香港政府績(jī)效審計(jì)研究與借鑒

　香港政府績(jī)效審計(jì)研究與借鑒 容提要 20 世紀(jì) 70 年代以來(lái)，政府績(jī)效審計(jì)日益成為現(xiàn)代國(guó)度審計(jì)生長(zhǎng)的主流。在發(fā)達(dá)國(guó)度，通常占審計(jì)事情比重的三分之二。我國(guó)國(guó)度審計(jì)目前仍以傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)為主，績(jī)效審計(jì)處于試驗(yàn)階段。深圳審計(jì)構(gòu)造率先開(kāi)始了政府績(jī)效審計(jì)實(shí)踐，不但查抄財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、正當(dāng)，并且視察資金運(yùn)用的節(jié)約、效率和效果，評(píng)價(jià)其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。本文介紹香港政府績(jī)效審計(jì)的實(shí)際運(yùn)作及相關(guān)制度，研究其特點(diǎn)借鑒其要領(lǐng)；論述政府績(jī)效審計(jì)在世界的生長(zhǎng)和我國(guó)的趨勢(shì)，提出開(kāi)創(chuàng)這一新的審計(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的對(duì)策；闡發(fā)深圳開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)的情況、條件和開(kāi)端結(jié)果，設(shè)想當(dāng)前和今后的具體事情。基于經(jīng)驗(yàn)，重在實(shí)用�？晒�審計(jì)人員認(rèn)識(shí)和操縱政府績(jī)效審計(jì)參考，也希望有助于領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)方面指導(dǎo)和支持審計(jì)事情。

　政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生于 20 世紀(jì) 40 年代，生長(zhǎng)于 70 年代。各國(guó)對(duì)績(jī)效審計(jì)的稱呼不盡相同，如 英 國(guó) “ 現(xiàn) 金 代 價(jià) 審 計(jì) ” （ Valve for Money Auditing ）， 加 拿 大 “ 綜 合 審 計(jì) ”（Comprehensive Auditing），澳大利亞“效率審計(jì)”（Efficiency Auditing），瑞典“效益審計(jì)”（Effectiveness Auditing）等。最高審計(jì)構(gòu)造國(guó)際組織在 1986 年第 12 屆國(guó)際聚會(huì)會(huì)議上，發(fā)起以“績(jī)效審計(jì)” （Performance Auditing）統(tǒng)一名稱。這屆國(guó)際聚會(huì)會(huì)議頒發(fā)了《關(guān)于績(jī)效審計(jì)、公營(yíng)企業(yè)審計(jì)和審計(jì)質(zhì)量的總聲明》，指出：“除了合規(guī)性審計(jì)，另有另一種類型的審計(jì)，它涉及對(duì)公營(yíng)部分治理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評(píng)價(jià)，這就是績(jī)效審計(jì)。”

　香港的政府績(jī)效審計(jì)，稱為衡工量值審計(jì)。

　一、香港衡工量值審計(jì)

　2002 年 10 月，香港審計(jì)署署長(zhǎng)向立法會(huì)主席提交了第三十九號(hào)陳訴書(shū)。二十年來(lái)，香港審計(jì)署（以下簡(jiǎn)稱審計(jì)署）每半年提交一份衡工量值審計(jì)陳訴，對(duì)受審核機(jī)構(gòu)履行職務(wù)的節(jié)約、效率和效益情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出改造意見(jiàn)和發(fā)起。第三十九號(hào)陳訴書(shū)將當(dāng)年 3 月至 9月所完成的衡工量值審計(jì)項(xiàng)目分章成冊(cè)，提交立法會(huì)，并同時(shí)載于審計(jì)署互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)頁(yè)，向社會(huì)宣布。

　這一期的衡工量值審計(jì)完成了 11 個(gè)項(xiàng)目：收取利得稅，海關(guān)征稅，大眾圖書(shū)館治理，港島南區(qū)污水處理懲罰工程，中小企業(yè)特別信貸，懲教署住所治理，都市固體廢物治理，新界小型衡宇批建，小學(xué)教誨；其中小學(xué)教誨分為三項(xiàng)：小學(xué)學(xué)位的籌劃和提供，小學(xué)的治理，提供有成效的小學(xué)教誨。從以上所列項(xiàng)目，顯示審計(jì)范疇之遍及，審計(jì)內(nèi)容之富厚。不妨列示其中一個(gè)項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)果，如小學(xué)學(xué)位的籌劃和提供。

　香港政府為所有 6 至 15 歲的兒童提供九年免費(fèi)底子教誨，前六年是小學(xué)。2001－02 學(xué)年年初，香港約有 47.8 萬(wàn)名小學(xué)生，分別就讀于 690 所資助學(xué)校、41 所官立學(xué)校和 63 所私立學(xué)校。政府每年為每名小學(xué)生提供的經(jīng)費(fèi)約為 2 600 元；2002－03 財(cái)務(wù)年度，小學(xué)教誨的經(jīng)常財(cái)務(wù)撥款為 117 億元。小學(xué)學(xué)位的籌劃和提供，是憑據(jù)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，每 32 名 6 至 11 歲的兒童為一個(gè)全日制班，按居住地區(qū)就近入學(xué)。審計(jì)署進(jìn)行這個(gè)項(xiàng)目的審計(jì)，是查抄教誨署籌劃和提供官立及資助小學(xué)學(xué)位的實(shí)際情況，以確定是否有可改進(jìn)之處。經(jīng)過(guò)該項(xiàng)審計(jì)發(fā)明一些問(wèn)題并提出發(fā)起：

�。�1）由于未來(lái)數(shù)年兒童人口不絕下降，教誨署建�；I劃將導(dǎo)致學(xué)位過(guò)剩。正在策劃興建的 69 所學(xué)校中，在 7 個(gè)地區(qū) 22 所的學(xué)位供給將嚴(yán)重過(guò)剩到達(dá) 18%至 75%的水平。如果棄

　捐其中 18 所新校的制作，可節(jié)省 13.68 億元。審計(jì)署發(fā)起暫停在學(xué)位嚴(yán)重過(guò)剩地區(qū)興建新校。

�。�2）在 2001-02 學(xué)年，326 所全日制小學(xué)中有 106 所有空置課堂，其中 30 所空置達(dá) 7 間以上，而大部分學(xué)校的所在相當(dāng)靠近。審計(jì)署發(fā)起把位置相近而又大量空置課堂的學(xué)校歸并及逐步停辦。

�。�3）在所有官立及資助小學(xué)開(kāi)辦的 11742 個(gè)班級(jí)中，有 4782 個(gè)超額收生，其中 286 個(gè)超額 7 人以上；有 5354 個(gè)收生不敷，其中 942 個(gè)空位 7 人以上。超額收生會(huì)影響講授質(zhì)量，收生不敷則因政府按班分派的資源未能物盡其用。審計(jì)署發(fā)起淘汰超額收生和把收生嚴(yán)重不敷的班級(jí)歸并。

　以及：有些鄉(xiāng)村小學(xué)因設(shè)施欠佳或人數(shù)較少，可以標(biāo)準(zhǔn)學(xué)校取代； 官立小學(xué)經(jīng)辦用度較高，可考慮部分地區(qū)學(xué)位嚴(yán)重過(guò)剩而適當(dāng)淘汰官立小學(xué)數(shù)目，等等。

　衡工量值審計(jì)的內(nèi)容和作用，由此可見(jiàn)一斑。雖然，它并非一項(xiàng)簡(jiǎn)單的業(yè)務(wù)，需要成熟的機(jī)制和富裕的資源，是一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)生長(zhǎng)、民主意識(shí)、行政治理到達(dá)相當(dāng)水準(zhǔn)時(shí)才得以普遍開(kāi)展的。下面逐一闡發(fā)香港衡工量值審計(jì)的執(zhí)法保障、專業(yè)運(yùn)作和社會(huì)支持。

�。ㄒ唬┫愀蹖徲�(jì)署的職能

　《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)根本法》第五十八條規(guī)定：香港特別行政區(qū)設(shè)立審計(jì)署，獨(dú)立事情，對(duì)行政主座賣力。香港審計(jì)署前稱核數(shù)署，是香港歷史最悠久的政府部分之一，早在 1844 年便委任了第一位核數(shù)首長(zhǎng)。1971 年制定的《核數(shù)條例》，規(guī)定了審計(jì)署署長(zhǎng)的任命、任期、職責(zé)和權(quán)力，明確他對(duì)政府帳目和大眾基金進(jìn)行審計(jì)，并向立法會(huì)主席提交陳訴；他可查閱政府部分任何資料，也可要求任何公職人員作出解釋，在履行職務(wù)時(shí)，不受任何小我私家和機(jī)構(gòu)的控制。這一《核數(shù)條例》幾經(jīng)修訂，至今照舊審計(jì)署署長(zhǎng)執(zhí)行任務(wù)的執(zhí)法憑據(jù)。

　現(xiàn)在特區(qū)政府實(shí)行高官問(wèn)責(zé)制的行政架構(gòu)中，審計(jì)署署長(zhǎng)仍然是由行政主座直接領(lǐng)導(dǎo)的主要官員之一。審計(jì)署目前設(shè)副署長(zhǎng)一人，助理署長(zhǎng)五人。署內(nèi)分五個(gè)科，各由一位助理署長(zhǎng)賣力主管。總部行政科賣力行政、專業(yè)技能及特別事務(wù)、電腦審計(jì)等事情；其他四個(gè)業(yè)務(wù)科，稱為中央帳務(wù)審計(jì)科、一般帳務(wù)審計(jì)科、社會(huì)辦事審計(jì)科和工程及土地審計(jì)科，分別賣力既定范疇的政府部分、法定機(jī)構(gòu)和基金帳目的審計(jì)事情。截至 2002 年 8 月，審計(jì)署共有 204人，其中首長(zhǎng)級(jí) 13 人，專業(yè)審計(jì)師 51 人，半專業(yè)審計(jì)師即審查主任 100 人，文書(shū)及其他幫助人員 40 人。

