體資產(chǎn)的主要構(gòu)成部分,集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系便主要體現(xiàn)為集體土地占有關(guān)系。這不僅是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的起點,也是開展其他治理活動的起點。當前,我國農(nóng)村的集體產(chǎn)權(quán)體系主要是由人民公社體制轉(zhuǎn)變而來,村民小組取代原有的生產(chǎn)小隊成為了農(nóng)村集體土地主要所有權(quán)單位及生產(chǎn)經(jīng)營組織單位。1995 年,全國 207.24 萬個農(nóng)村合作經(jīng)濟社中,村民小組一級的合作社便有 138 萬個,占總數(shù)的66.59%30;即使在當前,全國范圍內(nèi)也有 82.09%的村莊的集體土地所有權(quán)分布在村民小組一級 31。可見,不論是從歷史發(fā)展還是現(xiàn)實情況來看,村民小組始終都是重要的集體產(chǎn)權(quán)主體,也是集體利益連接和分配的主要單元。理順集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的首要目標,要確保改革的徹底性和完整性,就必須重視組級集體作為產(chǎn)權(quán)與利益主體的基礎(chǔ)性地位。

　2.村民小組是重要的民主參與單元。

　農(nóng)民民主參與不僅受利益相關(guān)程度的影響,還受制于民主參與規(guī)模,如果民主參與規(guī)模過大,可能面臨參與機會有限、參與成本過高等問題。32 眾所周知,我國農(nóng)村絕大多數(shù)村民小組都是由傳統(tǒng)農(nóng)村社會的自然村轉(zhuǎn)變而來,而這些自然村是村民基于長期生產(chǎn)和生活形成的天然活動單元。從歷史實踐來看,這些天然的活動單元不僅為村民參與村莊公共事務(wù)提供了最為適宜的規(guī)模,而且還形成了必要的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。正如費孝通所言:“在自然村的差序格局中,早就累世聚居的

　熟人社會,彼此知根知底,群眾參與積極主動。”33 因此,村民小組具有實現(xiàn)農(nóng)民民主參與的天然優(yōu)勢,能夠有效提升農(nóng)民民主參與可及性,是最重要的民主參與單元。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革作為一項涉及農(nóng)民切身利益的改革,其改革過程和改革成果必須得到農(nóng)民的廣泛認同,這不僅是改革工作目標的明確要求,也是有序有效推進改革工作的現(xiàn)實需求。而要獲得農(nóng)民的這種認同,就必須保障農(nóng)民對改革過程的有效參與,以確保改革體現(xiàn)農(nóng)民意愿。村民小組作為天然的民主參與單元,為實現(xiàn)農(nóng)民改革參與創(chuàng)造了有利條件。農(nóng)民通過村民小組實施參與,不僅能有效降低參與的時間成本和信息獲取成本,也更利于農(nóng)民利益表達、形成一致的改革意見。

　3.村民小組是重要的活動組織單元。

　農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革作為農(nóng)村社會治理的重要活動,如同很多其他治理活動一樣,也需要有效的組織載體才能得以實現(xiàn)。對于農(nóng)村集體改革而言,組織載體內(nèi)部的聯(lián)結(jié)性愈加緊密,農(nóng)民越可能參與改革,改革動員的成本也就越低,改革結(jié)果的認同度也就越高。一般性理論認為,單家獨戶的農(nóng)民基于不同的認識與利益訴求,很難實現(xiàn)有效的組織,但這并不能說明農(nóng)民不能實現(xiàn)組織,而是需要合適的載體。村民小組作為農(nóng)民邁出家戶后最基本的組織單位,具有明顯的利益相關(guān)性、文化關(guān)聯(lián)性等,是農(nóng)民最為合適的組織單元。34 此外,村民小組作為“公”的代表,在農(nóng)民的生產(chǎn)生活中一直處于“在場”的狀態(tài),組內(nèi)共同的利益需求、權(quán)威主體的存在,使組內(nèi)村民更容易形成一致行動。35

　因此,村民小組為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革活動的開展提供了一個基礎(chǔ)的組織單元。如果沒有村民小組的整合功能,僅僅依靠行政村,不僅會極大地提高改革成本,也難以獲得有效的改革認同。綜上所述,村民小組作為產(chǎn)權(quán)單元、參與單元和組織單元在當前的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用,其內(nèi)在特征為成員參與公共治理活動提供了緊密的利益相關(guān)性和較高的參與可及性,使成員有參與的動機和可能,而這恰恰是實現(xiàn)有效參與的重要前提。理順農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系、尊重群眾改革意愿、確保農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展等作為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的主要目標,其核心在于有效明確集體產(chǎn)權(quán)歸屬并保障農(nóng)民充分的民主參與,村民小組所承載的集體產(chǎn)權(quán)屬性和參與屬性則有效契合了這一目標需求。村民小組作為改革單元不僅是改革目標有效實現(xiàn)的內(nèi)在要求,也為各項改革任務(wù)的順利完成創(chuàng)造了有利條件。

