規(guī)范地方債關(guān)鍵是政府轉(zhuǎn)型

　一 、 地 方 債 亂 象

　從 2018 年上半年開(kāi)始，結(jié)構(gòu)性“去杠桿”成為宏觀調(diào)控的重要方向。所謂結(jié)構(gòu)性去杠桿，是指重點(diǎn)去除地方政府和國(guó)有企業(yè)的杠桿，因?yàn)檫@兩個(gè)部門的負(fù)債率較高。而國(guó)企負(fù)債率高，在一定程度上是因?yàn)楹芏嗟胤絿?guó)有企業(yè)（包括投融資平臺(tái)）背負(fù)著為地方政府借錢的沉重使命。在發(fā)展型政府的制度背景下，很多地方政府債臺(tái)高筑，少數(shù)地方政府違規(guī)舉債，寅吃卯糧，早已入不敷出。一個(gè)典型案例就是近期暴露在公眾視野中的貴州省獨(dú)山縣。該縣一直是國(guó)家級(jí)貧困縣，2020 年 3 月份才脫貧“摘帽”。全縣財(cái)政收入，2018 年才不過(guò) 10 億元出頭，但自 2011 年至 2018年間，在時(shí)任縣委書記潘志立領(lǐng)導(dǎo)下，該縣卻“一擲千金”，建造各種耗資上億至上百億元的政績(jī)工程。目前，該縣累積債務(wù)高達(dá) 400 多億元，其中由縣政府承擔(dān)償還責(zé)任的顯性債務(wù)為 135.68 億，由縣政府提供隱性擔(dān)保并以地方投融資平臺(tái)的名義負(fù)擔(dān)的隱性債務(wù)大約為 264 億元。借錢的入不敷出，資不抵債，必然導(dǎo)致債務(wù)違約。如果違約的多了，可能產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，爆發(fā)局部金融風(fēng)險(xiǎn)。正因如此，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)被列為近幾年中央政府的攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。其實(shí)，“地方債”是一個(gè)籠統(tǒng)的概念。狹義的地方債，是指由財(cái)政部批準(zhǔn)、通過(guò)省級(jí)政府發(fā)行的債券。這類債券的信用評(píng)級(jí)很高，應(yīng)該不允許違約。我們根據(jù)財(cái)政部“地方政府債務(wù)信息公開(kāi)平臺(tái)”，統(tǒng)計(jì)了 2015 年-2020 年上半年全國(guó) 31 個(gè)省份的債務(wù)余額，并計(jì)算了負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）。從全國(guó)趨勢(shì)來(lái)看，2015 年到 2020 年上半年，不管是債務(wù)余額還是負(fù)債率，都呈明顯的上升趨勢(shì)。從各省債務(wù)余額來(lái)看（圖 1），前五名的省份依次為：江蘇（16703億元）、山東（15183 億元）、廣東（14609 億元）、浙江（13742 億元）、四川（12053 億元）。從各省負(fù)債率來(lái)看（圖 2），截至 2019 年，負(fù)債率最低的是廣東（10.7%），負(fù)債率最高的五個(gè)省份依次是：青海（70.87%）、貴州（57.68%）、寧夏（44.26%）、內(nèi)蒙古（42.45%）、海南（42.02%）。分地區(qū)來(lái)

　看，2015 年到 2019 年，西部地區(qū)省份負(fù)債率最高，東部和中部地區(qū)省份的負(fù)債率相差不大。廣義的地方債除了由地方政府直接發(fā)行的顯性債券外，還包括大量由地方投融資平臺(tái)發(fā)行的企業(yè)債、公司債以及中期票據(jù)等債務(wù)，后者簡(jiǎn)稱“城投債”，通常被認(rèn)為是地方政府隱性債務(wù)的主要成分。由于城投債在金融交易系統(tǒng)里可以公開(kāi)查詢，所以其違約情況往往成為地方債風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)向標(biāo)。近年來(lái)城投債屢屢“暴雷”，頻繁違約。2018 年 8 月 13 日，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第六師國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司 2017 年度第一期短期融資券，到期未能兌付，兩天之后償還了債券本息。這被認(rèn)為是市場(chǎng)上第一只違約的城投債。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2018 年有 23 只城投債違約，2019 年上半年又有 23 只城投債違約。這些違約債券的產(chǎn)品涉及信托、私募基金、期貨資管、金交所定融和租賃，地點(diǎn)涵蓋貴州、河南、陜西、四川、內(nèi)蒙古、青海、云南、湖南等地，以中西部地區(qū)居多。2020 年下半年將成為地方政府借新債還舊債的重要窗口期，再加上疫情拖累經(jīng)濟(jì)，城投債違約風(fēng)險(xiǎn)較大，不容小覷。

