大戶籍改革_戶籍改革

　　 　　沒有本地戶口，讀不上公立學校！沒有本地戶口，社保權益得不到保證！沒有本地戶口，找工作“低人一等”！“戶口”二字，數(shù)十年來給國人帶來的煩惱和不便，不勝枚舉。談及戶籍制度，幾乎每一位中國老百姓都有一本難念的經。
　　今年2月25日新民網一項調查顯示，在“全國兩會我最關心的話題”中，“戶籍制度改革”和“房價是否上漲”的關注度位居前兩位。來自公安部官方網站統(tǒng)計數(shù)據顯示，在2007年公安部承辦的452件代表、委員的建議、提案中，涉及戶籍管理的97件，占總數(shù)的21.5%。
　　令人欣慰的是，50年來一直橫亙在我國城鄉(xiāng)之間的戶籍“藩籬”，就要打破了！
　　3月3日，公安部新聞發(fā)言人武和平向媒體表示：由國務院牽頭，公安部、發(fā)改委、勞動保障部等14個部委參與的戶籍管理制度改革正在積極推進，《公安部關于進一步改革戶籍管理制度的意見》（送審稿）已經形成，正在進一步修改、完善。
　　“事實上，我們公安部一直都在積極推動這個事（戶籍改革），并不像有些人想象的是在拖延�！蔽浜推奖硎�。據透露，戶籍改革的目標是“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，放寬戶口遷移限制，引導人口的合理有序流動”。（傅漢榮、王富、周樂瑞）
　　（摘自3月5日《羊城晚報》，作者為該報特派記者）
　　
　　[“兩會”聲音]公安部副部長白景富：戶籍制度改革不會一刀切
　　
　　3月5日，全國人大代表、公安部副部長白景富表示，戶籍制度改革不會一刀切，大中小城市肯定會有區(qū)別。
　　春節(jié)前的南方雪災造成數(shù)萬回家過年的人滯留火車站，使得人們期望戶籍制度改革更快出臺，減小人口流動性。白景富告訴記者，戶籍制度改革牽扯到住房、教育、醫(yī)療等方方面面的潛在利益,并非一蹴而就的事情。
　　白景富說，戶籍制度肯定是要改的，但大城市與小城市肯定有區(qū)別。他進一步解釋，北京、上海、天津和其他大小城市肯定不同，省會城市又和其他城市不同。
　　白景富反問說：“北京現(xiàn)在人口近2000萬，若再放2000萬人成嗎？又如石家莊、鄭州等已上千萬人口，放開成嗎？這不是簡單放開的問題�！� (張艷)
　�。ㄕ�自3月6日《京華時報》）
　　
　　[歷史篇]
　　中國戶籍制度變遷50年
　　
　　全球目前只有少數(shù)幾個國家實行嚴格的戶籍制度，中國至今屬于其中之一。
　　衍生于計劃經濟年代的戶籍制度從嚴格控制到半放開歷經了漫漫50年，現(xiàn)在仍處于有待徹底改革的相持階段。
　　
　　城鄉(xiāng)二元戶籍制之源
　　
　　1958年，被視為中國人口管理制度的一個分水嶺。
　　這一年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》及配套制度，為限制農村人口流入城市提供了詳細的制度安排。在此前的1954年，其實中國公民的遷移自由已經從憲法中被取消。
　　從1958年人民公社建立開始，中國人步入了一個漫長的城鄉(xiāng)分割二元體制。這一體制的形成，很多人把其歸結為計劃經濟使然。三農問題專家、中國人民大學教授溫鐵軍則認為這更多是當時的經濟危機造成的。
　　他在《我們是怎樣失去遷徙自由的》一文中提到，在1952~1957年中國“一五”計劃時期，大約有2000多萬農民工已經自由流動進入城市。但從1959年開始到1960年，大概用兩年左右的時間，又從城里遷出2000萬人。
　　這一變化源于當時中國的經濟發(fā)展戰(zhàn)略。建國后中國政府采取了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，“一五”時期所建立的基本是軍重工業(yè)為主的國家工業(yè)體系，重工業(yè)有一種內生的“資本排斥勞動”的機制，這一方式起初并未對農村勞動力完全封閉，期間部分農民工流動現(xiàn)象可以說明這一點。
　　不過情況到了1956年發(fā)生變化。中國工業(yè)此時剛剛起步，由于中蘇交惡，蘇聯(lián)停止了對中國工業(yè)化的后續(xù)投資。蘇聯(lián)停止援助后，政府財政赤字大規(guī)模增加，基本喪失了擴大再生產能力，沒有新增擴大再生產就沒有新增就業(yè)，所以1959年政府不得不把進城的人向外遷移。
　　北京理工大學教授胡星斗分析，對比西方國家先發(fā)展輕工業(yè)、積累了大量資金再逐漸投資到重工業(yè)的發(fā)展模式，當時中國優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略“客觀使得輕工業(yè)沒有為重工業(yè)提供積累的機會”，只能通過“把農民固定在土地上，讓他動彈不得，永遠種糧食這種方式來實現(xiàn)資金積累”，從而演變?yōu)橐粓鰧�農民的“掠奪”。
　　這一背景下，戶籍制度一誕生就帶有濃重的行政命令色彩，并為之確立了一套完善的具體管理制度，內容包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項人口登記制度。這個條例以法律形式嚴格限制農民進入城市，限制城市間人口流動，在城市與農村之間構筑了一道高墻，城鄉(xiāng)分離的“二元經濟模式”從此在中國根深蒂固。
　　1964年，國務院轉批公安部戶口遷移相關規(guī)定的基本要點時提出兩個“嚴加限制”：對從農村遷往城市、集鎮(zhèn)的要嚴加限制；對從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴加限制。1977年，國務院第一次正式提出嚴格控制“農轉非”，此后公安部具體規(guī)定了“農轉非”的內部控制指標，即每年從農村遷入市鎮(zhèn)的“農轉非”人數(shù)不得超過現(xiàn)有非農業(yè)人口的1.5‰。
