權(quán)威表彰、標(biāo)桿激勵與地方官員晉升

　　〔摘要〕 上級政府通常通過各類評比表彰，積極鼓勵下級政府進(jìn)行資源投入，引導(dǎo)具體施政行為。本文聚焦評比表彰的權(quán)威表彰形式，基于2015年全國優(yōu)秀縣委書記評選的實證數(shù)據(jù)，在界定全國優(yōu)秀縣委書記群體的性別、民族、入職學(xué)歷和最終學(xué)歷、年齡及官員級別等特質(zhì)的基礎(chǔ)上，著重對當(dāng)年獲得擢升的優(yōu)秀縣委書記進(jìn)行探討，詳細(xì)分析晉升的優(yōu)秀縣委書記群體的空間特征、時間特征及晉升特性，探究政府如何通過權(quán)威表彰實施標(biāo)桿激勵，分析“權(quán)威表彰”與官員晉升的關(guān)聯(lián)，以期從政府人事管理角度，理清國家治理過程中各級權(quán)威的運行邏輯，以及權(quán)威表彰的重要意義。
　　〔關(guān)鍵詞〕 權(quán)威表彰；晉升；標(biāo)桿激勵；縣委書記
　　〔中圖分類號〕D035.2 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2018）04-0039-07
　　〔基金項目〕國家社會科學(xué)基金重大專項課題“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”（17VZL017）
　　〔作者簡介〕文宏，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士，廣東 廣州 510641。
　　一、研究背景及問題
　　改革開放以來，我國經(jīng)濟保持了三十多年高速發(fā)展的良好態(tài)勢，不僅創(chuàng)造了經(jīng)濟領(lǐng)域的巨大成就，而且實現(xiàn)了政治和社會領(lǐng)域的華麗轉(zhuǎn)型。諸多學(xué)者都認(rèn)為，在此過程中以地方官員為代表的地方政府發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。〔1〕中央政府通過一系列制度設(shè)計充分挖掘地方政府發(fā)展?jié)摿�。學(xué)者周黎安提出了行政發(fā)包制〔2〕和政治晉升錦標(biāo)賽模型〔3〕，從橫向和縱向兩個方面解釋了中央政府與地方政府間的互動關(guān)系，以及中國奇跡發(fā)生的激勵機制。在橫向府際關(guān)系中，為獲得有限的晉升機會，地方政府之間圍繞經(jīng)濟增長展開激烈競爭，政治晉升錦標(biāo)賽為中國經(jīng)濟的飛速發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。在縱向府際關(guān)系中，由于行政管理體系龐大，在行政管理過程中，信息不對稱等問題致使管理無效或低效情況嚴(yán)重。為此，中央及上級政府通過委托-代理的方式，由下級或地方政府負(fù)責(zé)具體政策執(zhí)行。學(xué)者周雪光對周黎安的行政發(fā)包制進(jìn)行了修正，將行政主體分為三個層級，探討三者之間的權(quán)威關(guān)系和權(quán)力運作模式�！�4〕其中，中央政府作為委托方，掌握政策目標(biāo)設(shè)定權(quán)和檢查驗收權(quán)；中間政府作為管理方，掌握激勵分配權(quán)；地方政府作為代理方，負(fù)責(zé)具體政策執(zhí)行。在委托代理關(guān)系中，三種權(quán)力在主體之間的轉(zhuǎn)移構(gòu)成了四種國家治理模式：高度關(guān)聯(lián)型、行政發(fā)包制、松散關(guān)聯(lián)型以及聯(lián)邦制。同時，周雪光認(rèn)為我國國家治理的核心矛盾是權(quán)威體制和有效治理，其研究立足于我國威權(quán)體制，從政治晉升和委托授權(quán)角度解釋了地方政府的有效治理問題。但是，相關(guān)研究也指出了基層治理中存在的利益共謀以及“上有政策下有對策”現(xiàn)象，削弱了中央權(quán)威和政策執(zhí)行效果�！�5〕政治晉升錦標(biāo)賽和行政發(fā)包制的理論解釋力有限。在后續(xù)研究中，學(xué)者開始注意到中央及上級政府的各種“評比表彰”活動。已有研究證實評比表彰對地方政府績效的激勵作用，以及對政府行為和結(jié)果的引導(dǎo)作用�！�6〕但是，鮮有研究將評比表彰放在國家治理的高度，從人事管理角度分析“評比表彰”中各行政層級權(quán)威的運作邏輯，并解釋評比表彰如何鞏固中央政府權(quán)威與實現(xiàn)地方政府有效治理的矛盾。
