發(fā)改委再定位:發(fā)改委職能定位

　　“計(jì)劃生育、耕地保護(hù)、環(huán)境保護(hù)是中國的三項(xiàng)基本國策，但是長期以來，前兩項(xiàng)國策的主管單位都是國務(wù)院組成部門，唯有環(huán)保局不是。這次環(huán)保局升格為部，不僅僅是一種行政級(jí)別的調(diào)整，更是一種中國政府對環(huán)境保護(hù)的承諾�！�3月11日，當(dāng)大部制改革方案最終揭開了神秘的面紗，環(huán)保局如大多數(shù)人所愿順利升格為部后，最早在國內(nèi)提出該項(xiàng)建議的國家環(huán)�？偩汁h(huán)境規(guī)劃院副院長王金南感覺很欣慰。
　　從1971年的國家計(jì)委環(huán)境保護(hù)辦公室，到2008年正式成立環(huán)境保護(hù)部，37年間中國的環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化，人與自然、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系也幾經(jīng)調(diào)整、震蕩。環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的調(diào)整，何嘗不是這些變化的一個(gè)縮影。
　　
　　從“三澀部門”到“內(nèi)閣成員”
　　
　　步入“十一五”規(guī)劃的中國，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也進(jìn)入了環(huán)境污染事故高發(fā)期。資料顯示，中國7555個(gè)大型重化工業(yè)項(xiàng)目中，81%布設(shè)在江河水域、人口密集區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域；45%為重大風(fēng)險(xiǎn)源。2007年，國家環(huán)�？偩纸訄�(bào)處置的突發(fā)環(huán)境事件達(dá)到108起。在未來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，如何協(xié)調(diào)人與自然，環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，成為升格后的環(huán)境保護(hù)部的應(yīng)有之義。
　　在此次多方關(guān)注的大部制改革中，環(huán)境保護(hù)部的成立是意料之中。在此前流傳的多個(gè)大部制改革版本中，環(huán)境保護(hù)部都被首先提及。
　　早在2006年，王金南就率先提出了成立國家環(huán)境保護(hù)部的建議。但在當(dāng)時(shí)，這一建議更多的被誤讀為環(huán)保局的“爭權(quán)”沖動(dòng)。
　　環(huán)�？偩指本珠L潘岳曾多次在公開場合解釋，國家環(huán)�？偩植⒎窍矚g“環(huán)境部”這個(gè)聽起來很大氣的稱謂，而是中國的確非常需要有一個(gè)能綜合管理“林木水草土”與環(huán)保有關(guān)的職能部門，來面對當(dāng)前環(huán)境事故的高發(fā)事態(tài)。
　　“此前，國際社會(huì)經(jīng)常抨擊中國行政力量薄弱，對環(huán)境問題重視也不夠，環(huán)境部的成立，也可以算是對這種指責(zé)的回應(yīng)�！蓖踅鹉媳硎荆�成立環(huán)境保護(hù)部，既是國內(nèi)行政體制改革的需要、國內(nèi)環(huán)境形勢的需要，某種程度上看，也表明中國政府治理環(huán)境問題的決心，對關(guān)系人類命運(yùn)的環(huán)境問題的一種負(fù)責(zé)任的態(tài)度。
　　即將就任的國家環(huán)境保護(hù)部部長周生賢在接受采訪時(shí)，曾以一句玩笑表達(dá)了環(huán)保部門地位的尷尬�！碍h(huán)保嘛，就是宣傳起家，收費(fèi)養(yǎng)家；國內(nèi)說我們是‘三澀部門’，就是地位苦澀，關(guān)系青澀，囊中羞澀�！�
　　對于此次升格，王金南笑稱最重要的變化就是發(fā)言權(quán)�！耙獜摹�旁聽席’坐到‘發(fā)言席’了�！痹鴧⑴c制定“綠色GDP”、綠色證券、綠色信貸、綠色保險(xiǎn)等多項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的王金南，對此深有感觸。