　　在嚴格的戶籍管理制度下，上個世紀整個六七十年代自動流動的人口幾乎沒有。城市生活柴米油鹽都是憑戶口憑票證供應，沒有票證，意味著無法生存。
　　
　　戶口成為了利益載體
　　
　　在長達50年的時間里，戶籍政策構筑了“農業(yè)戶口”與“城市戶口”在實際利益上的不平等。兩種戶口成為差別化分配各種利益的最直接標簽。
　　非農業(yè)戶口在各項待遇上明顯優(yōu)于農業(yè)戶口。在改革前近30年的國家工業(yè)化初期階段，城市人口享受到了從出生到死亡的各種保障制度，這些保障靠國家財政補貼維護。據國家計委和國家統(tǒng)計局保守估計，城鎮(zhèn)每安排一個人的就業(yè)和生活需花費3至4萬元，2億多人就需要6萬多億元……
　　然而，占人口80%、只能提供積累不能分享工業(yè)化收益的農民一直與這種制度無緣，土地成為他們唯一的保障。
　　兩類戶口在一定程度上衍生出具有不同等級的社會身份。1961年之后，要成為國營企業(yè)工人一般首先要有城市戶口。在整個社會，干部、工人、農民之間的階級分野非常分明。
　　戶口制度的輻射力量是驚人的。人們很快發(fā)現(xiàn)，其背后逐漸附加了從社會保障到教育、醫(yī)療、公共服務等幾乎所有公民權益的城鄉(xiāng)化差異。城鄉(xiāng)之間建立起一種在政治、經濟、文化社會基礎上的全方位不平等，由此也衍生了長期二元社會結構下城市市民的“一等公民”與農業(yè)人口的“二等公民”的社會地位。去掉 “農”字標簽，獲得與城市公民平等的社會身份，成為幾代農民百折不撓、摻雜無數(shù)辛酸血淚的奮斗史。
　　上世紀80年代中后期，隨著戶籍制度的松動，“農轉非”控制指標有所調整，一些地方開始規(guī)定農民交納一定數(shù)額費用就可成為當?shù)赜行�市民。城�?zhèn)非農業(yè)戶口商品化的“星星之火”由此點燃，并以燎原之勢蔓延至全國。
　　戶口交易，成為近30年戶籍改革變遷中的獨特現(xiàn)象。據有關報道，到1994年上半年，全國約有17個省共300多萬人購買了城市戶口，此項收入高達250億元，這還不包括那些未登記在案的以及黑箱操作的部分。這個數(shù)字，充分表明了戶口負載的各種利益分配的真實含金量。
　　
　　農民工潮：繞不過去的中國特色
　　
　　改革開放后，農村聯(lián)產承包責任制從根本上解決了我國農產品短缺問題，同時私營企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大量涌現(xiàn)及地區(qū)經濟發(fā)展的差異需要勞動力的流動，政府才開始放松對人口遷移的控制。
　　1984年，戶籍堅冰出現(xiàn)首道裂縫：是年國務院批轉公安部《關于農民進入城鎮(zhèn)落戶問題的通知》，文件規(guī)定，有經營能力、有固定住所或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)單位長期務工的，公安機關應準予落常住戶口。統(tǒng)計為非農業(yè)人口，吃議價糧，辦理《自理口糧戶口簿》和《加價糧油供應證》。這無疑是一個里程碑，給了部分人以“遷徙自由”，農民由此獲得了在城市合法生存的權利。
　　
　　隨后，商品糧分配制度實現(xiàn)改革，農民進入城市少了“自帶口糧”障礙，事實上形成了大量農民工涌向城市的打工熱潮。這一人口遷移的趨勢有著客觀現(xiàn)實的推動：長期以來農村人多地少和農業(yè)收益低的狀況使得農村中的剩余勞動力達到2/3左右，這些剩余勞動力必然要向非農產業(yè)轉移，而且大部分人向大、中城市轉移。
　　農民流動的事實，一度推動了1993年開始的戶口制度思想的重大改變，當時政府在政策討論中曾經提出過不再進行身份限制。1994年公安部的戶籍制度改革文件草稿基本精神就是改變管理原則，按照職業(yè)和居住地來建立戶籍管理制度。
　　然而，1994年以后的宏觀環(huán)境變化阻擋了這一改革的進程。本來已經起草戶籍制度改革的文件暫時擱置，這一擱置就到了2002年，期間戶籍政策一直未有實質性松動。
　　所以，在改革開放的前20年里，盡管城市發(fā)展市場經濟的相當動力來自大規(guī)模的人口流動，其中農民工潮是繞不過去的中國特色，這一數(shù)字到現(xiàn)在達到了2億，占到總人口的15%，然而這一流動是以無數(shù)外來務工人員“兩棲身份”的委曲求全為代價的。
　　復旦大學社會發(fā)展與公共政策學院院長彭希哲教授在《中國農民工調查》中指出： “農民工之所以能夠在城市中以比較低廉的價格從事經濟活動，正在于他們的這種兩棲身份。如果中國沒有戶籍制度，農民工就會希望擁有與城里人一樣的生活方式、一樣的收入、一樣的勞動條件，但我現(xiàn)在覺得我是農民，我的家在農村，我到你這里來就是為了掙點兒錢而已，只要收入我認為可以，我就干了，這就是中國很低的勞動成本之所以能夠存在的一個很重要的前提�！�
　　理性地看，這一絕對不能稱之為公平的制度，客觀上幫助中國以低成本換取了農村勞動者的全部剩余，用不到30年的時間高速完成了資本原始積累和工業(yè)化，同時也使城市、農村置身于一種相對固定、平穩(wěn)的社會環(huán)境之中。
　　然而負面效應同樣明顯，城市對農民工經濟制度上的接納和社會制度上的不接納這一矛盾導致了中國城市化進程中的最大不公。胡星斗教授尖銳地指出：改革開放至今，城鄉(xiāng)差距不但沒有縮小，反而進一步擴大，最關鍵的原因在于戶籍制度基本上沒有進行過像樣的改革。