　審計(jì)署署長(zhǎng)的每一份陳訴書(shū)都市開(kāi)宗明義提及審計(jì)署的使命：向立法會(huì)及公營(yíng)機(jī)構(gòu)提供獨(dú)立、專業(yè)及優(yōu)質(zhì)的審計(jì)辦事，確保大眾資源得以有效率及有效益的使用，以提升香港公營(yíng)部分的問(wèn)責(zé)性。審計(jì)署進(jìn)行兩類事情包袱自己的使命，一類是審核帳目是否妥善的事情，另一類是衡工量值式審計(jì)事情。前者每年須向立法會(huì)提交一份陳訴書(shū)，事情量約占審計(jì)署整體事情量的三分之一；后者提交兩份陳訴書(shū)，事情量約占三分之二。

�。�1）審核帳目是否妥善的事情。即傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)，通過(guò)審核管帳帳目及其他相關(guān)資料，

　確認(rèn)財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性與合規(guī)性。憑據(jù)規(guī)定，庫(kù)務(wù)署署長(zhǎng)應(yīng)于每一財(cái)務(wù)年度結(jié)束后的五個(gè)月內(nèi)，向?qū)徲?jì)署署長(zhǎng)送交各項(xiàng)年度帳表，包羅政府一般收入和政府治理的各項(xiàng)基金的帳目，以供審核。別的，審計(jì)署署長(zhǎng)也賣力審核香港衡宇委員會(huì)、五個(gè)營(yíng)運(yùn)基金、六十多個(gè)法定和非法定基金的帳目，以及審查受政府補(bǔ)貼機(jī)構(gòu)的帳目。

　審核帳目是否妥善的事情依照每年預(yù)先制定的事情步伐表進(jìn)行，七個(gè)月內(nèi)完成。由于政府收支數(shù)量龐大、種類繁多，審計(jì)采取抽樣要領(lǐng)，深入查抄個(gè)別部分可能存在的問(wèn)題以及內(nèi)部治理制度，而不必揭露所有財(cái)務(wù)收支的每個(gè)錯(cuò)弊。審計(jì)的目的，是在總體上包管政府的財(cái)務(wù)及管帳帳項(xiàng)，一般都準(zhǔn)確妥當(dāng)，且切合公認(rèn)的管帳標(biāo)準(zhǔn)。每年 10 月，審計(jì)署署長(zhǎng)向立法會(huì)主席提交上一財(cái)務(wù)年度政府帳目是否妥善的審計(jì)陳訴書(shū)。

�。�2）衡工量值式審計(jì)事情。就任何決策局、政府部分、專責(zé)機(jī)構(gòu)、其他民眾團(tuán)體、大眾機(jī)構(gòu)或帳目須受審核的機(jī)構(gòu)，在履行職務(wù)時(shí)所到達(dá)的節(jié)省水平、效率和效益進(jìn)行審查�，F(xiàn)在的審查事情，依據(jù)政府帳目委員會(huì) 1998 年 2 月 11 日提交臨時(shí)立法會(huì)的一套準(zhǔn)則進(jìn)行。該準(zhǔn)則包羅以下要點(diǎn)：

　審計(jì)署署長(zhǎng)向立法會(huì)提交陳訴時(shí)應(yīng)享有很大自由，可以促請(qǐng)立法會(huì)注意審計(jì)中發(fā)明的任何情況，并指出所牽涉的財(cái)務(wù)問(wèn)題；

　審計(jì)署署長(zhǎng)如果在審計(jì)中發(fā)明有關(guān)人員制定政策目標(biāo)和作出決定時(shí)可能缺乏充實(shí)可靠的證據(jù)，可以進(jìn)行視察，并將存在問(wèn)題的事實(shí)陳訴立法會(huì)；

　審計(jì)署署長(zhǎng)還可以考核有關(guān)方面在厘定政策目標(biāo)及作出決策時(shí)，是否有適當(dāng)?shù)臋?quán)力；

　可以考核有關(guān)方面有無(wú)作出恰當(dāng)?shù)臄[設(shè)，能否選擇和評(píng)估其他推行政策的步伐；

　可以考核既定的政策目標(biāo)是否明確界定，有關(guān)的執(zhí)行決定和人員行為是否切合既定目標(biāo)；

　可以考核各項(xiàng)差別的政策目標(biāo)及其推行步伐，是否有辯論或可能有辯論；

　可以考核有關(guān)方面將政策目標(biāo)演繹為行動(dòng)目標(biāo)和成效標(biāo)準(zhǔn)方面，進(jìn)展和效用如何。

　審計(jì)署署長(zhǎng)并無(wú)權(quán)力質(zhì)詢政策目標(biāo)的利弊，除準(zhǔn)則另有指明外也不得質(zhì)詢政策目標(biāo)的制訂要領(lǐng)，他可以就這些要領(lǐng)的節(jié)省水平、效率和效益，提出質(zhì)詢。

　衡工量值審計(jì)根本上依循國(guó)際公認(rèn)的最佳做法，并參照英國(guó)國(guó)度審計(jì)署的事情要領(lǐng)。審計(jì)署憑據(jù)每年預(yù)先制定的事情步伐表，以有組織的要領(lǐng)進(jìn)行衡工量值審計(jì)。一項(xiàng)完整的審計(jì)分策劃、視察、陳訴三個(gè)階段，依次為選擇審計(jì)項(xiàng)目，以適當(dāng)要領(lǐng)和步調(diào)實(shí)施審計(jì)，撰寫(xiě)、確定審計(jì)陳訴。衡工量值審計(jì)結(jié)果每年向立法會(huì)陳訴兩次，分別為 4 月和 10 月。陳訴書(shū)提交立法會(huì)后，會(huì)交付政府帳目委員會(huì)憑據(jù)《立法聚會(huì)會(huì)議事規(guī)矩》進(jìn)行審議。

　（二）衡工量值審計(jì)歷程

　審計(jì)署七十年代中期開(kāi)始衡工量值審計(jì)，從小到大，由少至多，八十年代形成范例。可以

　沿著三個(gè)操縱階段闡發(fā)衡工量值審計(jì)的進(jìn)行歷程。

　1.策劃階段

　衡工量值審計(jì)的東西和內(nèi)容是遍及而多樣的。憑據(jù)審計(jì)署的事情范疇，可審核機(jī)構(gòu)包羅政府總部的 11 個(gè)決策局，幾十個(gè)政府部分，幾十個(gè)有關(guān)機(jī)構(gòu)，另有其他大眾機(jī)構(gòu)，以及它們的下屬機(jī)構(gòu)。況且，這些眾多機(jī)構(gòu)繁雜的事情內(nèi)容可以列出難以勝數(shù)的審計(jì)項(xiàng)目，多數(shù)審計(jì)項(xiàng)目都要涉及兩個(gè)以上的機(jī)構(gòu)，而由于有的受審核機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)運(yùn)動(dòng)具有遼闊的輻射面，審計(jì)人員不得不相應(yīng)擴(kuò)大自己的事情范疇和事情量。但審計(jì)資源是有限的，經(jīng)常是缺乏的。因此，要盡可能公道地、有效地使用審計(jì)資源，擺設(shè)和分派好一定時(shí)間如一個(gè)年度的事情量。效率和效益審計(jì)的第一步，是審計(jì)的效率和效益。

　審計(jì)署有自己選擇項(xiàng)目的要領(lǐng)。首先，進(jìn)行一般性考察，收集和評(píng)估受審核機(jī)構(gòu)的有關(guān)資料，了解它們的主要運(yùn)動(dòng)及資源狀況，以此為底子制訂衡工量值審計(jì)的五年戰(zhàn)略籌劃。除了受審核機(jī)構(gòu)的根本情況，制訂籌劃還要充實(shí)考慮立法會(huì)、政府以及媒體和民眾的意見(jiàn)和要求，并參考以往的審計(jì)籌劃與執(zhí)行。五年籌劃是轉(zhuǎn)動(dòng)式的，逐年查抄及推進(jìn)，可視為一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目庫(kù)。這樣就為未來(lái)的審計(jì)事情提供了一個(gè)偏向，準(zhǔn)備了長(zhǎng)期的任務(wù)，以此在年度和項(xiàng)目上進(jìn)行公道的分派，也有利于用生長(zhǎng)的眼光籌集和優(yōu)化審計(jì)資源。

　其次，在五年戰(zhàn)略籌劃的底子上，制訂每年的審計(jì)事情步伐表。選擇年度審計(jì)項(xiàng)目有五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：重要性——在政府治理、資源運(yùn)用或社會(huì)需求等方面較為重要；風(fēng)險(xiǎn)性——較有可能存在問(wèn)題；時(shí)間性——更需要實(shí)時(shí)解決；增值性——可改進(jìn)的空間比力大；可行性——憑據(jù)現(xiàn)有審計(jì)資源適合進(jìn)行事情。審計(jì)署憑據(jù)這五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)分，編排出約莫 20 個(gè)項(xiàng)目的優(yōu)先序次，成為下一個(gè)年度的項(xiàng)目籌劃。五年籌劃和年度籌劃自下而上提出，最后由高級(jí)治理層研究確定。

