集體成員資格認(rèn)定是下一步農(nóng)村改革關(guān)鍵

　隨著近年戶籍制度改革的深化和城鄉(xiāng)福利勢差的縮窄，影響城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要矛盾正在發(fā)生重要變化，農(nóng)民進(jìn)城落戶意愿下降成為當(dāng)前制約戶籍人口城鎮(zhèn)化率提升的重要問題。由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革滯后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界限不清、地權(quán)不穩(wěn)固且缺乏有效退出渠道等原因，農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)只能無償或低回報(bào)放棄農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，顯著降低了農(nóng)民進(jìn)城落戶意愿。如果農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不能有效破題，只是一味降低城鎮(zhèn)落戶門檻，很可能導(dǎo)致戶籍制度改革作用被弱化，農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”問題無法根本解決，已設(shè)定的戶籍人口城鎮(zhèn)化目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

　 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村分配土地、組織生產(chǎn)的重要單位。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格，關(guān)乎農(nóng)民在具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的收益。在農(nóng)村的具體實(shí)踐中，與成員資格認(rèn)定相關(guān)的糾紛時(shí)有發(fā)生，由于實(shí)際情況復(fù)雜多樣，各地往往依照村規(guī)民約，在法律法規(guī)的框架下模糊裁定。然而，隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的地理集聚程度提高，農(nóng)村人口進(jìn)一步流向城市成為一種必然。要破除城鄉(xiāng)二元化，發(fā)展廣大農(nóng)村地區(qū)，必須厘清農(nóng)民與土地的關(guān)系。這已經(jīng)成為下一步農(nóng)村改革乃至整體經(jīng)濟(jì)改革必須面對(duì)的關(guān)鍵問題。

　黨的十八屆三中全會(huì)提出了“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)力，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”的要求。2015 年 5 月，首批試點(diǎn)在 29 個(gè)縣（市、區(qū)）開展，就推進(jìn)農(nóng)民股份合作、賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)能進(jìn)行改革。截至目前，改革試點(diǎn)任務(wù)已經(jīng)基本完成。2016 年底，為全面推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，中共中央國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（下稱

　《意見》）。《意見》明確了改革的重點(diǎn)任務(wù)，要求對(duì)集體所有的各類資產(chǎn)進(jìn)行全面清產(chǎn)核資，健全臺(tái)賬管理制度，從 2017 年開始，力爭用 3 年左右時(shí)間基本完成。在此基礎(chǔ)上，將經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或份額形式量化到集體成員，有序推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，力爭用 5 年左右時(shí)間基本完成改革。其中，確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，是股份合作制改革的關(guān)鍵一環(huán)。2017 年中央農(nóng)村工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”。2017 年 12 月，當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)部發(fā)布消息稱：2018 年我國將選擇 50 個(gè)地市和個(gè)別省首次開展集體產(chǎn)權(quán)制度改革“整省整市”試點(diǎn)�？梢�，隨著 2016 年《意見》的出臺(tái)，集體產(chǎn)權(quán)制度改革完成了頂層設(shè)計(jì)，加之三年試點(diǎn)工作收尾，試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

　面對(duì)新時(shí)代、新機(jī)遇和新改革任務(wù)，對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)的地方實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)，形成可推廣、可復(fù)制的樣本與借鑒無疑具有現(xiàn)實(shí)意義，有利于更好地貫徹十九大精神，將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作為支點(diǎn)，更好地實(shí)施我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

　筆者在今年暑期對(duì)浙江嘉興海鹽縣、山東泰安東平縣、河北唐山玉田縣和四川成都郫都區(qū)等 4 縣（市、區(qū)）的改革試點(diǎn)進(jìn)行調(diào)研。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定，目前國家層面缺少統(tǒng)一立法。現(xiàn)行國家層面的法律、法規(guī)、規(guī)章，尚無集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)或認(rèn)定辦法�！掇r(nóng)村土地承包法》中認(rèn)定是否享有土地承包經(jīng)營權(quán)的相關(guān)條款，在實(shí)踐中常被作為認(rèn)定是否享有成員資格的參考依據(jù)：該法第 26 條為認(rèn)定部分農(nóng)轉(zhuǎn)非類型人員是否享有成員資格提供參考依據(jù)；該法第 30 條為認(rèn)定外

　嫁女、離婚喪偶媳婦類型人員是否享有成員資格提供參考依據(jù)。此外，《婦女權(quán)益保障法》第 33 條為外嫁女、離婚喪偶媳婦、入贅女婿及其子女是否享有成員資格的認(rèn)定提供參考依據(jù)。這些規(guī)定對(duì)于成員資格的認(rèn)定是零散和間接的，更多的是在法院司法裁判時(shí)被采用，但在村民自治實(shí)踐中難以被自覺熟知和適用，這也是導(dǎo)致村規(guī)民約與法律法規(guī)之間常有沖突的重要原因。

　目前關(guān)于此問題地方立法參差不齊、標(biāo)準(zhǔn)不一。在地方立法上，部分�。ㄖ陛犑校�沒有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定方面的相關(guān)規(guī)定，部分省（直轄市）出于實(shí)際需要，在調(diào)整農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)范文件或土地管理規(guī)定、征地補(bǔ)償安置辦法、實(shí)施國家農(nóng)村土地承包辦法等法規(guī)、規(guī)章中，對(duì)成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定。如《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》規(guī)定了“戶籍在冊”＋“履行義務(wù)”標(biāo)準(zhǔn)；《山東省實(shí)施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》規(guī)定了“戶籍在冊”＋“多數(shù)同意”標(biāo)準(zhǔn)；《重慶市土地管理規(guī)定》確立了“戶籍在冊”＋“常住”標(biāo)準(zhǔn)。除部分省份省級(jí)作出統(tǒng)一規(guī)定外，部分地方由市級(jí)作出統(tǒng)一規(guī)定，還有部分區(qū)域由縣級(jí)作出統(tǒng)一規(guī)定。

　從我國農(nóng)村實(shí)踐來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織大多能形成調(diào)控自身成員資格的村規(guī)民約：有的通過集體章程的形式予以明確；有的雖未形成章程，但所遵行的集體決議仍以村社傳統(tǒng)和成員眾意為基礎(chǔ)�？梢姡瑹o論是國家層面、地方層面、還是農(nóng)村基層，就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序都沒有達(dá)成一致，且在實(shí)踐過程中存在較大的不確定性和不規(guī)范性，由此導(dǎo)致的司法沖突也時(shí)有發(fā)生，各地迫切需要明文規(guī)定及實(shí)際行動(dòng)以明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

　在集體成員資格并未有明確確定標(biāo)準(zhǔn)前，我國農(nóng)村土地在推進(jìn)確權(quán)，這使得部分地方確權(quán)難以推進(jìn)，且留有未來隱患。就筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，根據(jù)村規(guī)民約往往能具體問題具體分析制定最適合本村的辦法。但是，如果沒有政府統(tǒng)一進(jìn)行適當(dāng)推進(jìn)，在當(dāng)前土地制度下不利于人口徹底城鎮(zhèn)化。對(duì)這一問題還需要法律和經(jīng)濟(jì)專業(yè)人員針對(duì)性深入分析。

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