　　“市場經濟制度天然要求遷徙自由，中國的戶籍制度還是在通過人口登記區(qū)分不同的權利：你是在農村還是在城市，是在這個城市還是在那個城市，由此就享有不同的權利。我們還沒有形成與市場經濟相配套的人口管理制度�！�
　　他提出，要改變這種人口制度，在進行“狹義”的戶籍制度改革的同時也必須重視“廣義”的戶籍制度改革或者說“大戶籍制度”改革，即戶口登記改革與教育、醫(yī)療等“附加功能”的改革應當同時并進，進行平等權利的制度變革。
　　從這個意義上說，中國的戶籍改革還只是剛剛起步。雖說“狹義”的戶籍改革在2002以后一些省市就有了實質性舉動，但中央層面上的制度推進尚不明晰；而廣義上的“大戶籍制度”改革，從“十七大”以來已然成為政府最重要、也最艱巨的命題之一。
　　
　　[現(xiàn)實篇]
　　戶改艱難前行
　　
　　“我不是在挑戰(zhàn)戶籍制度，相反，我是在維護法律的戶籍制度，”在北京工作已有4年多的安徽籍律師程海一再強調�！芭c戶籍制度較真”讓程海出了名。此前他要求根據他長期定居北京的事實將戶口遷往北京，但由于沒有北京市公安局出具的“準遷證”，遭到拒絕。于是，他先后將北京、安徽兩地的公安部門告上法庭，但遭駁回；此后又致信國務院法制辦，建議清理戶籍管理相關文件。日前程海又通過電郵建議北京市政府，將540萬外地戶口北京常住居民的北京戶籍問題，列為2008年直接關系群眾生活的重要實事中。
　　事實上，自中國城鄉(xiāng)收入差別不斷拉大、城鄉(xiāng)矛盾顯現(xiàn)以來，質疑現(xiàn)行戶籍制度的聲音就不絕于耳，調研、方案、路線圖一再出現(xiàn)，小范圍改革試點也未曾中斷。然而全面的改革方案仍付之闕如。
　　
　　戶改也在“摸著石頭過河”
　　
　　壓力之下，近年來戶口問題的各種解決方案也在“摸著石頭過河”。
　　1992年國家就成立戶籍制度改革文件起草小組，并于1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農業(yè)、非農業(yè)二元戶口性質，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度；實行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源等主要生活基礎為基本落戶條件，調整戶口遷移政策”的改革目標。
　　河北、遼寧、山東、廣西、重慶等12個省、自治區(qū)、直轄市近年來取消了農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口的二元戶口性質劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度，統(tǒng)稱為居民戶口。為推動改革政策的順利實施，12個省、自治區(qū)、直轄市公安機關主動配合民政、勞動保障、計劃生育、教育等部門調整相關配套的經濟社會政策。北京、上海兩市也已下發(fā)了本市農業(yè)人口轉為非農業(yè)人口實施意見，放寬了條件限制。
　　在去年12月召開的全國治安工作會議上，公安部宣布，我國將大力推進以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度為重點的戶籍管理制度改革，逐步取消農業(yè)戶口、非農業(yè)戶口的二元戶口性質，實現(xiàn)公民身份平等。除此之外，我國還將以具有合法固定住所為基本落戶條件，進一步調整戶口遷移政策，促進人才交流和人口的合理有序轉移；完善暫住戶口登記，探索建立居住證制度；放寬夫妻投靠、老年人投靠子女到城市落戶的條件限制，解決群眾的實際困難。
　　
　　新一輪戶改的共同點
　　
　　2007年6月6日，菲律賓總統(tǒng)阿羅約到訪重慶。此起彼伏的高樓和縱橫交錯的立交橋讓她困惑：“重慶還有農民嗎？”時任重慶市委書記汪洋的回答是：其實重慶大部分老百姓都是農民。
　　“‘大城市帶動大農村’是重慶直轄之后就已經具備的特點。重慶具備省級行政架構，并不是單純的城市經濟體。重慶的城鄉(xiāng)差距尤其大，城鄉(xiāng)二元結構明顯�！敝貞c市社科院城市發(fā)展研究所所長許玉明接受記者采訪時指出，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的改革就是向困擾中國的城鄉(xiāng)“二元結構”宣戰(zhàn)，戶籍問題便是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中的重要一項。
　　作為重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革先行示范區(qū)，九龍坡區(qū)在2007年年初探索制定了《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戶籍制度改革試行辦法》等配套制度，以解決農民變市民過程中面臨的各種問題。該區(qū)規(guī)定在子女入學、就業(yè)扶持、養(yǎng)老保險、最低生活保障等各個方面，變市民的農民享受與當?shù)亍俺抢锶恕币粯拥拇�遇。有的區(qū)縣甚至出臺了農民變市民的獎勵辦法。
　　據了解，重慶將建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度，統(tǒng)一登記為“重慶市居民戶口”，不再區(qū)分農村人城市人�！斑@一改革將在試點基礎上于2012年前全面推開，并盡快過渡到以身份證取代屬地戶籍管理制度。”
　　如今在我國許多地方展開的新一輪戶籍改革，都與重慶有一個共同點，便是以“城鄉(xiāng)一體化”為目標，通過全面推進改革，打破原有的城鄉(xiāng)二元社會結構，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度。