　2.視察階段

　首先，為執(zhí)行一個(gè)特定審計(jì)項(xiàng)目而組成的審計(jì)組，會(huì)與受審核機(jī)構(gòu)的賣力人及相關(guān)人員舉行初次聚會(huì)會(huì)議，說(shuō)明這項(xiàng)審計(jì)的目的和內(nèi)容，并聽(tīng)取有關(guān)情況的介紹。審計(jì)人員今后開(kāi)始了與受審核單位互動(dòng)而公然的視察事情，并努力將良好的相助干系貫穿于整個(gè)審計(jì)歷程。接著進(jìn)行開(kāi)端視察和研究。審計(jì)人員先要了解受審核機(jī)構(gòu)的職能、資源和運(yùn)作機(jī)制，才華查抄、權(quán)衡它的產(chǎn)出和效果。依照政府帳目委員會(huì)提出的準(zhǔn)則，衡工量值審計(jì)不對(duì)政策目標(biāo)的優(yōu)劣以及政策目標(biāo)的制訂要領(lǐng)頒發(fā)意見(jiàn)，但可以視察在制訂政策和作出決定時(shí)，受審核機(jī)構(gòu)是否有足夠的憑據(jù)，是否有相應(yīng)的權(quán)力，推行政策的運(yùn)動(dòng)是否切合既定的目標(biāo)，所采取的步伐是否適當(dāng)，以及全部事情的進(jìn)展和成效。所以，審計(jì)人員需要通過(guò)閱讀有關(guān)執(zhí)法、規(guī)章、決定、陳訴等文件資料，以及座談、詢問(wèn)，掌握受審核機(jī)構(gòu)的根本情況。

　經(jīng)過(guò)開(kāi)端研究，如果確認(rèn)該項(xiàng)審計(jì)有充實(shí)理由進(jìn)行下去，全面視察就可以展開(kāi)了，而開(kāi)端研究也為隨后的詳細(xì)審查明確了目標(biāo)和范疇。全面視察是一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的主要事情，大部分的人力和時(shí)間投入在這個(gè)環(huán)節(jié)上。審計(jì)人員會(huì)采取種種審計(jì)要領(lǐng)擴(kuò)展和深入，一般也要象財(cái)務(wù)收支審計(jì)那樣審核管帳資料，更多的則是逾越傳統(tǒng)的做法，多方面、多途徑的了解情況。比如要審閱更多種類的文件檔案，要實(shí)地察看某些事物，要訪問(wèn)有關(guān)的人員，甚至需要進(jìn)行問(wèn)卷視察，尤其要統(tǒng)計(jì)和闡發(fā)許多數(shù)據(jù)。全面審計(jì)是為了到達(dá)審計(jì)目標(biāo)而收集充實(shí)、可靠和

　相關(guān)的證據(jù)，為形成審計(jì)結(jié)論提供公道的底子。審計(jì)人員通過(guò)審閱、復(fù)查、查對(duì)及復(fù)印、摘錄等要領(lǐng)取得文件證據(jù)，通過(guò)直接視察及拍照、畫(huà)圖、備忘錄等取得實(shí)物證據(jù)，還通過(guò)整理、匯總、盤(pán)算、比力、推理取得闡發(fā)性證據(jù)。證據(jù)通常說(shuō)明某些事項(xiàng)在節(jié)約、效率或效益方面存在一定的問(wèn)題，如經(jīng)費(fèi)超支、籌劃延誤、未到達(dá)政策目標(biāo)等等，而問(wèn)題的產(chǎn)生可能由于制度漏洞、決策失當(dāng)、治理不善、大概人為疏忽。這一切事情，都市記錄在審計(jì)人員的事情稿本上，同時(shí)也會(huì)始終與受審核機(jī)構(gòu)有關(guān)人員互換意見(jiàn)而確認(rèn)或修改、增補(bǔ)自己的想法。

　3.陳訴階段

　視察事情完成以后，審計(jì)組撰寫(xiě)審計(jì)陳訴初稿，初稿包羅了有關(guān)事項(xiàng)的根本情況和視察結(jié)果，以及開(kāi)端的審計(jì)意見(jiàn)和發(fā)起。陳訴初稿由審計(jì)署助理署長(zhǎng)以上的高級(jí)官員審閱后，送交受審核機(jī)構(gòu)，然后，召開(kāi)聚會(huì)會(huì)議征詢他們的意見(jiàn)。審計(jì)陳訴會(huì)憑據(jù)一定步伐受到嚴(yán)格的質(zhì)量查抄，以包管其內(nèi)容客觀、公平、完整、均衡、有建立性。審計(jì)署的高級(jí)官員支付許多時(shí)間和精力研究、推敲陳訴書(shū)，并將受審核機(jī)構(gòu)的正式回應(yīng)納入陳訴的最后定稿。

　以半年為期的一份衡工量值審計(jì)陳訴書(shū)通常包羅 10 個(gè)項(xiàng)目，是提交陳訴前 3 月至 9 月或10 月至 2 月間完成的審計(jì)事情的結(jié)果。各項(xiàng)目分章列出標(biāo)題印在目錄上，而每一章都裝訂成單獨(dú)的一冊(cè)；每?jī)?cè)約 50 頁(yè)，另有附錄。掀開(kāi)一冊(cè)特定項(xiàng)目的審計(jì)陳訴書(shū)，分別為摘要、正文和附錄。摘要除簡(jiǎn)單說(shuō)明受審核機(jī)構(gòu)的職能、資源和政策目標(biāo)外，即列出審計(jì)查明的主要問(wèn)題，同時(shí)表明審計(jì)署的意見(jiàn)，另外還提出審計(jì)署的若干發(fā)起，最后反應(yīng)受審核機(jī)構(gòu)回應(yīng)的意見(jiàn)。正文分若干部分，以分別為小段的簡(jiǎn)便文字表述，并常有圖表及照片幫助說(shuō)明。正文的第一部分是引言，介紹審計(jì)的配景，審計(jì)的目的和范疇，以及往往不止一家受審核機(jī)構(gòu)各自的總體回應(yīng)。正文的其余部分逐一陳訴具體的審計(jì)事項(xiàng)。每一個(gè)審計(jì)事項(xiàng)首先用一句話說(shuō)明該項(xiàng)審計(jì)的目的，然后依次闡發(fā)這一事項(xiàng)的配景和現(xiàn)狀，審計(jì)發(fā)明的不當(dāng)或可改進(jìn)之處及審計(jì)署的意見(jiàn)，審計(jì)署的發(fā)起，受審核機(jī)構(gòu)的回應(yīng)。審計(jì)署的意見(jiàn)通常是指出問(wèn)題，作出結(jié)論，而審計(jì)署的發(fā)起則針對(duì)性的提出改造步伐，資助解決問(wèn)題。受審核機(jī)構(gòu)一般都市同意審計(jì)署的發(fā)起，并表明要采取相應(yīng)的步伐，對(duì)有些問(wèn)題也會(huì)做出適當(dāng)解釋。附錄主要是從受審核機(jī)構(gòu)取得的相關(guān)視察資料，以及審計(jì)人員憑據(jù)視察資料作出的闡發(fā)、統(tǒng)計(jì)圖表等，對(duì)正文中的審計(jì)意見(jiàn)和發(fā)起賜與支持。

�。ㄈ�）政府帳目委員會(huì)的作用

　審計(jì)署署長(zhǎng)的陳訴書(shū)提交立法會(huì)后，由立法會(huì)下設(shè)的政府帳目委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱帳委會(huì)）審議研究。

　1.帳委會(huì)的職責(zé)

　帳委會(huì)憑據(jù)《香港特別行政區(qū)立法聚會(huì)會(huì)議事規(guī)矩》第 72 條的規(guī)定創(chuàng)建，專門(mén)賣力研究審計(jì)署署長(zhǎng)提交的關(guān)于政府帳目和衡工量值的審計(jì)陳訴。帳委會(huì)由 1 名主席、1 名副主席和5 名委員組成，7 名成員均為立法聚會(huì)會(huì)議員。帳委會(huì)就審計(jì)陳訴書(shū)所提出的事項(xiàng)召開(kāi)聚會(huì)會(huì)議和舉行公然聆訊，可以傳召任何有關(guān)的政府官員出席解釋，也可以要求與審計(jì)事項(xiàng)有關(guān)的任何非政府組織人士前來(lái)應(yīng)訊，他們須對(duì)自己提供的解釋、資料、記錄或文件賣力。在審議研究歷程中，帳委會(huì)會(huì)要求審計(jì)署署長(zhǎng)和財(cái)經(jīng)事務(wù)及庫(kù)務(wù)局局長(zhǎng)賜與協(xié)助。帳委會(huì)須在審計(jì)陳訴書(shū)提交立法會(huì)之后的三個(gè)月內(nèi)審議研究完畢，就某些事項(xiàng)作出結(jié)論及發(fā)起，向立法會(huì)

　提交陳訴。而政府有關(guān)部分則必須在今后的三個(gè)月內(nèi)向立法會(huì)提交復(fù)文，就帳委會(huì)陳訴提及的事項(xiàng)作出改造或準(zhǔn)備改造的復(fù)興。

