[政府信息“公開是原則，不公開是例外”]以公開為原則不公開為例外

　　 　　汪玉凱 　　國家行政學(xué)院教授 　　國家信息化專家咨詢委員會委員 　　國務(wù)院電子政務(wù)示范工程總體專家組成員 　　 　　政務(wù)公開的阻力來自管理體制
　　記者：中央提出政務(wù)公開已經(jīng)很多年了，《條例》從醞釀到現(xiàn)在也已經(jīng)七年了，據(jù)報道，該《條例》有望近期正式出臺。在你看來，公開政府信息的障礙主要來自哪些方面？
　　汪玉凱：障礙可能與目前我們這種管理體制有關(guān)系。
　　從政府角度來講，過去的政府體系與公開透明的要求存在一定的差距，在管理過程中往往有許多操作不習(xí)慣公開。盡管多年來一直強調(diào)政務(wù)公開，但政務(wù)信息公開與否的主導(dǎo)權(quán)幾乎完全掌握在政府官員或政府機構(gòu)的手中：由于無法可依，政府官員和政府機構(gòu)自我判斷是否公開有關(guān)信息就可能以此為借口：既然沒有法律規(guī)定，政府官員和政府機構(gòu)認(rèn)為某些政務(wù)信息不需要公開就完全可以不公開，反正不違法。
　　其次，政府體系長期習(xí)慣于操作不公開，缺乏基本的透明度，這種狀況已經(jīng)具有了一定的慣性；而要改變它，自然會遇到相當(dāng)大的阻力。
　　第三，客觀來說，政府權(quán)力濫用、官商勾結(jié)、權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象，大都是在暗箱操作中，通過官員自由裁量權(quán)的行使來實現(xiàn)的。所以對癥下藥，一是控制官員自由裁量權(quán)的行使，二是塑造高度透明公開的權(quán)力行使環(huán)境，這樣就會盡量控制官員腐敗問題。
　　
　　政務(wù)信息公開利于克服“信息不對稱”
　　記者：有人認(rèn)為，政府信息公開的必要性，不需要復(fù)雜的、高深的學(xué)理上的論證。但如上所言，由于我們尚缺乏公開的傳統(tǒng)，從理論上闡述政務(wù)公開，還是很有現(xiàn)實意義的。
　　汪玉凱：是的。社會公眾是納稅人，是公共權(quán)力的基礎(chǔ)；社會公眾把一些權(quán)力給了政府，讓政府代替公眾來行使權(quán)力；而社會公眾作為政府的主人，有權(quán)了解政府信息。所以在政府和社會公眾之間，首先要把本末搞清楚，要弄清楚誰是誰的主人，這是最基本的關(guān)系。
　　
　　政務(wù)公開才能打造陽光政府
　　記者：提起政府信息公開，很多人首先想到的是公民的知情權(quán)。政府信息公開還有哪些意義？
　　汪玉凱：《條例》的醞釀出臺，首先就在于能夠使政府真正變成一個公開透明的政府。這是它最大的價值。公開了，透明了，社會公眾就可以及時獲取政府信息，改變這種信息不對稱的狀態(tài)。信息不對稱狀態(tài)被打破后，社會公眾就可以發(fā)表意見了：哪些政府機構(gòu)的設(shè)置沒有必要？有些程序是否可以裁減、簡化？政府效率是否可以提高？這時社會公眾就可以根據(jù)大量政府信息獨立做出準(zhǔn)確判斷。
　　
　　政務(wù)公開利于政府做出正確決策
　　記者：假設(shè)我們換位思考，從政府的角度看，信息公開又有哪些好處？
　　汪玉凱：信息公開對政府來講也是有好處的。比如，當(dāng)信息需要公開的時候，政府把這些信息公開，可能更容易獲得社會公眾的理解、支持和認(rèn)可。
　　比如“非典”時期，當(dāng)時有的官員擔(dān)心公開有關(guān)信息會引起社會混亂、人心惶惶�？陀^地說，這些考慮在當(dāng)時也不是完全沒有道理的。但是政府也要學(xué)會反向思維：應(yīng)該公布的信息如果不公開，可能導(dǎo)致各種各樣的小道消息滿天飛，真正造成人心惶惶，真正引起社會慌亂。但是當(dāng)信息公開以后，我們?nèi)�民動員，不但沒有引起社會混亂，而且讓社會公眾全部參與到抗擊“非典”的行動中。與其讓社會上傳遞不準(zhǔn)確的信息，還不如將信息公開：一旦公開以后，社會公眾可能對政府有更加深刻的認(rèn)識，對官員的施政很有好處，而不是相反。