　　廣東省全面推進戶籍管理制度改革的意見，已于2005年11月報請省政府審定。這次改革意見中提出：在全省范圍內取消農業(yè)、非農業(yè)、自理口糧及其他類型的戶口性質，實行城鄉(xiāng)戶籍登記管理一體化；按照在實際居住地登記戶口的原則，建立并完善實有人口登記管理制度。
　　《河南省城鎮(zhèn)化“十一五”規(guī)劃》則明確提出，河南省將按照城鄉(xiāng)一體化要求，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍管理，在全省推行按實際居住地進行登記的戶籍管理制度。城鄉(xiāng)居民將按照實際居住地址統(tǒng)一登記為“居民戶口”。
　　武漢城市圈也表示九城市戶籍改革有望先行先試：持通用戶口本，武漢城市圈九城市居民可自由流動，并形成以就業(yè)、社保、教育、衛(wèi)生為重點的城鄉(xiāng)一體化公共服務體系。
　　
　　準入和遷移條件在放寬
　　
　　山東省規(guī)定，凡屬該省引進的人才，發(fā)給《山東省外來人才居住證》，享受當?shù)鼐用竦耐�等待遇。重慶市則在暫住人口中全面實施居住證制度，取代原有的暫住證。
　　2007年12月，浙江省也開始在部分外來人口較多地區(qū)試點居住證制度。此次改革打破了原有的戶籍屬地管理框架，把居住證分為三個等級，類別上分為臨時居住證和居住證兩種，而居住證又分為普通人員類和專業(yè)人員類。按照外來人員的條件，分別對應不同的就業(yè)、住房和子女入學等社會福利。這種被當?shù)毓賳T稱為“繞過戶口來設計附著在戶籍上的福利制度的改革”，受到公眾尤其是外來人口的關注。
　　作為外來人口大省的廣東省也在籌建不同城市的準入制度，以準入條件取代各類進城人口控制指標。如廣州市在2003年以來先后推出了多項政策，改革了“農轉非”和人口增長調控管理辦法，取消了“農轉非”人口控制計劃，將夫妻投靠的年限由10年放寬至5年，并明確了以準入條件取代按計劃指標審核落戶的辦法。
　　深圳市也相繼調整了戶口遷移政策，出臺了多份配套文件，全部取消了“農業(yè)”戶口性質，新增投資納稅入戶政策，并將夫妻投靠的年限放寬至2年。
　　
　　改革仍需攻堅
　　
　　改革在如火如荼地進行，效果卻似乎不盡如人意。即便是前文中提到的12個省(自治區(qū)、直轄市)，也并沒能很好地解決原來的城市戶口居民和農村戶口居民的平等問題。有的地區(qū)，甚至在大刀闊斧地“改革”之后，由于種種原因，又不得不退回到原來的政策上來。
　　河南省鄭州市在2003年宣布入戶政策完全放開、允許外地人員以“投親靠友”等方式辦理戶口時，鄭州市也因其改革力度被媒體形容為中國戶籍改革的“先行者”，但在2004年后鄭州的“戶籍新政”被緊急“叫�！保�理由是：人口的迅速增加致使城市交通擁擠，教育資源急劇緊張，社會保障部門壓力增大，治安和刑事案件發(fā)案數(shù)量增加，城市治安壓力加大，人口增加后患病人員增加將給醫(yī)療行業(yè)帶來壓力等等。
　　許多地方，農民有了和城里人一樣的“居民戶口”后卻發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)戶口差別背后隱含的社會不公仍舊不少，諸如社會地位、收入標準、子女入學、勞動就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、福利、高考、升職、培訓等等并沒有完全消除，有了進城的“門票”卻享受不到“市民待遇”。寧夏固原市許多農轉非的群眾就由于長年未能享受城市待遇，反而失去了退耕還林、兩免一補等農村優(yōu)惠措施，紛紛要求非轉農，在戶口上呈現(xiàn)返鄉(xiāng)潮。
　　城里人也有怨言：戶口一放開，龐大的農民涌進城，城市就要變成“鬧市”，不得安寧了。況且大家如果完全平等，不是來分我們的“蛋糕”嗎？
　　當規(guī)定與要求，最終變得不那么匹配時，不禁讓人對這新一輪“戶改”的意義有了疑慮，有人甚至評論其“象征意義”多于實質內容。
　　在各種關于戶籍制度的討論聲中，更多的是支持漸進式的改革：經濟因素和中心城市的承受能力成為重點考慮的因素。接受記者采訪的多位人士認為，全面推進戶籍改革的目標是解決城鄉(xiāng)戶口性質統(tǒng)一問題，讓戶口回歸本位。戶籍制度改革本身并不復雜，但附加在戶籍制度之上的相關社會經濟政策以及由此形成的社會利益分配格局卻是錯綜復雜的，不研究解決好相關的社會經濟政策問題，不破除各種壁壘，戶籍管理制度改革將難以全面穩(wěn)步推進。
　　不過在程�？磥�，鄭州戶改只是暴露了被長期掩蓋的各地對非本地戶口人(子女)上學、就業(yè)、社會保障上不公平對待的問題。其實質是各地以常住戶口為借口，違反了(義務)教育法、勞動法、社會保障方面的法律，應由對應的法律去調整，與戶口無關，戶口也無法解決這些不公平的問題。
　　對于戶籍制度，前進還是退步，恐怕還將成為人們爭論不休的話題。程海對于自己的訴訟倒是充滿信心，“我會一直告下去，直到法律正確實施，相信我一定會勝訴的�！背毯？隙ǖ貙τ浾弑硎�，“如果大家都來關注、參與，明年或許就會出現(xiàn)根本性的改變�！�
　　
　　[試點篇]
　　成都“戶改”第四年
　　
　　2007年6月，成都獲批設立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。
　　其實，這座城市的探索走得更早一些。早在3年前，成都戶籍改革新政的成形出臺，就來自市委“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”發(fā)展的配套改革戰(zhàn)略。當年，成都推倒城鄉(xiāng)戶籍壁壘阻礙農村勞動力自由流動的枷鎖，在全市推行一元化戶籍管理制度，取消農業(yè)和非農業(yè)戶口的劃分，統(tǒng)稱為“成都市居民”。
