農(nóng)村土地最新政策_試述新中國成立后我國農(nóng)村土地制度變遷

　　[摘要]農(nóng)村土地制度是農(nóng)村經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)和核心。這一制度安排的成功與否，不僅關(guān)系到農(nóng)村土地能否得到充分合理利用，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟的全面發(fā)展，而且對整個社會經(jīng)濟的發(fā)展都具有舉足輕重的作用。本文試從農(nóng)地制度的涵義、新中國成立后我國農(nóng)地制度變遷及其理論分析三個方面來論述。
　　[關(guān)鍵詞]新中國成立后；農(nóng)地制度；變遷
　　[中圖分類號]K27　[文獻標識碼]A
　　[文章編號]1007－4309(2011)01－0084－2
　　
　　一、農(nóng)地制度的涵義及其基本內(nèi)容
　　
　　目前，理論界對“土地制度”的定義尚未形成共識，但是，概括比較全面的有周誠和錢忠好兩位。周誠認為：
　　“首先，土地制度有廣義和狹義之分。廣義的土地制度包括有關(guān)土地問題的一切制度，如土地利用方面的土地開發(fā)制度、規(guī)劃制度等，土地所有和使用方面的土地分配制度、承包制度、租賃制度、地租和地價制度等，土地管理方面的地籍管理和征用制度等。狹義的土地制度指土地所有、使用和國家管理三大方面的制度。其次，農(nóng)地制度的基本內(nèi)容包括農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)地的使用制度、農(nóng)地的流轉(zhuǎn)制度、農(nóng)地的管理制度等，其中農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是整個農(nóng)地制度的核心�！焙髞礤X忠好在前人的基礎(chǔ)對土地制度作如下定義：土地制度是指土地的生產(chǎn)、分配、交換、消費(使用)諸環(huán)節(jié)所形成的土地關(guān)系制度化后的總稱。它包括土地的生產(chǎn)制度(如土地開發(fā)制度等)、土地的收益分配制度(如土地所有制、土地地租制度等)、土地的交換制度(如土地的售賣、出租、出讓制度等)、土地的消費(使用)制度(如土地的承包、承租制度等)。這些制度相互聯(lián)系、相互制約，構(gòu)成一個有機的整體。本文所講的農(nóng)地制度是指狹義的農(nóng)地制度。因為農(nóng)地所有制、經(jīng)營制度、流轉(zhuǎn)制度和管理制度是所有農(nóng)地制度的核心，并決定農(nóng)地制度的其他方面。
　　
　　二、新中國成立后我國農(nóng)地制度的變遷
　　
　　新中國成立以來，我國農(nóng)村土地制度走過了非常曲折的道路，大致經(jīng)歷了5次重大變遷。
　　第一次是1949－1953年的農(nóng)村土地改革，即把封建土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制。本次改革的目標是實現(xiàn)農(nóng)民土地所有制，即沒收一切大地主、大官僚占有的農(nóng)村多余土地，然后按人口平均。土改后的土地制度基本上消滅了“不勞而獲”的剝削階級，實現(xiàn)了“耕者有其田”、“不勞動者不得食”的社會主義分配原則，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展得以恢復(fù)。
　　第二次是1953－1957年的社會主義改造，即農(nóng)業(yè)合作化運動。本次變遷經(jīng)歷了互助組、初級農(nóng)業(yè)社和高級農(nóng)業(yè)社3個階段，其目的是把農(nóng)民土地私有制改革為農(nóng)民私有、集體統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度。我國在完成農(nóng)民土地所有制后，一段時間內(nèi)有力地促進了經(jīng)濟的盡快恢復(fù)，尤其是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的恢復(fù)，但也隨之出現(xiàn)了一些問題，主要表現(xiàn)在：一是土地分散經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)濟，難以有效地進行大規(guī)模的農(nóng)田基本建設(shè)，抵御自然災(zāi)害的能力差，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以保持穩(wěn)定增長；二是農(nóng)民土地所有制的分散性，無法適應(yīng)社會主義大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)的要求，這對于一個正在迅速建立工業(yè)化體系的中國來說，無疑是一個嚴重的約束；三是農(nóng)民對土地的分散占有與使用，出現(xiàn)了發(fā)展的不平衡甚至兩極分化。這些問題的出現(xiàn)，證明了進行社會主義改造、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)合作化成為當時我國農(nóng)村土地制度改革的必然趨勢。