　帳委會(huì)與審計(jì)署有配合的目標(biāo)，他們?cè)诎�袱職�?zé)和完成任務(wù)上是相輔相成的。帳委會(huì)同審計(jì)署經(jīng)常相同與協(xié)商，也會(huì)向?qū)徲?jì)署署長(zhǎng)提供衡工量值審計(jì)項(xiàng)目方面的發(fā)起。帳委會(huì)依據(jù)審計(jì)陳訴所提事項(xiàng)舉行公然聆訊，進(jìn)行審議研究并撰寫(xiě)陳訴書(shū)，審計(jì)署則通過(guò)帳委會(huì)的結(jié)論與發(fā)起提高審計(jì)結(jié)果的效益。兩者以差別的角度和方法，對(duì)大眾開(kāi)支的合規(guī)和有效進(jìn)行監(jiān)督，向立法會(huì)及民眾做出交代。

　2.帳委會(huì)的事情

　由于每期衡工量值審計(jì)陳訴包羅許多事項(xiàng)、涉及許多方面，帳委會(huì)通常不會(huì)審議陳訴提出的所有事項(xiàng)，而是選擇它認(rèn)為較嚴(yán)重的變態(tài)情形或毛病進(jìn)行視察。如對(duì)三十九號(hào)陳訴書(shū)的11 個(gè)項(xiàng)目，經(jīng)開(kāi)端研究后，決定對(duì)其中 6 個(gè)項(xiàng)目深入視察。帳委會(huì)內(nèi)部開(kāi)會(huì)審議這些項(xiàng)目，在需要時(shí)舉行公然聆訊，邀請(qǐng)有關(guān)的官員和人士到帳委會(huì)席前應(yīng)迅。各項(xiàng)聆訊議題會(huì)事先通知差別的時(shí)間，有差別的參加者，新聞界及普通市民可以入場(chǎng)旁聽(tīng)。在公然聆訊中，帳委會(huì)憑據(jù)審計(jì)陳訴反應(yīng)的問(wèn)題提出質(zhì)疑，有關(guān)的各方人士作出答復(fù)。公然聆訊歷程的錄音記錄存放于立法會(huì)圖書(shū)館，供市民聽(tīng)取。就三十九號(hào)衡工量值審計(jì)陳訴，帳委會(huì)召開(kāi)了 14 次聚會(huì)會(huì)議和 9 次公然聆訊。在公然聆訊中，聽(tīng)取了 39 名人士，包羅 5 名決策局局長(zhǎng)和 9 名部分首長(zhǎng)的陳詞。通過(guò)審議和聆訊，帳委會(huì)證實(shí)了有關(guān)審計(jì)事項(xiàng)的事實(shí)真相后，便會(huì)作出自己的判斷，擬定陳訴書(shū)的結(jié)論及發(fā)起。

　帳委會(huì)的陳訴書(shū)在審計(jì)陳訴之后三個(gè)月提交，一大本，近 500 頁(yè)，分正文和附錄兩部分。正文首先扼要聲明帳委會(huì)的設(shè)立、組成及事情步伐，再用一定篇幅反應(yīng)政府對(duì)以往陳訴書(shū)的結(jié)論及發(fā)起的回應(yīng)。政府的回應(yīng)以政府復(fù)文分別差別事項(xiàng)逐一載于陳訴書(shū)中，說(shuō)明有的事項(xiàng)有關(guān)部分已采取步伐糾正或改造，也有的事項(xiàng)政府解釋不采取行動(dòng)的理由，以及這些事項(xiàng)的最新進(jìn)展和帳委會(huì)的意見(jiàn)與要求。正文的大部分內(nèi)容是關(guān)于帳委會(huì)所選擇深入視察的審計(jì)項(xiàng)目，這些審計(jì)項(xiàng)目的問(wèn)題分章節(jié)提出，然后列明聆訊時(shí)各有關(guān)人士的陳訴和復(fù)興，最后是帳委會(huì)的若干結(jié)論及發(fā)起。正文的最后，是帳委會(huì)主席、副主席和列位委員的親筆署名。附錄多數(shù)是有關(guān)官員對(duì)付某件事項(xiàng)作出說(shuō)明或提供資料的翰札。

　3.社會(huì)回聲

　審計(jì)署和帳委會(huì)的陳訴書(shū)向立法會(huì)提交之日，也是對(duì)香港媒體和市民公然之時(shí)，他們可以從種種渠道看到、聽(tīng)到陳訴書(shū)的內(nèi)容。作為納稅人的寬大市民，非常存眷大眾資源的治理和運(yùn)用，對(duì)付審計(jì)署揭示的問(wèn)題，特別是政府開(kāi)支的明顯不對(duì)或干系民生密切的審計(jì)事項(xiàng)，回聲較大，也普遍認(rèn)同審計(jì)署和帳委會(huì)的發(fā)起。新聞媒體往往實(shí)時(shí)表達(dá)、推動(dòng)了社會(huì)的輿論，對(duì)政府有關(guān)部分和機(jī)構(gòu)改造事情，起到了督促作用。今年 2 月，帳委會(huì)第三十九號(hào)陳訴書(shū)一出，各家報(bào)紙紛紛報(bào)道，并刊登帳委會(huì)主席手拿陳訴書(shū)的照片。報(bào)道標(biāo)題反應(yīng)主要事實(shí)引人注目，如“父老療養(yǎng)院宿位需輪候 31 個(gè)月，七千老人未及入住已逝世”，“中小企業(yè)用貸款添壞帳”，“小學(xué)空置課室未善用挨批”等等。

　被揭示存在問(wèn)題的部分和機(jī)構(gòu)，對(duì)審計(jì)署、帳委會(huì)陳訴的態(tài)度和行動(dòng)都是積極的，甚至行政主座也出來(lái)支持審計(jì)陳訴，體現(xiàn)應(yīng)該改造事情，不能容忍缺點(diǎn)繼承下去。審計(jì)署不久前審

　查了政府物料的采購(gòu)與治理，以電腦步伐盤(pán)算出政府物料供給貨倉(cāng) 1631 項(xiàng)物品的年度儲(chǔ)貨周轉(zhuǎn)率，發(fā)明其中 80%的物品未到達(dá)每年周轉(zhuǎn)五次的目標(biāo)，因此而增加資金占用 3 530 萬(wàn)元。其中更有 194 項(xiàng)物品計(jì) 440 萬(wàn)元，儲(chǔ)貨周轉(zhuǎn)率低于每年 0.01 次，其平均存貨量可供使用 100年以上。于是，審計(jì)署對(duì)存貨過(guò)剩及其他問(wèn)題提出改進(jìn)發(fā)起，包羅盡快處理過(guò)剩物品。政府物料供給處采取了發(fā)起，很快舉行拍賣會(huì)，拍賣了多余的庫(kù)存物品。

�。ㄋ模┖夤ち恐祵徲�(jì)的特點(diǎn)

　1.審計(jì)署的獨(dú)立職位

　獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，是審計(jì)構(gòu)造履行職責(zé)的底子包管，世界各國(guó)對(duì)此都有明確的執(zhí)法規(guī)定。但由于國(guó)情差別，各國(guó)的國(guó)度審計(jì)體制有所區(qū)別，因而產(chǎn)生審計(jì)獨(dú)立性方面的一定差別。目前，世界上 160 多個(gè)國(guó)度和地區(qū)的審計(jì)體制大抵分為四種類型：第一種立法型，審計(jì)構(gòu)造隸屬于立法機(jī)構(gòu)，直接對(duì)議會(huì)賣力并陳訴事情，完全獨(dú)立于行政部分；第二種司法型，審計(jì)構(gòu)造屬于司法系列，擁有一定的司法權(quán)限；第三種獨(dú)立型，審計(jì)構(gòu)造獨(dú)立于立法、司法和行政之外，直接對(duì)執(zhí)法賣力；第四種行政型，審計(jì)構(gòu)造屬于行政系列，是國(guó)度行政機(jī)構(gòu)的一部分，對(duì)政府賣力并陳訴事情。國(guó)度審計(jì)構(gòu)造主要審計(jì)政府財(cái)務(wù)，獨(dú)立于行政部分切合三權(quán)分立、相互制衡的需要，更具有獨(dú)立性和權(quán)威性。因此，許多發(fā)達(dá)國(guó)度和生長(zhǎng)中國(guó)度的審計(jì)構(gòu)造都屬于議會(huì)，立法型審計(jì)體制成為主流�？v然屬于行政部分的審計(jì)構(gòu)造，也越來(lái)越多的在為立法機(jī)構(gòu)辦事。在世界審計(jì)體制配景下比力闡發(fā)香港審計(jì)署的獨(dú)立職位，更可以看出它的一些特點(diǎn)，以及這些特點(diǎn)對(duì)衡工量值審計(jì)的影響。

　審計(jì)署隸屬特別行政區(qū)政府，對(duì)行政主座賣力，審計(jì)署署長(zhǎng)是行政主座任命的政府主要官員之一。但是，憑據(jù)執(zhí)法規(guī)定，其一，審計(jì)署署長(zhǎng)直接向立法會(huì)提交審計(jì)陳訴，不必經(jīng)過(guò)行政主座及其他政府官員的審定和批準(zhǔn)；其二，審計(jì)署獨(dú)立事情，依法擺設(shè)和執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)，無(wú)須聽(tīng)命于任何機(jī)構(gòu)或小我私家；其三，審計(jì)署署長(zhǎng)在提交陳訴時(shí)享有很大的自由，可以揭示對(duì)付政府部分和大眾機(jī)構(gòu)的審計(jì)歷程中，發(fā)明的任何情況和涉及的財(cái)務(wù)問(wèn)題；其四，審計(jì)署署長(zhǎng)職位不屬于公事員體例，他的被免職或被退職須盡快向立法會(huì)陳訴說(shuō)明，其薪酬由行政主座指定，不納入審計(jì)署小我私家薪金帳目。這些規(guī)定，使屬于行政系列的審計(jì)署有了相當(dāng)?shù)某�脫和�?dú)立，能夠在衡工量值審計(jì)中不負(fù)使命，積極的發(fā)明和揭示政府的財(cái)務(wù)問(wèn)題，確保大眾資源的有效運(yùn)用。

