以數(shù)據(jù)開(kāi)放共享助力政府治理能力提升

　摘要：在國(guó)家出臺(tái)加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)政策背景下，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享，已成為提升政務(wù)服務(wù)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。文章闡述了目前我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享現(xiàn)狀情況及存在問(wèn)題，提出了建立健全統(tǒng)籌機(jī)制、構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系、加強(qiáng)數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管、保障政府?dāng)?shù)據(jù)安全、加快數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)等五方面推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享的具體措施。

　 習(xí)近平總書(shū)記在主持中共中央政治局實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，要運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平，要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會(huì)治理的機(jī)制，推進(jìn)政府管理和社會(huì)治理模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化。2020 年 4 月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》，提出要加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享。數(shù)據(jù)作為國(guó)家基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性資源，已成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新型生產(chǎn)要素。加快政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享，提升政府?dāng)?shù)據(jù)資源價(jià)值，將有利于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，催化數(shù)字經(jīng)濟(jì)倍增效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

　 一、我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享現(xiàn)狀

　 隨著云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，我國(guó)大數(shù)據(jù)體量呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。其中，政府作為公共服務(wù)的主要提供者，采集與保存的數(shù)據(jù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活息息相關(guān)，掌握著海量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，占比達(dá) 80%。這些數(shù)據(jù)具有全覆蓋、專(zhuān)業(yè)化、行業(yè)性、權(quán)威性等特征，有著極大的挖掘利用和賦能的潛力。

　 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享的核心就是將政府各部門(mén)獨(dú)自掌握的原始數(shù)據(jù)資源提供給公眾獲取和使用。同時(shí)對(duì)分散于政府各部門(mén)的多源同構(gòu)或異構(gòu)數(shù)據(jù)進(jìn)行有效整合，從而較大程度降低數(shù)據(jù)收集與驗(yàn)證成本，實(shí)現(xiàn)以數(shù)據(jù)為驅(qū)動(dòng)的政務(wù)信息系統(tǒng)與服務(wù)的整合，促進(jìn)政府治理能力和提升。

　 近年來(lái)，在國(guó)家《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》等政策推動(dòng)下，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享工作深入推進(jìn)，取得了一定的成果。特別是對(duì)于提高政務(wù)服務(wù)水平，便利群眾辦事創(chuàng)業(yè)，起到了積極的推動(dòng)作用。

　 1.基本情況。一是管理機(jī)構(gòu)成立情況。全國(guó) 32 個(gè)�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中，有 22 個(gè)地區(qū)明確了政務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)，即在機(jī)構(gòu)職能中明確了數(shù)據(jù)資源管理責(zé)任。由于數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別、機(jī)構(gòu)性質(zhì)不盡相同，政務(wù)數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌管理力度差異較大。一般來(lái)說(shuō)，政府組成部門(mén)、政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等統(tǒng)籌力度相對(duì)較大。二是管理制度建立情況。全國(guó) 32 個(gè)�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中，有 28 個(gè)地區(qū)制定了數(shù)據(jù)資源管理相關(guān)制度文件。其中，北京、上海、貴州等 10 個(gè)地區(qū)專(zhuān)門(mén)針對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)制定了綜合管理辦法。三是開(kāi)放共享推進(jìn)情況。2017 年以來(lái)，全國(guó)各地區(qū)、各部門(mén)按照國(guó)家部署，將本地區(qū)、本部門(mén)的數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)整合共享，整體上有效提升了政府信息資源的利用水平和政務(wù)服務(wù)能力�？偟膩�(lái)看，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)較中西部地區(qū)推進(jìn)力度大，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享應(yīng)用較好。例如，浙江省在政務(wù)

　數(shù)據(jù)共享方面，累計(jì)共享 12.8 億次，這個(gè)數(shù)字意味著每調(diào)用一次，群眾和企業(yè)就可以少交一份材料，真正實(shí)現(xiàn)讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿。而部分中西部地區(qū)只能實(shí)現(xiàn)少量政府?dāng)?shù)據(jù)對(duì)共眾開(kāi)放，各部門(mén)之間共享的數(shù)據(jù)也較少。