　　他告訴記者，環(huán)保總局近些年的工作正在從環(huán)保末端往前端移動(dòng)。如“綠色風(fēng)暴”是通過嚴(yán)厲的懲處機(jī)制，在末端對企業(yè)形成了高壓態(tài)勢。綠色信貸、綠色保險(xiǎn)等，則從前端卡住了高污染、高耗能企業(yè)的資金源頭。而過去環(huán)境部門對區(qū)域規(guī)劃等宏觀問題都沒有發(fā)言權(quán)，只能審查單個(gè)項(xiàng)目。這就造成了某些化工項(xiàng)目從個(gè)體上看是合格的，但是從整個(gè)區(qū)域布局上看，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)就凸顯了出來。
　　
　　“升格”僅僅是開始
　　
　　盡管具體的機(jī)構(gòu)調(diào)整方案尚未出臺(tái)，但是不少人士預(yù)測，國家環(huán)保總局的人員配置將會(huì)增強(qiáng)。
　　曾考察訪問過美國聯(lián)邦環(huán)�？偩值沫h(huán)保人士馬軍告訴記者，光美國環(huán)�？偩衷谌A盛頓的編制就有8000多人，而我國的國家環(huán)保局現(xiàn)在只有300余人，即使加上事業(yè)單位，也不過3000人。這顯然無法適應(yīng)當(dāng)前我國的環(huán)境工作現(xiàn)狀。
　　“很多電力、化工項(xiàng)目的施工方往往都財(cái)大氣粗，可以動(dòng)輒拍出幾千萬元做一份非常漂亮的可行性方案。而環(huán)保系統(tǒng)，別說花錢請專家論證方案，僅完成書面審閱，就要占用很長時(shí)間�！瘪R軍說，重大項(xiàng)目必須公布環(huán)評(píng)報(bào)告如今已經(jīng)成為社會(huì)共識(shí)和法律規(guī)定，但由于財(cái)力和人力的限制，往往制約了環(huán)保部門與地方勢力、利益集團(tuán)的博弈能力。
　　在中國推進(jìn)環(huán)保項(xiàng)目并進(jìn)行環(huán)境培訓(xùn)的伯爾基金會(huì)的喻捷指出，盡管成立了環(huán)境保護(hù)部，但是相關(guān)的職能整合尚未開始，這也會(huì)限制今后環(huán)境部的工作效率。
　　對此，王金南也表示，環(huán)境保護(hù)部的成立只是一個(gè)開始�！爱�(dāng)前，傳統(tǒng)污染防治依然是中國的一個(gè)主要問題，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)基本跨越了這個(gè)階段。所以，社會(huì)對環(huán)境保護(hù)部的職能延伸與完善，也要有充足的耐心。” (楊磊)
　　55歲的國家發(fā)展改革委員會(huì)(下稱國家發(fā)改委)又一次被重新定位。
　　3月15日，十一屆全國人民代表大會(huì)一次會(huì)議第五次全體會(huì)議，表決通過了關(guān)于批準(zhǔn)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定草案，以大部制為核心內(nèi)容的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案塵埃落定。
　　根據(jù)方案，國家發(fā)改委將進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng)，集中精力抓好宏觀調(diào)控。此間觀察人士稱，發(fā)改委瘦身看似削權(quán)，實(shí)質(zhì)上拔高了它的位置，使其能超脫于部門利益之外。
　　
　　◆瘦身
　　位于北京市月壇南街的國家發(fā)改委有26個(gè)司局，1000多工作人員。在國務(wù)院組成部門序列中，發(fā)改委是一個(gè)地位獨(dú)特的“超級(jí)大部”。內(nèi)設(shè)司局包括工業(yè)、交通、能源、環(huán)境資源、社會(huì)發(fā)展、外資、貿(mào)易、就業(yè)等國民經(jīng)濟(jì)所有領(lǐng)域，職責(zé)范疇則包括國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)和投資政策、體制改革、價(jià)格等，并參與財(cái)政和貨幣政策制定。
　　按照已經(jīng)公布的 《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案(草案)》，國家發(fā)改委的工業(yè)行業(yè)管理、能源行業(yè)管理職能將分別劃入新組建的工業(yè)和信息化部、國家能源局。此前，發(fā)改委工業(yè)司主要負(fù)責(zé)擬訂主要工業(yè)行業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，還承擔(dān)鹽業(yè)行政管理。能源局不僅承擔(dān)能源發(fā)展戰(zhàn)略和重大政策的提出，還實(shí)施對石油、天然氣、煤炭、電力等能源以及石油儲(chǔ)備的管理。