　審計(jì)署并無(wú)權(quán)力對(duì)受審核機(jī)構(gòu)下達(dá)具有執(zhí)法約束力的文書(shū)，指出其存在的問(wèn)題并要求糾正，如同我國(guó)內(nèi)地審計(jì)構(gòu)造所做的那樣。審計(jì)署的事情是發(fā)明問(wèn)題，并在審計(jì)陳訴書(shū)中就發(fā)明問(wèn)題提出意見(jiàn)和發(fā)起，以此發(fā)揮監(jiān)督作用。這種作用在一個(gè)法制健全、行政公然的社會(huì)里，會(huì)因?yàn)樽h會(huì)和輿論的監(jiān)督而得到增強(qiáng)和擴(kuò)大。立法會(huì)專門(mén)創(chuàng)建政府帳目委員會(huì)這個(gè)常設(shè)委員會(huì)，處理懲罰審計(jì)陳訴即處理懲罰審計(jì)陳訴所提事項(xiàng)，實(shí)際上同審計(jì)署一樣，也是對(duì)政府大眾開(kāi)支的正當(dāng)有效進(jìn)行審查。而由于帳委會(huì)是立法機(jī)構(gòu)的組成部分，負(fù)有對(duì)政府權(quán)力制衡和執(zhí)法監(jiān)督的職責(zé)，因此更具有權(quán)威性和約束力。由具有專業(yè)配景的議員組成的帳委會(huì)，在研究審議審計(jì)陳訴時(shí)，會(huì)對(duì)審計(jì)意見(jiàn)和發(fā)起的正確、公道作出判斷，因此也是對(duì)審計(jì)事情自己的監(jiān)督。審計(jì)署提出的陳訴和帳委會(huì)審議的結(jié)論，需要也會(huì)引起媒體的流傳、民眾的議論，社會(huì)越是民主，言論越是自由，輿論監(jiān)督的作用就越明顯。

　2.有組織的要領(lǐng)

　 審計(jì)署憑據(jù)有組織的要領(lǐng)進(jìn)行衡工量值審計(jì)，確保事情進(jìn)度和質(zhì)量受到控制。審計(jì)事情依循國(guó)際公認(rèn)的最佳做法，參照采取英國(guó)國(guó)度審計(jì)署的要領(lǐng)進(jìn)行。目前國(guó)際上還沒(méi)有統(tǒng)一的績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則，1991 年修訂的《最高審計(jì)構(gòu)造國(guó)際組織審計(jì)準(zhǔn)則》含有對(duì)績(jī)效審計(jì)的要求，可用于指導(dǎo)績(jī)效審計(jì)，而一些發(fā)達(dá)國(guó)度的績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則及經(jīng)驗(yàn)，提供了可以借鑒的要領(lǐng)。英國(guó)稱績(jī)效審計(jì)為“現(xiàn)金代價(jià)審計(jì)”（Valve for Money Auditing），內(nèi)地也有譯為“代價(jià)為本審計(jì)”的，香港則譯為“衡工量值”審計(jì)。英國(guó)國(guó)度審計(jì)署認(rèn)為現(xiàn)金代價(jià)審計(jì)中的現(xiàn)金代價(jià)＝經(jīng)濟(jì)性×效率×效益，該國(guó) 1983 年頒布的《國(guó)度審計(jì)法》對(duì)績(jī)效審計(jì)的界說(shuō)是：查抄某一組織為履行職能而運(yùn)用資源的經(jīng)濟(jì)性、效率及效益。英國(guó)國(guó)度審計(jì)署對(duì)議會(huì)賣力，績(jī)效審計(jì)首先是為了就政府財(cái)務(wù)收支和資源治理的經(jīng)濟(jì)、效率和效益情況，向議會(huì)提出獨(dú)立的資料、包管和發(fā)起。其次也資助被審計(jì)單位采取須要的步伐改造事情，提高效益。因?yàn)閲?guó)度審計(jì)署資源有限，只能把注意力放在那些耗用資源最多、效益最難權(quán)衡的項(xiàng)目上。國(guó)度審計(jì)署把績(jī)效審計(jì)分為四類：對(duì)可能產(chǎn)生嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)、效率低下、控制單薄的環(huán)節(jié)進(jìn)行有選擇的審計(jì)；對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的審計(jì)；對(duì)標(biāo)準(zhǔn)治理業(yè)務(wù)的審計(jì)；小范疇而無(wú)須向議會(huì)陳訴的審計(jì)。英國(guó)議會(huì)的大眾帳目委員會(huì)賣力審議審計(jì)陳訴，向被審計(jì)單位提出質(zhì)疑，再將他們的結(jié)論陳訴議會(huì)。

　衡工量值審計(jì)憑據(jù)策劃、視察和陳訴三階段進(jìn)行的具體歷程，也是源自于英國(guó)。英國(guó)國(guó)度審計(jì)署的績(jī)效審計(jì)籌劃按四個(gè)步調(diào)體例：視察了解審計(jì)東西表面；記錄整理資料；各業(yè)務(wù)部分體例五年期轉(zhuǎn)動(dòng)式戰(zhàn)略籌劃；綜合、調(diào)解各業(yè)務(wù)部分籌劃后體例總體籌劃。審計(jì)實(shí)施一是開(kāi)端研究，確定視察的須要性；二是全面視察，深入地查抄并收集有關(guān)證據(jù)；三是體例事情稿本，用以反應(yīng)完成的審計(jì)事情、發(fā)明的問(wèn)題和處理懲罰的依據(jù)。審計(jì)陳訴要求簡(jiǎn)潔清楚，從組織陳訴大綱開(kāi)始，再撰寫(xiě)陳訴初稿，務(wù)必正確、完整、客觀公平；然后送被審計(jì)單位征求意見(jiàn)，經(jīng)修正和審定，并附上被審計(jì)單位的回應(yīng)，提交議會(huì)，不涉及保密事項(xiàng)的，可交出書(shū)方面公然頒發(fā)。英國(guó)的績(jī)效審計(jì)開(kāi)展時(shí)間很長(zhǎng)，有一套較為成熟的步伐和要領(lǐng)，香港的衡工量值審計(jì)參照實(shí)行，有其歷史原因，也適合所處的政治和社會(huì)情況，應(yīng)該是順理成章的。

　同其他國(guó)度先進(jìn)的政府績(jī)效審計(jì)一樣，香港衡工量值審計(jì)精心組織，進(jìn)行得嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，考究效率。比如，審計(jì)署下達(dá) 2002－03 年度衡工量值審計(jì)的指標(biāo)，不但有項(xiàng)目數(shù)即 20 項(xiàng)，并且有用人時(shí)數(shù)即 180760 小時(shí)，事情量盤(pán)算精確到時(shí)。審計(jì)人員通常采取抽樣要領(lǐng)節(jié)約時(shí)間和本錢，憑據(jù)具體的審計(jì)目標(biāo)選擇樣本的結(jié)構(gòu)、范圍。并大量使用盤(pán)算機(jī)進(jìn)行幫助審計(jì)，顯著提高事情效率和準(zhǔn)確性。

　3.與受審核機(jī)構(gòu)的相助

　對(duì)付傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)，有一個(gè)通俗的稱呼，叫做“查賬”。這也說(shuō)明，財(cái)務(wù)審計(jì)主要是審查管帳資料，包羅管帳報(bào)表、帳簿和憑證等，也需要詢問(wèn)和視察，但只是幫助性的事情，并且是圍繞管帳數(shù)據(jù)展開(kāi)的。因此，審計(jì)人員所打仗的，多數(shù)是被審計(jì)單位財(cái)務(wù)部分的管帳人員。績(jī)效審計(jì)的范疇和內(nèi)容要遍及的多，事情方法和要領(lǐng)也靈活多樣，尤其需要被審計(jì)單位多方面的配合資助。衡工量值審計(jì)強(qiáng)調(diào)與受審核機(jī)構(gòu)的充實(shí)相助，把視察階段稱為是一個(gè)互動(dòng)而公然的歷程。因?yàn)楹夤ち恐祵徲?jì)不像審核帳目是否妥善的事情，能以嚴(yán)格的規(guī)矩和公認(rèn)的管帳標(biāo)準(zhǔn)去判別和處理懲罰財(cái)務(wù)財(cái)務(wù)收支事項(xiàng)。它沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和牢固的模式，需要對(duì)受審核機(jī)構(gòu)的制度和運(yùn)作有足夠的了解，需要與相關(guān)人員進(jìn)行有效的相同，才華恰當(dāng)簡(jiǎn)直定評(píng)價(jià)指標(biāo)和審計(jì)內(nèi)容。良好的相助干系可以使審計(jì)人員取得有用的資料、信息和意見(jiàn)，并且，許多審計(jì)項(xiàng)目要進(jìn)行跨部分的視察研究，遍及的交換與協(xié)作是非常須要的。