　 二 、 地 方 債 的 政 治 經(jīng) 濟(jì) 學(xué) 邏 輯

　獨(dú)山縣的債務(wù)問(wèn)題，只是非常普遍的中國(guó)地方債問(wèn)題的冰山一角。事實(shí)上，獨(dú)山縣并不是借債最多的縣級(jí)地區(qū)。因此，毫無(wú)疑問(wèn)，像獨(dú)山縣這樣的地方政府債務(wù)高企現(xiàn)象，應(yīng)該引起高度重視。問(wèn)題是，為什么像獨(dú)山縣這樣的地方要拼命借債呢？它們?yōu)槭裁茨芙璧侥敲炊噱X呢？對(duì)此，本文提供了一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯。要理解中國(guó)的地方債，離不開(kāi)以下幾個(gè)重要因素。第一，激烈的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)。長(zhǎng)期以來(lái)，研究中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)學(xué)家們普遍認(rèn)識(shí)到，中國(guó)地區(qū)之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)維持幾十年中高速增長(zhǎng)的“第一推動(dòng)力”。經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常甚至明確指出，地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的主體是縣級(jí)政府。為什么地方政府會(huì)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而激烈競(jìng)爭(zhēng)呢？已有的研究表明，轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)會(huì)給官員帶來(lái)三種收益：更多的財(cái)政收入，更高的晉升概率，以及更多的尋租空間。1994 年分稅制之后，這種地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的格局日益明朗。在地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)格局下，每個(gè)地區(qū)的政府就好比一個(gè)公司，縣委書記就好比董事長(zhǎng)，縣長(zhǎng)就好比 CEO（總經(jīng)理）。因此，中國(guó)的地方政府同時(shí)承擔(dān)了公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩種職能，它們既是社會(huì)的管理者，又是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主要參與者。美國(guó)社會(huì)學(xué)家戴慕珍（Jean C. Oi）為此提出了一個(gè)解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)的新理論“地方政府公司主義”（local state corporatism）。對(duì)一個(gè)“公司”來(lái)說(shuō)，要想實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，當(dāng)然首先要擴(kuò)大投資，要搞大項(xiàng)目，要大力招商引資。然而，很多地方政府財(cái)力有限，上級(jí)撥款有限，又不能像真正的公司那樣接受外部股東注資或者干脆上市融資，于是地方政府就大力對(duì)外舉債。2009 年之前，按照當(dāng)時(shí)的法律法規(guī)，地方政府不能舉債。于是，地方政府主要通過(guò)各種投融資平臺(tái)，包括城投公司、交投公司、國(guó)資公司，以銀行貸款和發(fā)行債券等多種方式，從政策性銀行、商業(yè)銀行、信托、券商和其它金融機(jī)構(gòu)那里獲得資金。地方政府通過(guò)投融資平臺(tái)借的錢，就是前面所謂的隱性債務(wù)。此外，地方政府還通過(guò)諸如 PPP（政府與社會(huì)資本合作）、政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基金等渠道，“明股實(shí)債”。通過(guò)上述渠道籌措的地方債務(wù)，既難以監(jiān)管，又給地方財(cái)力帶來(lái)不可控的風(fēng)險(xiǎn)。因此，2009 年之后，由財(cái)政部代