　　這一戶籍管理制度上的最大突破處在于，成都市農民可通過城市租房獲得成都市戶口。這意味著，對于所有當?shù)剞r民來說，想要取得一紙成都城市戶口，已經不再是什么難題。其后，這一改革舉措被其他很多城市所效仿。
　　現(xiàn)在，到了戶籍新政實施的第4個年頭，成都市委政策研究室副主任梁其洲透露，成都正在醞釀的新思路是，如何把這一政策輻射擴大到全體外來農民工，把他們也納入到整個成都的城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略中來。
　　
　　成都農民的進城之路
　　
　　張有瓊在她40多平米的新房里敲敲打打。
　　新年即將來臨，和成都大觀村其他村民們一樣，她一直在忙碌著青龍小區(qū)住房的簡單裝修。
　　這是一個模樣和普通經濟適用房無異的“農轉居”小區(qū)。小區(qū)建在大觀村原有土地之上，現(xiàn)在這里是成都的三環(huán)立交橋邊。3年前，張有瓊被政府征走了7分耕地和100多平米宅基地。按照人均35平方米的房屋置換政策，她家3口人換到了兩套這樣的一居室住房。
　　看起來，張有瓊和所有城市近郊的被征地農民沒什么區(qū)別。但是，她的身份其實發(fā)生了實質性變化。除了戶口登記簿上由原來的“農業(yè)戶口”統(tǒng)一更換為 “成都市居民”戶口，更根本的改變是，她已經可以享受到和城市人同等的醫(yī)療和養(yǎng)老保險。這一待遇不會因其職業(yè)欄上注明的“被征地農民”而有所差別。當然，在其他一系列配套制度上，差距也在一點點縮小。
　　目前，成都已率先在全國實現(xiàn)了城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險的全覆蓋。此外，以養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、最低生活保障為主要內容的農村社會保障制度也得逐步與城市社保制度接軌。成都市規(guī)定，被征地農民都可以辦養(yǎng)老保險，政府給予20%左右的補貼。男性到60歲、女性50歲，就可以每月領到近300元的養(yǎng)老金。
　　這樣的政策極大鼓勵了農民融入城市的熱情。不過，其中面臨的問題也應之而來。張有瓊認為“政府政策是好，只是壓力確實也有點大”�，F(xiàn)在她尚處于無業(yè)狀態(tài)，而丈夫做環(huán)衛(wèi)工人的每月收入580元中，就要拿出400多元來繳納養(yǎng)老和醫(yī)療保險。她感嘆：“未滿40歲的村民要買社保的年限更多，買10年，如果再沒工作好惱火��！”
　　對此，成都市政府的應對之策是定期搞各種免費就業(yè)培訓，以充分保證農轉居居民的就業(yè)。就業(yè)率相對較好的“農轉居”試點培風小區(qū)居民除了工作收入，多數(shù)還能擁有房屋出租、土地流轉收益和村集體資產的分紅，去年人均收入達到4500元。
　　當然，并不是每一個農轉居居民都能達到這樣的水平，其中的政策因素如能否從被征用的土地中獲得租賃、入股等土地流轉收益是影響其收入的關鍵性因素。
　　
　　三圣鄉(xiāng)土地流轉模式
　　
　　“現(xiàn)在農村戶口轉城市戶口一點障礙沒有，但城市戶口要轉農村戶口卻很困難了。這是為了鼓勵農民向城鎮(zhèn)集中，增加農村的收益。”成都市市長葛紅林在接受記者采訪時如是表示。
　　三圣鄉(xiāng)模式正是成都“城鄉(xiāng)一體化”進程中農民充分受益的成功樣板。4年前，三圣鄉(xiāng)還被成都人稱為“外八鄉(xiāng)”，這個稱呼就像上海人說的“下只角”。但是現(xiàn)在它卻成了城里人十分羨慕的香餑餑。
　　在成都市打造的所有“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合經濟改革試點鎮(zhèn)、鄉(xiāng)”序列里，三圣鄉(xiāng)是離成都最近的一個：只有7公里，曾經是傳統(tǒng)農業(yè)人多地少、無產業(yè)特色的貧困地帶�，F(xiàn)在，這個貧困鄉(xiāng)有了一個國家4A級景區(qū)的魅力名字：“五朵金花”。
　　三圣鄉(xiāng)幸福村村民熊祥金曾經是騎車進城賣菜的菜農，現(xiàn)在的身份是幸福梅林“梅王閣”農家小院的個體經營者。正值梅花旺季，他的小院每天可以接待400人的“農家樂”游客，一年的經營收入就能達到6萬元。
　　不過，幸福村村民像他這樣自己經營農家樂項目的并不多。這個村的近50家“農家樂”90%以上由農民出租給外來公司經營，村民獲得土地出租收益的同時，可以外出打工掙錢。
　　“我們是帶土地的居民�！边@是熊祥金對自己身份的新定位。和城里人不同的是，他們在擁有工資、經營收入的同時，還可以享受到土地租賃、入股的財產性收益。
　　他指了指遠處古色的“風景獨好”農家小院，“這個院子就是由我們幸福村村委會利用村集體土地修建后轉租給外來商家經營的，村里全體村民通過入股方式來獲得租金收入�！�
　　這些細節(jié)展現(xiàn)了三圣鄉(xiāng)通過土地流轉以爭取最大效益的發(fā)展思路。三圣鄉(xiāng)政府的具體做法是：對農地土地出讓權的轉讓協(xié)議規(guī)定時間不等，并設上限(國家規(guī)定為30年)。使用年限滿期以后，原則上政府對于甲乙雙方的租賃關系是農民自愿流轉給新型的集體經濟組織。再由新型集體經濟組織和市場方再次流轉。農民流轉了土地，但是土地經營權并沒有喪失。農民可以把土地經營權折算入股，每五年遞增10%。可以通過分紅來取得回報。
　　