　　第三次是1958－1961年的人民公社化運動，即把農(nóng)民私有、集體統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度改革為集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度。在此期間，國家對農(nóng)業(yè)管理實行了高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制，集體經(jīng)濟組織在生產(chǎn)經(jīng)營和產(chǎn)品處置上，沒有獨立自主權(quán)；社隊的經(jīng)營規(guī)模變動頻繁，而且在財產(chǎn)的處置上大刮“一平二調(diào)”的共產(chǎn)風。1958"I~8月上旬，毛澤東視察河南、山東農(nóng)村時指出了公社的特點是：“一曰大，二曰公”。
　　第四次是1962－1978年的“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)村經(jīng)濟體制和土地制度的確立。本次改革有如下特點：一是土地變?yōu)楣�社、大隊和生產(chǎn)隊三級所有；二是土地使用是在生產(chǎn)隊為基本單元的框架下由農(nóng)民統(tǒng)一勞動；三是農(nóng)民基本上是一個勞動主體，并不是經(jīng)營主體；四是生產(chǎn)隊集中表現(xiàn)為不完全的土地所有者和經(jīng)營使用主體。因為生產(chǎn)隊對土地的經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的確立都是嚴格按國家的計劃進行，農(nóng)作物的播種面積規(guī)模也受國家計劃控制；五是勞動報酬按勞動工分分配。
　　第五次是1978年開始的土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的確立，即把集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度改革為集體所有、家庭承包經(jīng)營使用的土地制度。1979年末農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在安徽試行，后經(jīng)逐漸推廣，到1982年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制基本上在全國得到普遍的推行。這種土地制度的特點是將集體土地的所有權(quán)與經(jīng)營使用權(quán)分開，所有權(quán)歸集體、經(jīng)營使用權(quán)歸農(nóng)戶；家庭是土地生產(chǎn)經(jīng)營的基本單位；土地分配大多數(shù)是采用按人口平均分配土地，并按土地肥力、位置平均搭配。“它極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進了農(nóng)業(yè)的增長和農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展，但其按人口或人勞比例分配土地的辦法也帶來了農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模偏小、農(nóng)地劃分零碎等缺陷”。為克服家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制所帶來的負面影響，中央政府根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟體制改革的要求，進一步深化農(nóng)地制度改革，并希望通過推行“30年不變、增人不增地、減人不減地”等后家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的新農(nóng)地政策，為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的市場流轉(zhuǎn)提供政策支撐和制度保障，藉此克服舊農(nóng)地政策的缺陷，實現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的第二次飛躍。
　　
　　三、對新中國成立后我國農(nóng)村土地制度變遷的理論分析
　　
　　根據(jù)新制度經(jīng)濟學的研究成果，土地制度的歷史變遷源于客觀條件的變化。當客觀條件發(fā)生變化后，就會產(chǎn)生外部利潤，而這種外部利潤并不能在現(xiàn)行土地制度安排下獲取。因此，對經(jīng)濟當事人而言，要想獲取這種外部利潤，就必須改變現(xiàn)行的土地制度安排，實現(xiàn)土地制度的變遷和創(chuàng)新，這就是誘致土地制度發(fā)生歷史變遷的經(jīng)濟學原因。因此，土地制度變遷因客觀條件變化而起，以外部利潤內(nèi)部化而終。
　　建國以后，我國社會經(jīng)濟生活進入一個嶄新的時代，經(jīng)過土地改革，農(nóng)業(yè)合作化、人民公社化、農(nóng)村經(jīng)濟體制改革等一系列運動，我國農(nóng)村土地制度演變?yōu)榻裉爝@種形式。雖然制度安排上出現(xiàn)了一些失誤，也可以說是重大失誤，但是，如果對聯(lián)系當時的具體情況從經(jīng)濟學上加以分析，則可以看出，當初的這些土地制度選擇和土地制度安排在某種意義上是一種必然的歷史選擇。