　理各地省級(jí)政府公開(kāi)發(fā)行債券，納入地方政府的公共預(yù)算管理，這構(gòu)成了地方政府的顯性債務(wù)。之后逐步放松發(fā)債管制，從“代發(fā)代還”到“代發(fā)自還”，再到 2015 年新《預(yù)算法》實(shí)施后的“自發(fā)自還”，即允許省級(jí)政府自己在公開(kāi)市場(chǎng)上發(fā)行債券并自行償還。說(shuō)白了，就是中央對(duì)地方政府舉債實(shí)行“開(kāi)正門”、“堵后門”的治理思路。雖然縣市兩級(jí)地方政府可以通過(guò)省級(jí)政府發(fā)行公開(kāi)債券，但是額度卻是由財(cái)政部嚴(yán)格控制的，并且很明顯難以滿足地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)格局下的投資需求。道理很簡(jiǎn)單，地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)就好比是一場(chǎng)“囚徒困境”：每個(gè)地區(qū)都希望別的地區(qū)投資不變或者減少，然后自己增加投資，這樣才能在激烈的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出。所謂的“投資饑渴癥”，其實(shí)是地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)下的必然產(chǎn)物。第二，地方政府成為實(shí)際上的“無(wú)限責(zé)任公司”。光是地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)，并不能解釋地方政府的天量債務(wù)。像獨(dú)山縣那樣，一年財(cái)政收入不到 10 個(gè)億，存量債務(wù)居然高達(dá) 400 多億。如果這是一個(gè)普通的公司，絕對(duì)不可能借到這么多錢。普通的公司是“有限責(zé)任公司”，每個(gè)公司股東要對(duì)自己的出資額負(fù)有限責(zé)任，并且外部投資者也會(huì)以公司資產(chǎn)來(lái)評(píng)估放貸額度。關(guān)鍵在于，地方政府不是普通的公司，它實(shí)際上是一種“無(wú)限責(zé)任公司”。在推動(dòng)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方面，一方面地方政府的責(zé)任無(wú)限，另一方面其權(quán)力無(wú)限、手段無(wú)限、信用無(wú)限。我們都知道，借貸需要抵押，但地方政府能夠動(dòng)用的抵押物源源不斷，甚至可以憑空“創(chuàng)造”出來(lái)。例如一塊地皮，本來(lái)是不毛之地，一旦納入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)計(jì)劃，價(jià)格就會(huì)水漲船高。因此，地方政府經(jīng)常將“生地”（未開(kāi)發(fā)的土地）或者“熟地”注入投融資平臺(tái)，甚至利用政府收入為貸款單位出具擔(dān)保函或者承諾函。正是憑借著三重“無(wú)限”特征，地方政府能夠發(fā)揮巨大的杠桿效應(yīng)，以小博大，通過(guò)各種渠道借到超過(guò)自身能力多倍的巨額債務(wù)。前面提到的各種地方投融資平臺(tái)，就是地方政府常用的融資手段，而融資對(duì)象則五花八門：國(guó)家政策性銀行、四大商業(yè)銀行、區(qū)域性銀行、本地城商行，此外還有各種信托、券商、保險(xiǎn)以及其它金融機(jī)構(gòu)�？傊�，地方政府借錢的手段只有你想不到，沒(méi)有它用不到。問(wèn)題是，像獨(dú)山縣那樣一個(gè)中西部地區(qū)的貧困縣借那么多錢，放貸者不擔(dān)心它破產(chǎn)嗎？基本上不擔(dān)心。這是因?yàn)�，地方政府不是普通的民事主體，它代表一級(jí)政權(quán)，背后是國(guó)家信用。我們至今沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)哪個(gè)地方政府破產(chǎn)的事情，原因正在于此。第三，不受制約的“一把手”。地方政府的特殊性質(zhì)為其舉債提供了便利，但最終能夠成功地大規(guī)模舉債，離不開(kāi)當(dāng)?shù)攸h政主要領(lǐng)導(dǎo)（俗稱“一把手”）的“雄心壯志”。幾乎每一個(gè)債臺(tái)高筑的地方，都有一個(gè)“說(shuō)一不二”的強(qiáng)勢(shì)領(lǐng)導(dǎo)。但“一把手”特征與地方政府的債務(wù)規(guī)模并不存在簡(jiǎn)單的線性關(guān)系，而是要區(qū)分債務(wù)類型。我們的研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)受到中央嚴(yán)格監(jiān)管的公開(kāi)債務(wù)來(lái)說(shuō)，如果一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)年紀(jì)較輕、升遷空間較大，或者有中央工作經(jīng)歷，更有可能與中央保持一致，嚴(yán)控地方債務(wù)。相反，對(duì)于難以監(jiān)管的地方隱性債務(wù)來(lái)說(shuō)，在面臨激烈的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)格局下，那些剛剛上任、年紀(jì)相對(duì)較輕或者晉升空間較大的“一把手”，更有可能大事舉債，謀求政治和經(jīng)濟(jì)的雙重收益。獨(dú)山縣原縣委書記潘志立就是一個(gè)強(qiáng)勢(shì)“一把手”的典型。他從東部沿海地區(qū)交流到貴州獨(dú)山縣，立誓要干一番事業(yè)。經(jīng)過(guò)一兩年的大力整治，他優(yōu)化了當(dāng)?shù)氐臓I(yíng)商環(huán)境，但也很快樹立了“說(shuō)一不二”的強(qiáng)勢(shì)地位。正是他在獨(dú)山縣任內(nèi)的“大干快上”，為他升任貴州省黔南州副州長(zhǎng)提供了堅(jiān)實(shí)的政績(jī)基礎(chǔ)�？梢�(jiàn)，大規(guī)模舉債，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)于追求“進(jìn)步”的官員來(lái)說(shuō)，是一種理性的選擇。雖然很多大型項(xiàng)目（例如“大學(xué)城”）根本不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，超出地方財(cái)力，但是在不受制約的權(quán)力之下，同儕和下級(jí)誰(shuí)敢質(zhì)疑？如果不是因?yàn)榕四骋驗(yàn)槭苜V被查處，獨(dú)山縣的債臺(tái)不知道還要累積到幾層樓高。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)下情景下，對(duì)于一個(gè)強(qiáng)勢(shì)的縣委書記或者市委書記來(lái)說(shuō)，阻止其大肆舉債的制度安排付之闕如。第四，隱性的“政企合謀”。有舉債的動(dòng)力，也有舉債的雄心，是不是一定可以大肆舉債呢？不是，還需要有人愿意放貸，這就涉及金融機(jī)構(gòu)以及各類中介。不可否認(rèn)，一些地方政府、監(jiān)管部門、投融資平臺(tái)、金融機(jī)構(gòu)和各類中介在構(gòu)建借債-放貸的利益聯(lián)盟時(shí)，主觀上有“服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)”的正當(dāng)動(dòng)機(jī)，方式上合法合規(guī)，結(jié)果上最終推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并且沒(méi)有出現(xiàn)債務(wù)違約，那么這是一種值得肯定的“政企合作”行為。然而，一方面，在中央三令五申嚴(yán)控地方債務(wù)、防止“明股實(shí)債”和各類違規(guī)舉債的嚴(yán)峻形勢(shì)下，還是有不少地方政府及其利益聯(lián)盟依然違法違規(guī)大肆舉債；另一方面，這些違規(guī)舉債行為導(dǎo)致了大量爛尾工程，浪費(fèi)了納稅人的錢財(cái)，讓一些不法官員和商人中飽私囊。這就不是政企合作，而是一種轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)時(shí)期典型的“政企合謀”行為。這里的“企”，不僅指國(guó)企，也包括各類金融企業(yè)。