　 更重要的是，衡工量值審計(jì)的目的，是為了資助受審核機(jī)構(gòu)改造事情，提高績(jī)效水平，而這一目的的實(shí)現(xiàn)，有賴于受審核機(jī)構(gòu)對(duì)付審計(jì)事情的認(rèn)同和采取。所以，在不影響審計(jì)獨(dú)立性的前提下，審計(jì)人員在視察階段的各個(gè)環(huán)節(jié)，會(huì)公然自己的事情，多條理、多方面的與人商量，體現(xiàn)出同受審核機(jī)構(gòu)互動(dòng)相助的歷程。審計(jì)署將衡工量值審計(jì)的實(shí)施稱為視察而不是審計(jì)，不但體現(xiàn)了一種友善的態(tài)度，更是反應(yīng)了這項(xiàng)事情的性質(zhì)和特點(diǎn)。而承載審計(jì)結(jié)果的審計(jì)陳訴書(shū)，經(jīng)過(guò)與受審核機(jī)構(gòu)互換意見(jiàn)，就審計(jì)事項(xiàng)頒發(fā)的意見(jiàn)和發(fā)起，總是力求公允持平、具體可行，利于有關(guān)方面擔(dān)當(dāng)改造，從而使政府部分和大眾機(jī)構(gòu)的事情得到盡量的增值。

　4.富裕的資源保障

　績(jī)效審計(jì)需要比財(cái)務(wù)審計(jì)更多的資源，特別是審計(jì)人員的以較多知識(shí)和較強(qiáng)能力組成的綜合素質(zhì)。每一個(gè)衡工量值審計(jì)項(xiàng)目的賣力人，都必須由高級(jí)審計(jì)師擔(dān)當(dāng)。審計(jì)署十分清楚所需的資源主要是人手，在全署人員配置中，有 80%是業(yè)務(wù)人員，而業(yè)務(wù)人員中，有 40%是高級(jí)審計(jì)人員。并且，審計(jì)署非常重視業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過(guò)連續(xù)培訓(xùn)促進(jìn)審計(jì)人員更新知識(shí)、提高技能。每年還選派人員到外洋培訓(xùn)，由英國(guó)國(guó)度審計(jì)署和美國(guó)審計(jì)總署提供資助，到有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行衡工量值審計(jì)方面的實(shí)習(xí)，以吸收先進(jìn)的要領(lǐng)和技能。另外，也有富裕的經(jīng)費(fèi)包管衡工量值審計(jì)的開(kāi)展。2001－02 年度用于衡工量值審計(jì)的實(shí)際開(kāi)支為 6 640 萬(wàn)元，占審計(jì)署公事開(kāi)支的 50%，是審核帳目是否妥善事情的 2.3 倍，近幾年均是這樣的比例。

　二、我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)趨勢(shì)

　今年是我國(guó)審計(jì)構(gòu)造創(chuàng)建二十周年，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、展望未來(lái)的時(shí)候，面對(duì)著政府績(jī)效審計(jì)的歷史性課題。這是一個(gè)可以在認(rèn)識(shí)上探討的課題，更是一個(gè)需要在實(shí)踐中探索的課題，近年來(lái)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的生長(zhǎng)已經(jīng)推動(dòng)了它的進(jìn)程。目前，我國(guó)財(cái)務(wù)審計(jì)占主導(dǎo)職位，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，對(duì)財(cái)務(wù)財(cái)務(wù)收支真實(shí)性、合規(guī)性的審計(jì)，仍然是審計(jì)構(gòu)造的主要事情。但是，新的形勢(shì)和情況以及審計(jì)事情自身的進(jìn)步，正在吸引審計(jì)人員把目光和努力投向政府績(jī)效審計(jì)這個(gè)新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

�。ㄒ唬┩庋笳�府績(jī)效審計(jì)實(shí)踐

　績(jī)效審計(jì)是從一些國(guó)度的政府審計(jì)實(shí)踐中出現(xiàn)并逐步形成范例的，比如美國(guó)、英國(guó)、瑞典、加拿大、澳大利亞等，都是績(jī)效審計(jì)比力成熟的國(guó)度，亞洲的日本、韓國(guó)、印度、巴基斯坦、新加坡等，績(jī)效審計(jì)也有相當(dāng)?shù)纳�長(zhǎng)。

　1.政府績(jī)效審計(jì)的形成

　可以說(shuō)，績(jī)效審計(jì)是財(cái)務(wù)審計(jì)的擴(kuò)展和深入。審計(jì)產(chǎn)生的前提是受托治理，之所以有審計(jì)監(jiān)督，無(wú)非是為了審查評(píng)價(jià)受托人履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況，以掩護(hù)受托資產(chǎn)的寧?kù)o完整。財(cái)務(wù)審計(jì)查抄資產(chǎn)治理的真實(shí)正當(dāng)，績(jī)效審計(jì)則進(jìn)一步，查抄資產(chǎn)治理的有效運(yùn)用。事實(shí)上，財(cái)務(wù)審計(jì)如果或多或少涉及到本錢效益、投入產(chǎn)出，那就已經(jīng)是績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容了。然而，績(jī)效審計(jì)作為審計(jì)事業(yè)的一個(gè)生長(zhǎng)階段，是從 20 世紀(jì) 40 年代開(kāi)始的，它的形成與政府職能的擴(kuò)大有關(guān)。30 年代資本主義再度發(fā)作經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，主張國(guó)度全面干涉經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)的凱恩斯主義引導(dǎo)了資本主義世界，政府通過(guò)財(cái)務(wù)政策和錢幣政策進(jìn)行宏觀調(diào)控，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中

　發(fā)揮越來(lái)越大的作用。隨著大眾開(kāi)支的日益增加和公營(yíng)企業(yè)的大批涌現(xiàn)，占用了巨額的財(cái)務(wù)資金，加重了納稅人的包袱，引起了民眾對(duì)大眾資源節(jié)約和效益的存眷，要求對(duì)受托治理這些資源的政府官員所負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審查。具有獨(dú)立職位和專業(yè)資格的審計(jì)構(gòu)造包袱了這個(gè)任務(wù)，從而把財(cái)務(wù)審計(jì)推進(jìn)到績(jī)效審計(jì)的范疇。例如美國(guó)事最早開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)的國(guó)度，美國(guó)審計(jì)總署 60 年代就把注意力轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）即“三 E”審計(jì)，70 年代績(jī)效審計(jì)已占其事情量的 86%以上。已往的十多年里，績(jī)效審計(jì)有力地削減了美國(guó)政府的預(yù)算和可制止開(kāi)支，提高稅收 1 000 多億美元；美國(guó)審計(jì)總署每年頒發(fā) 1000 多份陳訴，審計(jì)官員在國(guó)會(huì)作證 300 多次。美國(guó)及其他一些發(fā)達(dá)國(guó)度的績(jī)效審計(jì)取得了顯著的結(jié)果，產(chǎn)生了遍及的影響，他們的經(jīng)驗(yàn)和制定的范例，推動(dòng)了世界范疇的政府績(jī)效審計(jì)。

　績(jī)效審計(jì)的形成，不但由于經(jīng)濟(jì)的生長(zhǎng)，并且依賴民主的增強(qiáng)。正如楊時(shí)展傳授所說(shuō)：“在民主啟蒙時(shí)期，人民只要求取之于民的能有所限度，過(guò)此限度，人民有權(quán)拒絕，至于取之于民的如何耗費(fèi)，人民并不外問(wèn)；隨著社會(huì)的生長(zhǎng)，民主意識(shí)的增長(zhǎng)，人民逐漸要求取之于民的必須用之于民，不按人民意志來(lái)使用，人民就要求他負(fù)政治責(zé)任；隨著社會(huì)的再進(jìn)一步生長(zhǎng)，民主權(quán)利的再進(jìn)一步增長(zhǎng)，人民又進(jìn)而要求，一切取之于民的，必須經(jīng)濟(jì)有效地用之于民，用于民而不經(jīng)濟(jì)，用于民而沒(méi)有到達(dá)人民預(yù)期的效果，政府仍要賣力任。”由于包袱的義務(wù)越來(lái)越大，可用的資源卻越來(lái)越少，再陪同機(jī)構(gòu)擴(kuò)大、用度增加和效率下降，政府也陷入了財(cái)務(wù)困境。70 年代末 80 年代初以來(lái)席卷全球的行政改造，發(fā)出了評(píng)估政府績(jī)效、淘汰和優(yōu)化政府職能的普遍呼聲。通過(guò)績(jī)效審計(jì)發(fā)明問(wèn)題，改造事情，資助立法機(jī)構(gòu)及整個(gè)社會(huì)監(jiān)督政府，越發(fā)成為一定。審計(jì)內(nèi)容的擴(kuò)大和要求的提高，促使審計(jì)與治理相融合，吸收經(jīng)濟(jì)治理、統(tǒng)計(jì)、盤(pán)算機(jī)、工程等其他學(xué)科的知識(shí)和技能，并吸納多種專業(yè)人員，為績(jī)效審計(jì)的遍及開(kāi)展提供了技能支持。