　　從農民到產業(yè)工人
　　
　　成都的戶改模式并未造成中心城區(qū)人口過度集中，歸功于其政策引導。
　　按照成都市政府的戰(zhàn)略，農民向城鎮(zhèn)集中主要分3種類型：在5個中心城區(qū)建設完全與城市接軌的農民新居工程；在郊區(qū)以重點鎮(zhèn)為主推動農民向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)新型社區(qū)工程構成重點鎮(zhèn)建設的重要組成部分；在邊遠丘區(qū)山區(qū)，根據區(qū)情適度引導農民向新型農村社區(qū)集中居住。
　　城中村或近郊農村，有地利之便，“農轉居”阻力不大。對于遠郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“農轉居”農民，如何保障其應當享有的權益？
　　成都進行了一種大膽嘗試：通過土地整理，推動農村院落拆并和農民居住向城鎮(zhèn)、中心村和聚居點適度、自愿集中。
　　蒲江縣距成都城區(qū)68公里，一個典型的農業(yè)大縣。兩年多前，復興鄉(xiāng)1500多戶農民拆遷搬進集中居住小區(qū)。通過土地流轉，他們把騰出的萬余畝土地租給農業(yè)產業(yè)公司，農民直接變成產業(yè)工人，實行“股權+紅利+工資”的收入分配方式。目前該鄉(xiāng)獼猴桃生產基地投資已達1.2億美元。
　　實現(xiàn)遠郊落后地區(qū)農業(yè)人口轉移的另一種途徑是建工業(yè)園區(qū)。大邑縣距離成都市區(qū)45公里，規(guī)劃了一個占地30平方公里的工業(yè)園區(qū)，引進了青島雙星等一批著名企業(yè)，解決了失地農民的工作和社保問題。
　　據統(tǒng)計，成都市規(guī)劃建設600個農村新型社區(qū)。截至2006年年底，已經建成農民集中居住區(qū)67個，入住農民14.7萬人。
　　成都城鄉(xiāng)居民收入差距從2002年的2.66∶1縮小到2006年的2.61∶1。從2003年到2006年，成都失地農民和農村勞動力轉移至二、三產業(yè)就業(yè)，年均增加10.53萬人。土地向規(guī)模經營集中后，繼續(xù)留在農村的農業(yè)勞動者，搖身一變成為“農業(yè)工人”。
　　
　　土地換“社保”：有待爭論的經驗
　　
　　為了形成土地的規(guī)模集中，成都戶改的一個核心要點是鼓勵農民放棄土地，向城區(qū)集中。四川省社科院學術顧問、著名經濟學家林凌把這一戰(zhàn)略概括為“三保障、兩放棄”。
　　“三保障是前提，農民進城必須保障他的就業(yè)、廉租房，保障他的家屬進城，保障他的城市居民可以享受到的社會保障；兩放棄是條件，農民放棄他的農村宅基地、農村承包地�！�
　　在實際操作中，這形成了成都市“土地換社�！钡膽舾哪Ｊ健�
　　應該說，這一戶改模式出臺時還是考慮到了失地農民的利益。成都市公安局戶籍科民警紀麗告訴記者：“‘農轉居’后，農民們的土地承包經營權、集體土地的所有權和補償權、集體資產的所有權和分配權等不發(fā)生變化。農民自愿退出原農村宅基地進入城鎮(zhèn)購買公寓房的，可享受相鄰區(qū)位經濟適用房的優(yōu)惠政策�！�
　　從積極意義上看，在城鄉(xiāng)差別客觀存在的情況下，“土地換社保”雖然可以說是權宜之計，但畢竟一方面能夠推動農民積極進城，另一方面在保護農村耕地的情況下，能夠促進土地集中和合理流轉，幫助農民真正擁有自己的財產性收入。
　　不過，這一模式也得到不少專家的質疑。溫鐵軍教授接受記者采訪時指出，“土地換社保”操作不好，很有可能變成另一場以“城市化”命名、對農民進一步剝奪的方式；同時社保以土地為條件，本身就是對農民的另一種差別待遇。
　　溫鐵軍認為，中國農村的貧困客觀源于農村土地、資本、勞動力三要素的流失。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的真正著力點還在于促進三要素回流，同時政府在公共開支的公平性上做到城鄉(xiāng)無差別待遇。
　　
　　公共服務均衡化的夢想與現(xiàn)實
　　
　　2003年以后，中國政府的社會政策著力點都在于促進公共品的公平性上。這一思路與國家總體進入城市反哺農村、公共服務均衡化的發(fā)展階段相吻合。專家認為，我國現(xiàn)在已經開始具備解決城鄉(xiāng)二元經濟結構的基本條件，成都作為“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合試驗區(qū)”，其大戶籍改革正順應了這一大的趨勢。
　　如今，成都市已經建了二十多個 “農轉居小區(qū)”。青陽區(qū)培風小區(qū)作為成都首建的第一個“農轉居”小區(qū)，配備了先進的“六站一室一港灣”，即醫(yī)療站、文化站、教育工作站、社保工作站、就業(yè)工作站和警務室、港灣式交通車站，使得農民在享受公共產品和公共服務上甚至超過城市社區(qū)。
　　“要讓青陽區(qū)的農民享受到和城里人一樣的公共服務和公共產品，農村孩子和城市孩子一樣享受到優(yōu)質的教育資源�！边@是青陽區(qū)委書記王忠林對“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的目標追求。
　　要實現(xiàn)這一目標，客觀要求政府財政的大力投入。成都市制定了推進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展等政策，財政投入14.5億元，對農村中小學校進行了標準化建設，基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育硬件均衡配置。