　 2.存在問(wèn)題。一是部門(mén)協(xié)調(diào)難。由于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)并不統(tǒng)一，或成立的領(lǐng)導(dǎo)組等議事機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌力度不強(qiáng)，政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作在推進(jìn)中存在不少協(xié)調(diào)問(wèn)題，導(dǎo)致大量時(shí)間和精力耗在部門(mén)之間的綜合協(xié)調(diào)上。二是標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。從全國(guó)范圍來(lái)看，由于共享平臺(tái)應(yīng)用軟件不統(tǒng)一，直接導(dǎo)致國(guó)家、省、市級(jí)聯(lián)存在反復(fù)調(diào)試，影響共享效率。三是基礎(chǔ)支撐能力得不到保障。有些地方的開(kāi)放共享項(xiàng)目建設(shè)資金并未納入政府固定資產(chǎn)投資，工作經(jīng)費(fèi)也未納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌安排，大數(shù)據(jù)相關(guān)復(fù)合型人才缺乏。四是數(shù)據(jù)滯后。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享后，部分?jǐn)?shù)據(jù)得不到及時(shí)更新，導(dǎo)致有些數(shù)據(jù)具有滯后性，不利于公眾的查詢(xún)與應(yīng)用。五是開(kāi)放共享的政府?dāng)?shù)據(jù)可用性不高。在實(shí)際工作中，存在碎片化、重復(fù)化、無(wú)效性的低質(zhì)數(shù)據(jù)集，不利于釋放政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值。特別是很多與民生密切相關(guān)的數(shù)據(jù)仍未實(shí)現(xiàn)共享開(kāi)放，無(wú)法有效支撐社會(huì)公眾挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值進(jìn)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。六是數(shù)據(jù)缺乏安全性。政府對(duì)有些個(gè)人信息無(wú)法準(zhǔn)確定位，很難辨別公眾個(gè)人數(shù)據(jù)公共屬性和隱私的歸類(lèi)。

　 二、推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享措施

　 建立健全統(tǒng)籌機(jī)制。實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與共享的目的是利企便民，各級(jí)政府及部門(mén)應(yīng)樹(shù)立以用戶(hù)需求為中心的開(kāi)放共享服務(wù)理念，做到讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑腿。建立本地區(qū)“一盤(pán)棋”的政府?dāng)?shù)據(jù)管理機(jī)制，確定數(shù)據(jù)管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，提高綜合管理力度。理順政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用各個(gè)環(huán)節(jié)參與主體，以及各類(lèi)主體的權(quán)責(zé)體系。在此基礎(chǔ)上，注意統(tǒng)分結(jié)合，調(diào)動(dòng)各相關(guān)部門(mén)積極性，推動(dòng)數(shù)據(jù)管理從碎片化、無(wú)序化向集約化、規(guī)范化轉(zhuǎn)變。同時(shí)，建立數(shù)據(jù)評(píng)估考核機(jī)制，健全獎(jiǎng)懲機(jī)制，形成共建共享共治的數(shù)據(jù)治理格局，有效提升數(shù)據(jù)開(kāi)放共享用戶(hù)體驗(yàn)，從根本上解決老百姓辦事難、證明難等實(shí)際問(wèn)題。

　 1.構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。根據(jù)已出臺(tái)的全國(guó)性政策框架，由政府頂層設(shè)計(jì)，制定統(tǒng)一的應(yīng)用軟件標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵(lì)市場(chǎng)參與制定開(kāi)發(fā)，認(rèn)可多元技術(shù)，建立政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)體系。例如，基于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享應(yīng)用的總體、基礎(chǔ)、采集、統(tǒng)計(jì)、分級(jí)分類(lèi)、共享交換、開(kāi)放、安全隱私保護(hù)等標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)要推進(jìn)各類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)在政府重點(diǎn)民生部門(mén)、公共企事業(yè)單位中的應(yīng)用，開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范試點(diǎn)示范，培育一批優(yōu)秀的基于數(shù)據(jù)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)的第三方數(shù)據(jù)資源提供商和應(yīng)用服務(wù)提供商。