　 四 基本結(jié)論

　農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革單元的選擇與改革效度密切相關(guān)。通過比較分析湖北京山、安徽天長、遼寧彰武等地農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革單元選擇背后的邏輯,考察不同改革單元所產(chǎn)生的改革成效,不僅可以為即將全面展開的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革提供經(jīng)驗借鑒,還能為農(nóng)村基本治理單元調(diào)整及治理體系創(chuàng)新提供有益的啟示。

　(一)為全面推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革提供可選路徑

　為確保改革的穩(wěn)定有序,2016 年 12 月,中共中央、國務(wù)院共同發(fā)布了《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》,意見明確提出了以集體產(chǎn)權(quán)歸屬確定改革單元。36 但地方在改革實踐過程中常面臨著更為復(fù)雜的現(xiàn)實境況:一方面,我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)體系經(jīng)過數(shù)十年的演變,特別是近年來隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展,部分地區(qū)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系已十分復(fù)雜;另一方面,在鄉(xiāng)村振興背景下,我國農(nóng)村當前正處于快速發(fā)展的重要時期,不同地方在改革過程中表現(xiàn)出不同的改革需求和改革期望。筆者認為,不論地方面臨何種情況、選擇何種改革取向,關(guān)鍵在于改革過程中如何體現(xiàn)集體成員意愿,保障集體成員基本權(quán)益。從已有的改革實踐來看,至少有三條路徑可供參考:一是依據(jù)集體資產(chǎn)分布在村-組兩級集體內(nèi)分別實施改革(如湖北京山、吉林朝陽等地),但選擇這種改革路徑必須注意路徑依賴問題,確保真改革;二是弱化因土地等資源性資產(chǎn)可能引發(fā)的爭議,特別是在城鎮(zhèn)化較為明顯的地區(qū),可選擇先以村級經(jīng)營性資產(chǎn)作為改革對象,逐步深化改革內(nèi)容(如遼寧甘井子),但選擇這種改革路徑必須注意改革的民主性;三是村-組兩級集體資產(chǎn)整合路徑(如遼寧彰武或其他組級集體已喪失存在必要性的地區(qū)),選擇這種路徑必須注意尊重群眾意愿、確保成員利益。

　(二)應(yīng)注意自然單元在集體產(chǎn)權(quán)改革中的基礎(chǔ)性作用

　以村民小組為代表的農(nóng)村自然單元在改革實踐中發(fā)揮著不容忽視的作用,這是由自然單元的固有特性所決定的。中國農(nóng)村的自然單元是

　在人們?nèi)粘Ｉ�產(chǎn)和生活交往活動中自然而然形成的。祖祖輩輩生活在自然單元中的人們,不僅能夠清晰地區(qū)別“我們”和“他們”,還會有效地劃分出“我們的”和“他們的”,并以此作為自己的活動邊界。單元內(nèi)的人們基于特定的利益關(guān)系、行為慣性,在自己所處的單元內(nèi)更容易進行意見溝通和表達,也更容易達成一致意見、開展集體行動。因此,經(jīng)過時間淬煉的自然單元具有極強的穩(wěn)定性和群體認同性。只要不是人為地拆散或是自然地消失,即使是單元合并,甚至是單元的空間載體消失了,原單元的地理邊界、心理邊界仍然會存在,并影響單元內(nèi)人們的活動。自然單元所具有的這些特征為確保農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的順利開展提供了天然優(yōu)勢,不論其是否集體產(chǎn)權(quán)單位,充分發(fā)揮其在改革實踐中的基礎(chǔ)性作用,如民主參與、利益關(guān)聯(lián)等,不僅能夠降低改革成本,還能有效提高改革效度�？梢�,以村民小組為代表的自然單元在農(nóng)村基層治理中的作用不容忽視。

　(三)調(diào)整農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)單元應(yīng)注意路徑和方式選擇

　隨著農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境變化,對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)單元進行適度的調(diào)整將是必然趨勢。我國現(xiàn)有的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度安排以發(fā)展為導(dǎo)向,主要目標在于推動農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展,實現(xiàn)農(nóng)民的共同富裕。這就要求農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)安排必須適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展需要,既要有清晰的產(chǎn)權(quán)邊界,又要有適度的發(fā)展規(guī)模。在統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制影響下,部分地區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)過于分散,統(tǒng)一經(jīng)營的生產(chǎn)要素受到明顯限制,確實在客觀上限制了農(nóng)村集體經(jīng)營的規(guī)模

　化發(fā)展。如何有效激活農(nóng)村集體生產(chǎn)要素、探索適合農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的新形式,已成為推動農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵。適度調(diào)整農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)單元,整合農(nóng)村集體發(fā)展要素,是實現(xiàn)這一目標的可選路徑。但是這種調(diào)整必須具備一定的前提條件:一是充分尊重農(nóng)民民主權(quán)利,由農(nóng)民自愿決定是否調(diào)整、如何調(diào)整;二是要確保農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利,應(yīng)歸屬原產(chǎn)權(quán)單元的農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利必須充分保障;三是注意選擇調(diào)整的時間和范圍,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)單元的調(diào)整應(yīng)該適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要,切忌采用“一刀切”、“運動式”等簡單化的合并方式實施整合,而應(yīng)該探索諸如股份合作等多種“超越合并”的路徑方式。

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