　　1949年新中國成立后，我國財政經(jīng)濟面臨重重困難，帝國主義的長期侵略和國民黨反動派的黑暗統(tǒng)治，造成了舊中國國民經(jīng)濟的總崩潰。雖然中國是一個農(nóng)業(yè)國家，然而農(nóng)業(yè)卻連年減產(chǎn)；工業(yè)方面，民族工業(yè)處于破產(chǎn)半破產(chǎn)的境地，機器設(shè)備大多殘破不堪。因此，擺在中國共產(chǎn)黨人面前的首要任務(wù)是恢復(fù)生產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟、安定人心，以獲取最大限度的政治支持。顯然在當時的中國農(nóng)村，作用最直接、效果最明顯的措施就是進行土地改革，通過無償剝奪地主、富農(nóng)的土地并把它轉(zhuǎn)交給 無地少地的農(nóng)民經(jīng)營。這種土地制度變革盡管使地主、富農(nóng)的利益受到損害，然而它卻使大多數(shù)的農(nóng)民從中受益，廣大農(nóng)民的生活也因此得到了極大的改善。并且，這種政府推行的強制性制度變革也為后來的國家農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的建立打下了堅實的基礎(chǔ)。之后，隨著體現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的第一個五年計劃的推行，如何集中力量以奠定新中國的工業(yè)化基礎(chǔ)，特別是如何在人財物上保證156個大中型項目建設(shè)的順利進行就成為一個擺在中國共產(chǎn)黨人面前的緊迫的任務(wù)。顯然，當時人力、財力、物力極為有限，國民經(jīng)濟各部門的發(fā)展都需要大量的投資，而這必然會與工業(yè)爭資源、爭資金。就農(nóng)業(yè)而言，建國初期通過土地改革所形成的農(nóng)民家庭分散經(jīng)營不易為國家控制、掌握，因此農(nóng)業(yè)集體化運動也就不可避免了。國家通過互助組、初級社、高級社、人民公社等農(nóng)業(yè)集體化運動的具體形式為國家的宏觀目標的實現(xiàn)創(chuàng)造了十分有利的條件，特別是人民公社因其“可以把工、農(nóng)、商、學、兵合在一起，便于領(lǐng)導”、使農(nóng)業(yè)能更好地服從和服務(wù)于工業(yè)和其他部門發(fā)展需要的優(yōu)勢自然而然地成為農(nóng)業(yè)集體化邏輯發(fā)展的必然，而對于國家而言，這些好處在土地的農(nóng)戶分散經(jīng)營、自由種植制度安排下是無法取得。當然，由于這種土地制度安排在保證國家利益、減少國家與農(nóng)民打交道的成本的同時沒有相應(yīng)地正確處理好國家和農(nóng)民土地權(quán)益分配的關(guān)系，國家在擁有較多土地產(chǎn)權(quán)的同時直接組織、安排、監(jiān)督、管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的能力并沒有得到相應(yīng)的提高，因而人民公社體制下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中激勵、監(jiān)督、產(chǎn)權(quán)殘缺等問題的存在也就不可避免，這也為以后的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革埋下了伏筆。
　　1978年后，隨著國家意識形態(tài)約束的放松，人們的思想逐步解放，克服存在于人民公社土地制度安排下的制度缺陷而可能獲取的潛在的巨大的外部利潤足以抵消人們“吃螃蟹”的恐懼，因而土地制度的改革必然到來。與人民公社的土地制度安排相比，農(nóng)民的家庭經(jīng)營因其生產(chǎn)組織成本較低、能較好地解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的激勵和監(jiān)督問題、較符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點等而使之成為人們首選的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式，而且對改革的風險共擔、收益共享的要求又必然導致土地的平均分配。
　　通過回顧新中國成立后我國農(nóng)地制度變遷的歷史及理論分析，我們可以得到如下啟示：一是建立集體土地產(chǎn)權(quán)，必須適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平，不能操之過急。二是農(nóng)地的所有權(quán)和經(jīng)營使用權(quán)及所有權(quán)中的占有、支配、收益、處置權(quán)能必須進行合理的分離，即產(chǎn)權(quán)明晰化。三是集體土地的經(jīng)營管理體制，要符合農(nóng)業(yè)自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟再生產(chǎn)交織在一起的特點，充分調(diào)動和發(fā)揮農(nóng)民個人和集體兩方面的積極性。四是要根據(jù)土地制度發(fā)展的內(nèi)在要求適時地推動土地制度改革，才能使我們所選擇的土地制度安排符合社會經(jīng)濟發(fā)展的要求，促進農(nóng)村和整個社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。
　　
　　[參考文獻]
　　[1]周誠，土地經(jīng)濟學EM]，北京：農(nóng)業(yè)出版社，1989，40

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