　　成都市委政策研究室副主任梁其洲接受記者采訪時強調：“成都戶籍改革不單是戶口意義上的改革，而是一整套完整的制度設計，中心是促進城鄉(xiāng)公共服務均衡化�！�
　　不過，在中央層面的全面改革未開展之前，整套制度體系的搭建仍然受到牽制。
　　對此，成都市統(tǒng)籌委副主任秦代虹表示出諸多無奈：“沒有征地的農民，包括農民工要加入城鎮(zhèn)社保，比較困難。為什么比較困難？因為勞動和社會保障部有這個規(guī)定，涉及到中央的財政轉移支付對接時，就不會把這部分納入進來，要推動這一改革，只能由中央層面推動。”
　　“我們現(xiàn)在是對農民有一套保險支持、農民工有一套保險支持，職工和城市居民有一套保險支持。這些保障體系我們從制度上可以對接，但是問題是如何從國家層面上把幾種保障納入一個財政支付體系中來？”
　　從這個意義上說，地方政府的戶改依然難以解決最基本的問題，中國社科院教授陸學藝的看法是“它想徹底也很難完全徹底”，最終需要中央層面的制度推進。
　　
　　[專家訪談篇]
　　戶改之辯
　　
　　溫鐵軍 中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院教授
　　王太元 中國公安大學治安系教授
　　胡星斗 北京理工大學教授
　　陸學藝 中國社科院名譽學部委員研究員
　　白南生 中國人民大學農村發(fā)展研究院教授
　　
　　戶口是表？還是根？
　　
　　溫鐵軍：戶籍制度上負載了太多因素，人們誤以為是戶口導致了城鄉(xiāng)二元結構。其實戶口只是一個標識，一個符號。單純的戶口有些省市幾年前就完全放開了，比如石家莊、鄭州，但結果未見得能解決關鍵問題。所以并非都是戶口惹的禍，也并非只有戶口放開才能起到作用。
　　胡星斗：戶籍制度看起來沒什么作用，但它是一個權利的象征。有關部門就可以依據這個權利的象征，不給你相關的待遇，比如不給你小孩免費入學的資格，不讓你享受低保的資格�，F(xiàn)在有人說戶籍制度沒什么用了，有用的是其他附加制度。實際上這還是實行二元制度的一個借口。
　　戶籍制度是造成二元體制的因，二元的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老是果，不消除因，期待果改變，由二元變?yōu)橐辉�，是不可能的�?
　　
　　先改戶籍？還是先改附加制度？
　　
　　陸學藝：現(xiàn)在關鍵的阻力在于有些部門是從現(xiàn)有戶籍制度受益的。軍隊在城里招兵代價大，招農村兵就較有利；有些部門、企業(yè)覺得農民工最好用。這里面涉及到很大的利益群體。這些利益綁在戶口上，中央決策的時候往往被牽著走。如果要等到這些附加制度的改革如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會保障等都解決了再來解決戶口問題，那50年也解決不了。戶口不單是個條件，對一些單位來說還是個利益分配問題。
　　王太元：恩格斯在《反杜林論》中說只有唯心主義和形而上學最省力，總想用一個絕對真理、終極真理解決社會上的一切矛盾、一切問題。我們目前就這樣。每一個利益都在每一個具體的領域內，不把這個具體領域里不適當?shù)闹贫雀牧�，用戶口一個領域的改革是代替不了的。馬克思有句名言“物質的力量要靠物質來消滅”，我們現(xiàn)在的城鄉(xiāng)差別、區(qū)域差別等，都是事實的經濟存在，而不是個名稱問題。就算你不叫“暫住”，叫客人，待遇就更好了嗎？
　　十六大以來中央的三農問題解決就非常好，農民的問題一個一個解決，農民的地位實際上提高了，農民和城里人的差距自然縮小了。
　　胡星斗：不能夠因為要進行配套制度的改革，因此戶籍改革自身速度就減慢。相反，應當通過戶籍準入的這種改革，推動其他附加制度的改革。因為教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等二元制度的形成本身很大程度上就是戶籍制度造成的。而戶籍制度存在的情況下，你要等到這些附加制度、配套制度都縮小，這是不可能的。
　　我認為還是應該盡快廢除戶籍，以身份證管理取代之。為什么要這么做呢？假如廢除了戶籍，會導致一個直接的結果，會有更多的公民拿起法律武器，直接或者通過各種言路來要求自己的權利，比如要求打工子弟教育政府必須撥款，保證他們的受教育權，比如醫(yī)療，沒有解決醫(yī)療保險的也會更多地向中央、地方政府要求某種醫(yī)療保險、大病基金。目前政府也在這么做。
　　但是如果你不廢除戶籍制度，比如說北京市，至今他的財政預算都沒有列入打工子弟的經費，以后如果沒有了戶籍制度，打工子弟就會說我們同樣是北京市民，為什么北京市不給我教育的撥款，我就可能要去咨詢、問責，甚至起訴等等。通過這樣的廢除戶籍制度，能夠促進二元附加制度盡快一元化。
　　
　　捆綁？還是剝離？
　　
　　王太元：十一屆三中全會以來，我們所有的改革問題其實都是一個職責權利的重新調整，你非得要把所有跟老百姓相關的利害關系、利益關系都捆在戶口上，讓戶口用一個制度來進行改革，這正好是20年始終沒改下去、改得不怎么樣的結果。我們老是想通過戶口改革一勞永逸解決問題，最后結局是多長時間什么問題都沒解決得了。
　　戶籍改革必須把那些附加的利益剝離開，如果附加的利益不改，戶籍永遠代替不了它。
　　白南生：最根本的是城市化�，F(xiàn)在的問題是最大的資源配置錯位沒解決。中國是45%的人務農，產值只占到13%，這是什么關系呢？3倍的關系，這樣怎么可能讓農民日子過好？還有他不是救濟的對象，多數(shù)是有勞動能力的人，你不給他機會去爭取他自己的生活。沒事補他兩條魚，他日子過不好的。實際上農民能打魚，你該幫他做的事是增加培訓機會，增加他質量更高的就業(yè)機會，這是解決之道。只有把他們挪出來，才能解決農村問題。