　　隨著時代的發(fā)展，在政府體系內(nèi)部，各類“評比表彰”行為開始不斷涌現(xiàn)，出現(xiàn)了諸多不同領(lǐng)域、不同層級的評選項目。這些“評比表彰”大多圍繞特定主題，以“考核+排名”的組合形式，“自上而下”實施，并通過營造橫向的比拼氛圍，積極鼓勵各級政府的資源投入，引導(dǎo)下級政府的具體施政行為，實現(xiàn)對地方政府的重要控制及激勵效果。這些評比表彰的結(jié)果，不僅意味著對“先進(jìn)”、“優(yōu)勝者”的肯定與鼓勵，同時也蘊含著對其他參評對象的示范與引導(dǎo)。在此類評比表彰過程中涌現(xiàn)出的“先進(jìn)”“優(yōu)勝者”與“模范”，通常會被各級組織者樹立為“榜樣”“標(biāo)兵”形象，進(jìn)行公開宣傳報道，有些還會將評比中的亮點提升至特色理念、管理模式、政策、組織與制度創(chuàng)新等，凸顯“旗幟”“標(biāo)桿”與“典型”，成為“模板”和“范例”，供其他地方或部門學(xué)習(xí)仿效；同時還會以經(jīng)驗分享、成果展示、事跡推介等方式，結(jié)合典型及先進(jìn)因素，將評比中的優(yōu)異表現(xiàn)以鮮活素材展現(xiàn)出來，增強其說服力和感染力，充分發(fā)揮“評比表彰”活動的示范效應(yīng)與引領(lǐng)作用，借此“動員非地方長官，特別是那些工作在非經(jīng)濟領(lǐng)域（例如社會發(fā)展、政黨建設(shè)等）的官員”，實現(xiàn)“以點帶面”，促進(jìn)各地的協(xié)同努力，共同發(fā)展。
　　本文聚焦“評比表彰”中的一個獨特類型——“權(quán)威表彰”。與普通的“評比表彰”相比，其具有以下特點：一是規(guī)格高，“權(quán)威表彰”通常是全國性的重要表彰項目，其組織機構(gòu)級別高，且啟動、進(jìn)展過程與評選結(jié)果均有國家最高層級領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注和參與；二是稀缺性，權(quán)威表彰的評比次數(shù)很少，通常并沒有既定的表彰時間、頻率等規(guī)定，并未實現(xiàn)常態(tài)化的組織模式；三是含金量大，表彰結(jié)果象征著最高權(quán)威的認(rèn)可，作用非常顯著，為被表彰對象的后續(xù)獎勵、榮譽乃至職位晉升等，提供非常重要的政治資本；四是影響深遠(yuǎn)，通常會在全國范圍內(nèi)樹立“標(biāo)桿”群體，經(jīng)過各大官方媒體的持續(xù)性報道與宣傳，長時間汲取組織部門及社會公眾的注意力，在權(quán)力資源分配方面提供可持續(xù)性的標(biāo)桿激勵作用。
　　“全國優(yōu)秀縣委書記”評選活動屬于典型的“權(quán)威表彰”。自中華人民共和國成立以來，“全國優(yōu)秀縣委書記”評選活動一共只進(jìn)行了兩次，前一次評選的時間為1995年，后一次評選的時間為2015年，二者相距20年。評選活動的組織方為中共中央組織部，均有最高層級的國家領(lǐng)導(dǎo)人參與其中，評選活動的目標(biāo)是為整個領(lǐng)導(dǎo)干部確立標(biāo)桿，發(fā)揮模范的力量，在各級政府領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍中營造積極向上、風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，增強黨的執(zhí)政能力，提高政府的公信力與執(zhí)行力。以1995年評選出的全國優(yōu)秀縣委書記為例，獲得表彰的100位全國優(yōu)秀縣委書記，除了4位由于違法違紀(jì)被懲處之外，絕大多數(shù)獲得了職位擢升，其中廳級占74%，副�。ú浚┘壵�15%，正�。ú浚┘壵�2%，只有7%的人在原職退休，獲得職位晉升的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過官員整體比例，具備權(quán)威表彰的規(guī)格高、稀缺性、含金量大以及影響深遠(yuǎn)等特性。本文選取2015年全國優(yōu)秀縣委書記作為研究對象，通過對這一優(yōu)秀縣委書記的樣本進(jìn)行分析，探究政府如何通過權(quán)威表彰實施標(biāo)桿激勵，梳理“權(quán)威表彰”與官員晉升的關(guān)聯(lián)，理清在政府治理過程中權(quán)威表彰對官員晉升的影響作用，從人事任用角度分析中央政府、地方政府及基層政府各級權(quán)威的運作邏輯，解釋權(quán)威表彰在威權(quán)體制和有效治理中的地位和作用。

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