　2.政府績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容

　績(jī)效審計(jì)稱呼有別，界說(shuō)也許多，最高審計(jì)構(gòu)造國(guó)際組織以及各國(guó)的最高審計(jì)構(gòu)造有著說(shuō)話差別的界說(shuō)。例如巴基斯坦審計(jì)長(zhǎng)公署認(rèn)為：績(jī)效審計(jì)是對(duì)一個(gè)組織的經(jīng)營(yíng)運(yùn)動(dòng)所做的評(píng)價(jià)，查抄其資源治理是否切合經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，是否切合經(jīng)濟(jì)責(zé)任的要求。稱呼和界說(shuō)的差別，多少反應(yīng)了各國(guó)績(jī)效審計(jì)實(shí)踐的一些差別。但得到公認(rèn)的是，績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容歸納綜合為三個(gè)要素：經(jīng)濟(jì)（即節(jié)約）、效率、效果（也可稱為效益）。經(jīng)濟(jì)是本錢向投入的轉(zhuǎn)換率，是否以最低的本錢取得一定質(zhì)量的資源，即花得少；效率是投入向產(chǎn)出的轉(zhuǎn)換率，是否以最小的投入取得一定的產(chǎn)出，大概以一定的投入取得最大的產(chǎn)出，即花得好；效果是產(chǎn)出向效益的轉(zhuǎn)換率，是否到達(dá)了預(yù)期的目標(biāo)，即花得值。舉例來(lái)說(shuō)，對(duì)一家醫(yī)院建立項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，第一查抄經(jīng)濟(jì)性，憑據(jù)投標(biāo)、條約以及項(xiàng)目控制步伐，確定醫(yī)院及其隸屬設(shè)施是否憑據(jù)要求，憑據(jù)規(guī)定的時(shí)間，用最低的本錢或在批準(zhǔn)的用度范疇內(nèi)建成，有無(wú)浪費(fèi)；第二查抄效率性，病房、病床、手術(shù)室和設(shè)備的使用，醫(yī)療和行政治理人員的配備及結(jié)構(gòu)，辦事的完善，維護(hù)、治理和資源分派的適當(dāng)?shù)�；第三查抄效果性，是否滿足了居民就醫(yī)和增進(jìn)康健的需要，比如病人排隊(duì)期待現(xiàn)象的淘汰，手術(shù)次數(shù)的增加，診斷和治愈比例的提高等。

　實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)、效率和效果三者之間往往沒(méi)有明確的界限，很難完全離開(kāi)，審計(jì)人員總是綜合起來(lái)查抄的。各國(guó)的績(jī)效審計(jì)之所以有些差別，也是因?yàn)槠�重的�?nèi)容差別，尤其與財(cái)務(wù)審計(jì)結(jié)合進(jìn)行的時(shí)候，更顯出各自的特色。美、英兩國(guó)的績(jī)效審計(jì)強(qiáng)調(diào)“三 E”；澳大利亞在“三 E”的解釋上有自己的特點(diǎn)，其經(jīng)濟(jì)性和效率性審計(jì)除了針對(duì)機(jī)構(gòu)還針對(duì)小我私家，效果

　性審計(jì)偏重更為有效的治理；德國(guó)的績(jī)效審計(jì)除強(qiáng)調(diào)效果性之外，還強(qiáng)調(diào)列入預(yù)算事項(xiàng)的事前經(jīng)濟(jì)闡發(fā)；瑞典績(jī)效審計(jì)偏重業(yè)務(wù)運(yùn)動(dòng)的效果效率和組織、治理制度的健全公道；印度的績(jī)效審計(jì)強(qiáng)調(diào)經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)、籌劃或項(xiàng)目進(jìn)行歷程中的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性；等等。這雖然也說(shuō)明，經(jīng)濟(jì)、效率和效果，是績(jī)效審計(jì)的根本內(nèi)容。

　3.政府績(jī)效審計(jì)的困難

　至今延續(xù)了半個(gè)世紀(jì)的績(jī)效審計(jì)，在促進(jìn)政府改進(jìn)治理、提高大眾資金使用效益方面，已經(jīng)發(fā)揮了巨大的作用，顯示了遼闊的生長(zhǎng)前景。在它的生長(zhǎng)歷程中，還存在一些困難和需要解決的問(wèn)題。首先在于審計(jì)的客體。政府部分的運(yùn)動(dòng)主要是大眾治理，范疇涉及都市建立、社會(huì)治安、文化教誨、醫(yī)療衛(wèi)生、情況掩護(hù)等許多方面，并且提供的辦事一般是無(wú)形的、非贏利性的，加上常有的政治原因及種種利害干系的影響，導(dǎo)致政府部分目標(biāo)的多樣性和模糊性。有時(shí)在一種情況下某一目標(biāo)受到重視，在另一種情況下又改為重視另一目標(biāo)，縱然既定的目標(biāo)，也會(huì)隨時(shí)間的推移和條件的變革而模糊起來(lái)。甚至在某種情況下沒(méi)有規(guī)定的目標(biāo)，種種資源的運(yùn)用由政府部分自行擺設(shè)，于是審計(jì)人員要從視察研究中推斷其目標(biāo)。因此，審計(jì)構(gòu)造有時(shí)難以確定績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)和判別經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界限。

　其次在于審計(jì)的主體�？�(jī)效審計(jì)操縱一開(kāi)始就會(huì)遇到與審計(jì)目標(biāo)相關(guān)聯(lián)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，千差萬(wàn)別的審計(jì)東西，經(jīng)濟(jì)、效率和效果的多種訴求，需要審計(jì)人員創(chuàng)建適合特定項(xiàng)目的正確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這是一項(xiàng)審計(jì)樂(lè)成的起點(diǎn)。審計(jì)取證是又一個(gè)問(wèn)題。財(cái)務(wù)審計(jì)通常是從管帳資料上獲取證據(jù)的，較為簡(jiǎn)單容易，而作為績(jī)效審計(jì)東西的政府治理運(yùn)動(dòng)遍及龐大，其績(jī)效又具有間接性和延續(xù)性，即便使用多種審計(jì)要領(lǐng)和技能，收集的資料總是有限的，況且有些資料底子就無(wú)法取得。而不取得充實(shí)可靠的證據(jù)，就難以包管審計(jì)結(jié)論的客觀公平。最大的原因照舊受到審計(jì)資源的限制。審計(jì)構(gòu)造的獨(dú)立職位、制度建立、人員素質(zhì)、技能配備和資金支持等方面的資源狀況，都可能制約績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展。

　最后在于審計(jì)的情況�？�(jī)效審計(jì)的情況影響包羅政治、經(jīng)濟(jì)、執(zhí)法、科技、社會(huì)及文化教誨等各個(gè)方面。比如政治情況的影響，是否具備有利于進(jìn)行績(jī)效審計(jì)的審計(jì)體制以及預(yù)算治理體制等制度條件�？�(jī)效審計(jì)是國(guó)度監(jiān)督政府的行為，在有執(zhí)法規(guī)定的底子上，還要依靠政治力量從上而下的推行，如果立法機(jī)構(gòu)不能賜與強(qiáng)有力的支持，行政部分又缺乏績(jī)效意識(shí)、忽視改進(jìn)績(jī)效，績(jī)效審計(jì)就很難普遍推開(kāi)。又比如社會(huì)情況的影響，民眾能夠在多洪流平上參加國(guó)度事務(wù)、存眷政府財(cái)務(wù)收支，另有整個(gè)社會(huì)的民主意識(shí)、道德民風(fēng)和信用狀況，以及對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)可。在管帳資料及其他數(shù)據(jù)多有虛假的情況下，審計(jì)人員僅僅為確認(rèn)財(cái)務(wù)收支和經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)的真實(shí)性，就需要支付特別的勞動(dòng)，不須要的增加了績(jī)效審計(jì)的投入和難度�？梢�(jiàn)，在生長(zhǎng)中國(guó)度開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，較之發(fā)達(dá)國(guó)度有更多的困難。

　（二）我國(guó)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)現(xiàn)狀

　對(duì)付績(jī)效審計(jì)的看法，我國(guó)的審計(jì)人員已往可能有點(diǎn)陌生，但績(jī)效審計(jì)所包羅的許多內(nèi)容，在某些審計(jì)實(shí)踐中也曾經(jīng)涉及到，有的審計(jì)項(xiàng)目的主題，就屬于績(jī)效審計(jì)，稱為經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)。

　1.我國(guó)的經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)

　我國(guó)設(shè)立審計(jì)構(gòu)造，實(shí)行審計(jì)監(jiān)督制度，是研究制定 1982 年《中華人民共和國(guó)憲法》時(shí)提上議事日程的。這部憲規(guī)矩定了審計(jì)構(gòu)造的職責(zé)和權(quán)限，確立了審計(jì)監(jiān)督的執(zhí)法職位。1983年國(guó)度審計(jì)署和各級(jí)地方審計(jì)構(gòu)造創(chuàng)建，開(kāi)辟了中國(guó)審計(jì)走向現(xiàn)代化的門(mén)路。這條路是一步一步走出來(lái)的。最初的審計(jì)事情，根本上依照財(cái)務(wù)查抄的方法要領(lǐng)進(jìn)行。由于政府治理著千千萬(wàn)萬(wàn)的國(guó)有企業(yè)，而這些企業(yè)又正處于涉及中央和地方、國(guó)度和團(tuán)體利益調(diào)解的經(jīng)濟(jì)體制改造進(jìn)程之中，國(guó)度需要審計(jì)構(gòu)造查抄監(jiān)督企業(yè)，以維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，增加財(cái)務(wù)收入，包管改造開(kāi)放的順利進(jìn)行。然而財(cái)務(wù)審計(jì)也會(huì)牽涉到企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和治理，舊體制下的一些損失浪費(fèi)和決策失誤觸目驚心，早期的經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)正是由此開(kāi)始的。80 年代中期，有些審計(jì)構(gòu)造擺設(shè)了一定命量的企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)，揭露損失浪費(fèi)，還運(yùn)用經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)闡發(fā)的要領(lǐng)審查評(píng)價(jià)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和治理。在形成范圍的廠長(zhǎng)（經(jīng)理）離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任審計(jì)中，也多少含有經(jīng)濟(jì)效益的內(nèi)容。這些經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)取得了開(kāi)端結(jié)果，資助企業(yè)增強(qiáng)了治理，也資助政府了解了情況，但限于審計(jì)的客觀情況和主觀條件，經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)并沒(méi)有在以后的時(shí)期得以深入開(kāi)展。1991 年全國(guó)審計(jì)事情聚會(huì)會(huì)議提出，要繼承開(kāi)展財(cái)務(wù)審計(jì)，并逐步向查抄內(nèi)部控制制度和經(jīng)濟(jì)效益方面延伸，并沒(méi)有再專項(xiàng)擺設(shè)經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)的任務(wù)。