　　現(xiàn)在的遷徙是半城市化，真正城市化是沉淀下來，變成城里人。我們的遷徙是流動的，他也不知道到底今后能變成城里人，還是到別的地方去，因為城市沒有給他任何承諾。
　　
　　一步取消戶籍？還是先解決2億農民工？
　　
　　胡星斗：我是主張建立身份證電子管理系統(tǒng)，每個人一生下來就有一個唯一的身份證號碼，可以把戶口、檔案(過去檔案都是封閉的)都電子化，戶籍的相關資料都放到身份證管理系統(tǒng)中來，包括個人納稅的情況、申領低保方面的情況，甚至做義工、慈善方面的紀錄，還有信用情況、犯罪記錄等等。這個系統(tǒng)快的話兩三年就能做起來，做成一個全國電子身份證系統(tǒng)，電子身份證可以刷卡的，各個街頭可以放刷卡機，你到一個城市來在刷卡機上一刷，公安部門就知道你到哪里了，所以不用擔心治安問題。
　　當然也有人擔心，假如戶口準入放開了，會有很多人擁進大城市。這個擔心很沒道理，中國目前事實上已經形成了自由遷徙，只不過這個遷徙沒有獲得法律上的認可。即使你放開戶籍，讓他自由落戶，也不會有更多的人到北京、上海、重慶，因為第一他來必須有賴于生存的條件，找得到工作；第二必須要有住房，還有教育醫(yī)療等等條件的約束。所以那種認為戶籍放開、大城市就會人滿為患的情況不會出現(xiàn)，該來的都來了。
　　白南生：現(xiàn)在放開了，可能導致一個結果――進來的不是交稅的人，是為了看病、上學的人。他們要是也享受低保不亂了嗎？所以就必須辨認你是否在這兒交了稅，以此為依據判斷你是否能享受到相關待遇。而且政府對公民應該有個承諾，告訴大多數(shù)人，你只要沒有不良記錄，有穩(wěn)定收入、職業(yè)、住所，多少年以后就可以享受到怎樣的待遇。但是現(xiàn)在城市沒有給人任何承諾。我們做過調查，很多成功人士在城市買了商品房了，但你問他是城里人還是農民，他說我還是農民，他就不知道我今天在這兒，明天會怎么樣。
　　陸學藝：我認為全國而言，可以分步走，先解決2億農民工問題。城市化不光是住進來，一個農民變成一個市民，本身還有個交流，有個社會化過程。美國的政策就是你工作幾年就能取得綠卡，外國人都這樣，中國人干了10年20年了你還不是市民說不過去。戶口光籠統(tǒng)地講有固定職業(yè)、住所，這個還不夠，以后比如按照工作年限和當?shù)貙�勞動力需要的程度來放開，不要一刀切。
　　白南生：政府在配套上要想些辦法，社會政策、公共政策都要考慮到。我們在4個縣12個村有一個300戶的調查，從1995年開始做的，今年做的其中一個內容就是調查村里因為傷病回來的人。我們在城里抽樣結果找不到這些人，你會發(fā)現(xiàn)農民工的就業(yè)率比城里人還高，身體比城里人還好，但實際上真正就業(yè)失敗或者因為傷病嚴重的人都回農村了，看病把家里的錢都花光了，最后是農村的政府救濟，都由農村承受。
　　
　　是全國一盤棋？還是先進行地方試驗？
　　
　　溫鐵軍：我們的城鄉(xiāng)二元結構在于不能在全國實行統(tǒng)一的社保，四川人跑到浙江打工，交完了社�；厮拇�了，社保卻不能轉回四川，只好退保。當?shù)鼐驼f你騙保，你交了是要騙我地方財政。我們被人說是大一統(tǒng)的集權制國家，其實胡扯，哪有大一統(tǒng)哪有極權��？都是各自一把號。有多少政府就有多少把號。該統(tǒng)一的不統(tǒng)一。所以導致農民沒有國民待遇，在基本保險這件事情上至今沒有。
　　城鄉(xiāng)統(tǒng)籌包含政治上，比如農民應該和城市一樣，一人一票的，不應該再讓農民8個人一票。8個人一票，你就是歧視性待遇！基本保險應該和城市人一樣。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的著力點，說到底是應該讓國民享受同等待遇，是應該在公共開支基本的公平性上做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。
　　白南生：現(xiàn)在深圳等地有些做法是持續(xù)打工多少年以上就可以成為本地市民，但一個條件是限于廣東省的，外省的還是沒有制度去保障。這是一個很重要的問題：城市沒有給人一個普遍的細則。這些都是沒道理的做法，我們城市間的很多做法相當于一個國家對待另一個國家的做法。
　　胡星斗：所以還是要全國一盤棋來考慮社會保障等各方面的問題，中央政府可以統(tǒng)一要求地方財政必須拿出多少錢用于教育、拿出多少錢搞社保，中央政府出多少錢，都要有一個明確的規(guī)定�，F(xiàn)在是拿得太少，比如中國的教育經費，占GDP的比例目前還不到3%，社會保障各方面的支出也就占財政支出的20%左右，發(fā)達國家社會保障支出一般要占財政支出的50%以上，甚至60%，所以中國應該大力加強財政支出中教育、醫(yī)療、社保的比例，這樣以后就不存在城市負擔不了的問題。
　　中國政府目前十分重視民生，重視社會保障的問題，以后要做的只不過是把社會保障與戶口改革結合起來，而不是分開。同時中央政府要注意對地方政府進行財政轉移支付，尤其是對一些外來入籍入戶人口非常多的城市加大轉移支付，以保證它接納更多的外來人口。
　　陸學藝：我們的工業(yè)化從五十年代到現(xiàn)在沒有爭論，沒有哪個國家說工業(yè)化不搞的。但是城市化要不要搞一直有爭論。我一直主張城市化是工業(yè)化的載體，現(xiàn)代化的階梯，一定要搞。不能讓2億農民工都住在農村里，那現(xiàn)代化不了。因為實際上現(xiàn)在農業(yè)不需要那么多人，這個結構不改，很多問題解決不了。
　　（摘自《小康》2008年第3期，作者為該刊記者）

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