　　有專家分析認(rèn)為，由于新組建的交通運(yùn)輸部、人力資源和社會(huì)保障部均與國家發(fā)改委職能交叉，發(fā)改委交通運(yùn)輸司、就業(yè)司等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能估計(jì)會(huì)有一些調(diào)整。
　　在國家發(fā)改委的職能中，投資管理、規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策管理權(quán)重很大。這次機(jī)構(gòu)改革方案對此有明確的指向。3月11日，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏在關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明中特別提及，今后將深化投資體制改革，繼續(xù)縮小投資審核范圍，下放審核權(quán)限，簡化審核程序；同時(shí)，改進(jìn)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策管理，地方規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃、專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策，除按規(guī)定需報(bào)國務(wù)院審批的外，由地方政府和行業(yè)管理部門在國家規(guī)劃和政策的指導(dǎo)下分別制定。
　　“我覺得這個(gè)做法很好，實(shí)際上，改革并不是削弱了發(fā)改委，而是加強(qiáng)了，把它的位置拔高了�！眹鴦�(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長魏加寧告訴記者。
　　早在上世紀(jì)末，就有學(xué)者提出“國家計(jì)委”不應(yīng)該承擔(dān)具體項(xiàng)目審批，可以改革成類似日本企劃廳的政府組成機(jī)構(gòu)，它高于各部委，專注國家中長期規(guī)劃的制訂。魏加寧認(rèn)為，如果能解決微觀項(xiàng)目審批的問題，國家發(fā)改委就能從部門利益中超脫出來，這樣去協(xié)調(diào)宏觀調(diào)控，也就更名正言順了。
　　
　　◆慣性
　　過去20年來，國家發(fā)改委的調(diào)整均與宏觀調(diào)控一詞相關(guān)。
　　國家計(jì)劃委員會(huì)1952年11月成立。改革開放后的一段時(shí)間，這個(gè)機(jī)構(gòu)一度被看作“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)核心堡壘”。1988年，原國家計(jì)委、國家經(jīng)委被撤，組建新的國家計(jì)委。此時(shí)，國家計(jì)委被定位為“高層次的宏觀管理機(jī)構(gòu)”，“不再承擔(dān)微觀管理和行業(yè)管理職能”。在1998年3月的機(jī)構(gòu)改革中，它被更名為國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)，當(dāng)時(shí)的機(jī)構(gòu)改革方案明確的宏觀調(diào)控部門還包括國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、財(cái)政部和央行。
　　2003年3月，國家計(jì)委更名為國家發(fā)展和改革委員會(huì)。名稱幾經(jīng)變更，發(fā)改委也在尋求職能的轉(zhuǎn)變，而核心目標(biāo)是完善宏觀調(diào)控。此次改革，將國家經(jīng)貿(mào)委的行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)、技術(shù)改造投資管理、多種所有制企業(yè)的宏觀指導(dǎo)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展以及重要工業(yè)品、原材料進(jìn)出口計(jì)劃等職能，劃歸發(fā)展和改革委。
　　與此同時(shí)，積極推進(jìn)投融資體制改革，大力減少行政審批和微觀管理事務(wù)，更好地發(fā)揮市場機(jī)制對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)節(jié)作用，也被明確為對發(fā)改委的改革要求。