　 三 、 地 方 債 治 理 之 道

　理解了地方債的制度背景以及來(lái)龍去脈，要規(guī)范地方政府的借債行為，防止違規(guī)舉債和債臺(tái)高筑，我們認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)方面入手。第一，推動(dòng)地方政府由發(fā)展型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。要從制度上杜絕地方政府違規(guī)舉債的

　動(dòng)力，關(guān)鍵是推動(dòng)地方政府角色轉(zhuǎn)型。只要地方政府還是一個(gè)發(fā)展型政府的定位，地方政府就必然有動(dòng)力像公司一樣去借貸并刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。按世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)已經(jīng)是一個(gè)中等偏上收入國(guó)家，下一步即將邁入高收入國(guó)家（即發(fā)達(dá)國(guó)家）行列。政府不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)擔(dān)任推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主角，其主要職能不再是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而是提供公共服務(wù)，維持社會(huì)平等，即從過(guò)去的“裁判員”兼“運(yùn)動(dòng)員”變成一個(gè)純粹的“裁判員”。政府角色的轉(zhuǎn)變，不僅有利于從根本上遏制地方政府大肆舉債的動(dòng)力，而且有利于創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的營(yíng)商環(huán)境。第二，限制“一把手”權(quán)力。如果說(shuō)政府職能轉(zhuǎn)換需要一個(gè)過(guò)渡期，那么限制“一把手”權(quán)力則是當(dāng)務(wù)之急。每一堆政績(jī)工程的背后，都可能有一個(gè)腐敗的“一把手”。十八大以來(lái)，大規(guī)模的反腐敗斗爭(zhēng)成功營(yíng)造了一種“不敢腐”的政治氣氛。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在凡事強(qiáng)調(diào)主體責(zé)任的當(dāng)下，“一把手”的權(quán)力可能有增無(wú)減，因此針對(duì)“一把手”的防腐機(jī)制仍然有待完善。第三，將地方融資平臺(tái)債務(wù)透明化。目前，對(duì)地方債“開(kāi)正門”的效果已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了，但是“堵后門”的效果尚未實(shí)現(xiàn)。要減少地方政府通過(guò)各類投融資平臺(tái)違規(guī)舉債，一個(gè)有效辦法是，對(duì)所有地方投融資平臺(tái)的各類債務(wù)（不僅僅是城投債）完全公開(kāi)，并注明是否有地方政府擔(dān)�；蛘叱袚�(dān)連帶責(zé)任。這樣做有兩個(gè)好處：一是避免“隱性”擔(dān)保，讓地方政府的私下承諾不可置信；二是讓多個(gè)放貸機(jī)構(gòu)之間彼此信息對(duì)稱，避免重復(fù)擔(dān)保和資不抵債。

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