　　
　　官員廉潔信息保密可能引發(fā)新問題
　　記者：哪些信息屬于政府信息范疇？
　　汪玉凱：應(yīng)該這樣說，凡是與一個國家政府公共事務(wù)管理或者公共治理有關(guān)的信息，都應(yīng)當(dāng)屬于政務(wù)信息的范疇。所以它不包括商業(yè)信息、個人隱私等。
　　記者：但是容易引起爭議的，往往是官員的個人隱私問題。在我國，有關(guān)官員財產(chǎn)申報等信息向來為人所關(guān)注。一方面是官員的個人隱私權(quán)，一方面是社會公眾的知情權(quán)，兩者之間的關(guān)系該如何協(xié)調(diào)？日前廣州市政府審議通過了《廣州市依申請公開政府信息辦法》，規(guī)定除了國家秘密、領(lǐng)導(dǎo)成員廉潔信息等八項信息，其他都可依法公開。怎么看領(lǐng)導(dǎo)成員廉潔信息不公開之舉？
　　汪玉凱：作為個人來講，官員有其隱私權(quán)，其財產(chǎn)權(quán)也是如此；但當(dāng)官員掌握相當(dāng)?shù)墓�共�?quán)力以后，官員個人就不再只是他個人，而成為社會公眾角色。在其所行使的公共權(quán)力管轄范圍之內(nèi)，社會公眾對他有監(jiān)督權(quán)。
　　我們看到，在一些國家，不管是通過競選，還是首長委任，只要你當(dāng)了官，有些個人信息是必須要公開的，比如說公務(wù)員的家庭財產(chǎn)，從政前后個人財產(chǎn)增長幅度的變化、增長渠道的變化，以及配偶、子女所從事的行業(yè)等等。在官員任職階段，這些信息不再只是簡單的個人的隱私；在其權(quán)力行使的范圍內(nèi)，社會公眾對此有知情權(quán)――知情權(quán)是為了監(jiān)督你，別讓你把公共權(quán)力變成謀私的工具。
　　從這一點上講，我認(rèn)為將領(lǐng)導(dǎo)成員廉潔信息列入保密范疇，可能會帶來新的問題。應(yīng)該說，我們現(xiàn)在也在逐漸完善有關(guān)制度，比如官員財產(chǎn)、收入狀況在一定范圍之內(nèi)公布。你的權(quán)力行使有多大范圍，你就應(yīng)該在多大范圍內(nèi)公開這些信息。
　　
　　政務(wù)公開讓知情權(quán)不再是“觀賞性”權(quán)利
　　記者：有人擔(dān)心，公民知情權(quán)容易成為“觀賞性權(quán)利”。要避免這種情況出現(xiàn)，除了要求信息公開，還需要哪些配套措施？
　　汪玉凱：公眾對政府官員的監(jiān)督，通過信息公開披露肯定是非常重要的渠道，能夠形成很重要的外部壓力；但是要讓信息公開變成一種有效的制度，還需要一定的制度保障。如果社會公眾評價一個官員不合格，而我們又沒有其他糾錯機制，不能把他拿下；或者公眾認(rèn)為某個官員很好，而我們的制度又不能保證很好地激勵他，就說明制度保障還是缺乏。如果官員的選拔、任命機制能真正把民意放到非常顯著的地位，事情會更好。
　　所以我認(rèn)為，要真正發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用，一方面有賴于信息公開制度的有效運轉(zhuǎn)，另一方面就是要有相關(guān)制度保障，把信息公開和有效的救濟制度有機結(jié)合到一起，才能真正收到應(yīng)有的效果。
　　
　　防止借“保密”之名為政務(wù)公開設(shè)障
　　記者：正如你所認(rèn)為的，我們還缺乏政務(wù)公開的傳統(tǒng)，要在這樣的基礎(chǔ)上推進(jìn)政務(wù)公開，其困難可想而知。在你看來，怎樣通過理念滋養(yǎng)來保障政府信息及時、有效、充分公開？
　　汪玉凱：從價值層面上，各級黨政機構(gòu)要樹立政府信息“公開是原則，不公開是例外”的理念。這句話我想即使重復(fù)多少遍也不為過。