　隨著我國(guó)改造開(kāi)放的推進(jìn)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的創(chuàng)建，政府治理企業(yè)的看法和方法明顯的改變了，政府審計(jì)也需要轉(zhuǎn)變事情的角度。1995 年《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》頒布實(shí)施，我國(guó)的審計(jì)事情轉(zhuǎn)入以政府財(cái)務(wù)收支特別是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為主導(dǎo)的軌道，審計(jì)東西的重點(diǎn)產(chǎn)生了變革。審計(jì)財(cái)務(wù)收支從來(lái)就是各國(guó)審計(jì)構(gòu)造的根本職責(zé)，無(wú)論財(cái)務(wù)審計(jì)照舊效益審計(jì)，都是在履行這一職責(zé)，而效益審計(jì)是在財(cái)務(wù)審計(jì)底子上的進(jìn)步�！秾徲�(jì)法》明確規(guī)定，對(duì)財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、正當(dāng)和效益，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，就已經(jīng)包羅了效益審計(jì)的內(nèi)容。當(dāng)前財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的深入和生長(zhǎng)，不絕的提出了對(duì)財(cái)務(wù)資金使用效益審計(jì)的要求，部分預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)，專項(xiàng)資金的審計(jì)，政府投資項(xiàng)目的審計(jì)，都可以在真實(shí)性的底子上，進(jìn)一步做經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的查抄和評(píng)價(jià)。特別值得一提的是，近年來(lái)遍及開(kāi)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，審計(jì)的目標(biāo)和范疇往往會(huì)逾越傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)，帶有效益審計(jì)的身分。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是要通過(guò)對(duì)財(cái)務(wù)財(cái)務(wù)收支和經(jīng)營(yíng)治理運(yùn)動(dòng)的查抄，評(píng)價(jià)擔(dān)當(dāng)審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)人所負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況，是合規(guī)有效大概相反。一個(gè)部分，尤其是一個(gè)地方的領(lǐng)導(dǎo)，他的治理目標(biāo)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，不可能只有財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性和合規(guī)性，一定另有效益性，比如經(jīng)濟(jì)決策、經(jīng)濟(jì)籌劃等，都有效益目標(biāo)。如果局限于財(cái)務(wù)審計(jì)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任的評(píng)價(jià)是不完整的，就似乎我們只要求一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人不違反財(cái)經(jīng)規(guī)矩和管帳制度，而不需要他創(chuàng)造業(yè)績(jī)。因此，財(cái)務(wù)審計(jì)和效益審計(jì)的結(jié)合，也是任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)向縱深生長(zhǎng)的充實(shí)條件。

　2.政府績(jī)效審計(jì)的情況正在改變

　改造開(kāi)放二十多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)連續(xù)高速增長(zhǎng)，整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生了前所未有的變革，許多事物以及對(duì)這些事物的認(rèn)識(shí)已經(jīng)今非昔比。我國(guó)參加 WTO 以后，正式融入全球經(jīng)濟(jì)一體化之中，進(jìn)一步的體制改造將不可制止。WTO 首先是國(guó)際上政府間的協(xié)議，其規(guī)矩中所蘊(yùn)含的公平、高效和透明的精神會(huì)注入我國(guó)的政治文化，對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能將會(huì)產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。在已往的籌劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)的行政構(gòu)造是整個(gè)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的中心，掌握著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)險(xiǎn)些全部的權(quán)力，政府通過(guò)層層設(shè)置機(jī)構(gòu)和宣布大量詳盡的籌劃、指令、規(guī)定進(jìn)行治理，而機(jī)構(gòu)膨脹、人浮于事和濫用權(quán)力成為伴生的現(xiàn)象。入世以后，政府將由權(quán)力型向責(zé)任型轉(zhuǎn)變，由管束型向辦事型轉(zhuǎn)變，會(huì)從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中逐步退出，致力于宏觀調(diào)控和大眾治理，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)高效的辦事。近來(lái)的政府行政體制改造，正是沿著這樣的偏向推進(jìn)的。

　而隨著民主與法治的極大進(jìn)步，民眾參政議政的意識(shí)和能力也日益增強(qiáng)，不但要求政府轉(zhuǎn)變作風(fēng)、提高效率和懲治糜爛，并且希望委托給政府治理的大眾資源，能夠公道有效的運(yùn)用。民眾越來(lái)越存眷諸如國(guó)有資產(chǎn)大量流失、行政經(jīng)費(fèi)不絕增加等等問(wèn)題，也紛紛指責(zé)那些鋪張浪費(fèi)、權(quán)要主義的嚴(yán)重現(xiàn)象。人民要求政府公然、公平、公平的辦事，向人民或人民的代表宣布財(cái)務(wù)開(kāi)支及其使用的結(jié)果和效益，要求對(duì)政府部分履行職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督。已經(jīng)有更多的執(zhí)法和制度、步伐，反應(yīng)了立法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督的時(shí)代要求，績(jī)效審計(jì)的政治和社會(huì)情況正在產(chǎn)生積極的變革。

　3.政府績(jī)效審計(jì)勢(shì)在必行

　大眾資源運(yùn)用的如何，需要對(duì)投入和產(chǎn)出的結(jié)果進(jìn)行闡發(fā)評(píng)價(jià)。政府的部分和官員被賦予了責(zé)任，同時(shí)也必須擔(dān)當(dāng)履行責(zé)任狀況的查抄和監(jiān)督，不然，責(zé)任的包袱就無(wú)法落實(shí)。執(zhí)法規(guī)定審計(jì)構(gòu)造對(duì)各職能部分和單位財(cái)務(wù)財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、正當(dāng)、效益進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，并受政府委托，每年向人大常委會(huì)提出本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)務(wù)收支的審計(jì)事情陳訴。立法機(jī)構(gòu)和社會(huì)民眾比以往任何時(shí)候都期望從審計(jì)陳訴中得到信息，預(yù)算分派是否范例，資金使用是否恰當(dāng)，政府投資是否節(jié)省和有效。財(cái)務(wù)資金取之于民，用之于民，政府怎么費(fèi)錢，人民要知道，人大要監(jiān)督。各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)也越發(fā)重視和支持審計(jì)事情，要求把績(jī)效審計(jì)提上日程，促進(jìn)優(yōu)化政府職能，改進(jìn)行政治理。

　與績(jī)效審計(jì)相關(guān)聯(lián)，政府財(cái)務(wù)部分近幾年增強(qiáng)了預(yù)算治理，開(kāi)始科學(xué)公道的體例部分預(yù)算，為績(jī)效審計(jì)的比力和評(píng)價(jià)提供了標(biāo)準(zhǔn)。并且，財(cái)務(wù)部分正在探索績(jī)效預(yù)算的應(yīng)用，以結(jié)果為導(dǎo)向，把撥款和績(jī)效聯(lián)系起來(lái)，一個(gè)項(xiàng)目用多少錢，辦哪些事，到達(dá)什么樣的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，都要在預(yù)算里反應(yīng)出來(lái)。這樣，立法機(jī)構(gòu)和民眾存眷的核心，不再只是大眾資源的投入，越發(fā)是大眾資源的產(chǎn)出和大眾產(chǎn)物的提供，而政府也會(huì)逐步從合規(guī)性受托責(zé)任轉(zhuǎn)移到績(jī)效性受托責(zé)任，如同香港特區(qū)政府面對(duì)績(jī)效審計(jì)所包袱的責(zé)任那樣。財(cái)務(wù)部分以及其他政府部分績(jī)效意識(shí)的創(chuàng)建和導(dǎo)向，將使績(jī)效審計(jì)得以順利推行。

�。ㄈ�）政府績(jī)效審計(jì)的對(duì)策

　加拿大前審計(jì)長(zhǎng)埃尼斯 M.戴依。FCA 受世界銀行的委托，進(jìn)行了近一年的視察，寫(xiě)出《亞洲生長(zhǎng)中國(guó)度和產(chǎn)業(yè)化國(guó)度的績(jī)效審計(jì)——謀求生長(zhǎng)的時(shí)機(jī)》的視察陳訴，對(duì)付亞洲生長(zhǎng)中國(guó)度開(kāi)展績(jī)效審計(jì)提出了很有代價(jià)的參考意見(jiàn)。要點(diǎn)如下：

　必須具有開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的真正需求，并且了解可能帶來(lái)的效益；

　必須有政治和政府的支持；

　最高審計(jì)構(gòu)造領(lǐng)導(dǎo)任期要長(zhǎng)；

　吸取其他最高審計(jì)構(gòu)造績(jī)效審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)和教導(dǎo)；

　開(kāi)...

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