　 2.加強(qiáng)數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管。在科學(xué)編制數(shù)據(jù)目錄、梳理數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，利用先進(jìn)的管理和信息技術(shù)，充分保證數(shù)據(jù)的完整性、準(zhǔn)確性、一致性和時(shí)效性。一是利用數(shù)據(jù)質(zhì)量管理循環(huán)法。在計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下， 運(yùn)用數(shù)據(jù)領(lǐng)域的 PDMA （計(jì)劃 - Plan， 實(shí)施- Deploy，監(jiān)控 - Monitor，行動(dòng) - Act）循環(huán)法，開(kāi)展實(shí)時(shí)性系統(tǒng)監(jiān)控。依托數(shù)據(jù)資源目錄平臺(tái)和數(shù)據(jù)資源應(yīng)用平臺(tái)，采集分散在各部門(mén)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，以政策文件為依據(jù)確定數(shù)據(jù)源單位，通過(guò)比對(duì)質(zhì)量目標(biāo)與現(xiàn)有水平，發(fā)現(xiàn)低質(zhì)數(shù)據(jù)并退回?cái)?shù)據(jù)源單位校核修復(fù)，反復(fù)循環(huán)直至達(dá)到數(shù)據(jù)質(zhì)量目標(biāo)。二是利用區(qū)塊鏈技術(shù)。依托搭建政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享的區(qū)塊鏈底層平臺(tái)，形成各部門(mén)的可信節(jié)點(diǎn)，共同組成可信的區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)確權(quán)，保障數(shù)據(jù)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)。同時(shí)結(jié)合區(qū)塊鏈的智能合約技術(shù)，將數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)、管理、共享、

　開(kāi)放、分析、結(jié)算過(guò)程上鏈存證，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)全生命周期可信管控，形成數(shù)據(jù)使用事前審核、事中監(jiān)控、事后溯源的數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)制。

　 3.保障政府?dāng)?shù)據(jù)安全。安全是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享的前提保障。在政府?dāng)?shù)據(jù)使用中，通過(guò)加強(qiáng)身份認(rèn)證、權(quán)限管理、數(shù)據(jù)加密、數(shù)據(jù)脫敏等技術(shù)防護(hù)體系，防止數(shù)據(jù)丟失、毀損、泄露和篡改，使數(shù)據(jù)資源在保證隱私程度的基礎(chǔ)上，最大化地提高數(shù)據(jù)可用性（即保留業(yè)務(wù)屬性），實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)安全管理和隱私信息有效保護(hù)。同時(shí)建立健全數(shù)據(jù)安全管理制度，定期開(kāi)展安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急演練。發(fā)生重大數(shù)據(jù)安全事故時(shí)，應(yīng)當(dāng)立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，及時(shí)采取補(bǔ)救措施，并按照規(guī)定向有關(guān)主管部門(mén)報(bào)告。

　 4.加快數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)。推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享，離不開(kāi)大數(shù)據(jù)相關(guān)復(fù)合型技術(shù)人才支撐。國(guó)家應(yīng)扶持有條件的高校開(kāi)設(shè)大數(shù)據(jù)相關(guān)專(zhuān)業(yè)，定制個(gè)性化的數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)方案。采用專(zhuān)業(yè)學(xué)習(xí)加政府實(shí)際應(yīng)用需求相結(jié)合方式，在專(zhuān)業(yè)學(xué)習(xí)的同時(shí)深度參與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享工作，建設(shè)一支具備數(shù)據(jù)采集加工、數(shù)據(jù)查找整合、大數(shù)據(jù)分析、安全保障和區(qū)塊鏈技術(shù)等綜合能力，熟悉政務(wù)工作流程的專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍。

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