　　我們知道，任何社會的治理，不可能沒有秘密，在關(guān)系到國家安全、國家主權(quán)等政治、軍事領(lǐng)域，很多內(nèi)容涉及國家機密，這些信息是不能公開的。當(dāng)然，檔案還有解密期，某一個時期內(nèi)屬于保密范疇的信息，經(jīng)過一段時期，可能就不是秘密了，這時候就有必要向公眾開放。每個國家都有對其秘密進(jìn)行保護的本能，這也是我們必須堅持的。但現(xiàn)在要防止的是，某些地方、某些部門以“保密”為借口，在政務(wù)公開方面制造一些不必要的障礙，將本應(yīng)公開的信息不公開。再有，這類信息只是政務(wù)信息中比例很少的一部分，與此相對的是大量有關(guān)公眾服務(wù)的信息，比如政府管理制度框架等等。這些都應(yīng)該及時依法公開，以便于公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)。
　　
　　網(wǎng)絡(luò)時代助力政府信息公開
　　記者：你是電子政務(wù)方面的專家，網(wǎng)絡(luò)時代，電子政務(wù)的發(fā)展能在多大程度上促進(jìn)政府信息公開？
　　汪玉凱：網(wǎng)絡(luò)時代，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為政府信息公開提供了前所未有的強大的技術(shù)條件。這種手段是過去我們所無法想象的。
　　借助政府門戶網(wǎng)站，不僅可以把大量的政府信息全部發(fā)上去，提供各種各樣的信息服務(wù)，而且可以隨時查詢政府信息，政府機構(gòu)的功能、辦事的依據(jù)、程序、結(jié)果等等。
　　現(xiàn)在有一個非常好的條件就是政府信息化，借助門戶網(wǎng)站搞網(wǎng)上審批，“辦事的規(guī)則要公開，辦事的依據(jù)要公開，辦事的程序要公開，辦事的過程要公開，辦事的結(jié)果要公開，辦事要落實到責(zé)任人”。類似這種，如果我們做得比較規(guī)范，其作用將是非常大的�，F(xiàn)在客觀的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)條件都有了，為什么還推進(jìn)困難？說到底還是一個主觀的問題。一是缺乏法律約束，二是主觀上還有很多阻力。但我想這部法律出來以后，可能會起到一定的推動作用。
　　(摘自2006年12月17日《新京報》，作者為該報時事訪談員)
　　
　　鏈接
　　信息公開立法進(jìn)程
　　1999年，中國社會科學(xué)院成立專門機構(gòu)，就政府信息公開的立法問題進(jìn)行研究和探討。
　　2002年5月，該機構(gòu)接受國務(wù)院委托著手起草政府信息公開的相關(guān)立法。
　　2002年7月，《政府信息公開條例》已起草成文。草案共7章、42條，包括了條例條文、理由、說明、背景以及面臨的立法難題等項，估計約13萬字。
　　2006年1月18日，國務(wù)院信息化辦公室推廣應(yīng)用組負(fù)責(zé)人說，由國務(wù)院信息辦會同法制辦制訂的《政府信息公開條例》目前已完成草案起草和說明稿并上報到國務(wù)院。
　　2006年3月17日，在國務(wù)院信息化工作辦公室舉行的《中國信息化發(fā)展報告2006》發(fā)布會上，國務(wù)院信息辦有關(guān)負(fù)責(zé)人表示：《政府信息公開條例》被列為國務(wù)院一類立法計劃。
　　2006年12月11日，全國政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，被列為國務(wù)院2006年一類立法計劃、預(yù)定年內(nèi)出臺的《政府信息公開條例》，將在保守國家秘密的前提下充分保障公民的知情權(quán)。(2006年12月17日《新京報》)

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