　　但是也有學(xué)者在接受記者采訪時(shí)說，近幾年，國家發(fā)改委強(qiáng)化審批的現(xiàn)象實(shí)際上有“回潮”跡象。
　　一位知情人士透露，2004年國務(wù)院頒布了關(guān)于投資體制改革的若干意見，對于一些投資項(xiàng)目實(shí)行地方政府審批、發(fā)改委備案。但是，在具體操作過程中，一些備案類似于變相審批。
　　按照規(guī)定，3000萬以上的項(xiàng)目必須報(bào)國家發(fā)改委批，為了避免在部委走審批程序，有些地方政府就分拆項(xiàng)目，一個(gè)一億元的項(xiàng)目就會(huì)被拆分成三個(gè)以上�！斑@里面固然有地方政府逃避監(jiān)管的責(zé)任，但是，我們也得思考思考他們?yōu)槭裁匆獡?dān)著風(fēng)險(xiǎn)去逃避�！鄙鲜鋈耸勘硎�。
　　
　　◆角色
　　或許正因?yàn)槿绱耍?008年的機(jī)構(gòu)改革，對發(fā)改委的再定位，對財(cái)政部和央行定位的進(jìn)一步明晰，目標(biāo)指向了“合理配置宏觀調(diào)控部門職能，形成科學(xué)權(quán)威高效的宏觀調(diào)控體系”。
　　在正在進(jìn)行的大部制改革中，發(fā)改委會(huì)做哪些調(diào)整，將會(huì)成為影響大部制改革的一個(gè)重要因素，同時(shí)，這也將決定未來發(fā)改委在宏觀調(diào)控體系中扮演什么樣的角色。
　　3月12日，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案(草案)亮相的第二天，在分組討論中，國家發(fā)改委成了多位政協(xié)委員“炮轟”的對象。全國政協(xié)委員、國家審計(jì)署審計(jì)長李金華在討論中發(fā)言稱，“把改革機(jī)構(gòu)放在發(fā)改委，是不合適的。發(fā)改委本身就是機(jī)構(gòu)改革的龍頭，最需要改革的就是它，它去牽頭搞機(jī)構(gòu)改革，這個(gè)怎么可能呢？”
　　李金華所說的“改革”是指2003年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中并入發(fā)改委的體改委。成立于1980年的體改辦后更名為體改委，在1998年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，由國務(wù)院組成部門改為議事機(jī)構(gòu)。2003年3月，發(fā)改委體改司設(shè)立，從此，國家計(jì)委的名稱上多了“改革”二字。
　　魏加寧在接受記者采訪時(shí)，表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)，他認(rèn)為，改革和發(fā)展的利益沖突容易導(dǎo)致發(fā)展優(yōu)先、改革滯后的局面。改革往往看起來事情沒有那么急，能緩就緩，發(fā)展往往非常緊迫，比如就業(yè)情況、物價(jià)漲跌、經(jīng)濟(jì)增長是高了還是低了都是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)非常關(guān)心的問題，所以很容易因?yàn)榘l(fā)展而耽擱改革。
　　魏加寧告訴記者，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，包括改革開放后第一輪經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)的經(jīng)濟(jì)調(diào)整，宏觀調(diào)控的主角都是發(fā)改委。到了1993年經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)，宏觀調(diào)控的重心就轉(zhuǎn)向央行，當(dāng)時(shí)央行行長由朱基副總理兼任。到了亞洲金融危機(jī)的時(shí)候，主要以積極財(cái)政為主導(dǎo)。
　　有學(xué)者認(rèn)為，以往發(fā)改委正是通過微觀手段實(shí)現(xiàn)了宏觀調(diào)控的目的。那么，在微觀管理職能剝離后，國家發(fā)改委將如何實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控呢？
　　“關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明”指出，國家發(fā)改委、財(cái)政部、中國人民銀行等部門要建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制，各司其職，相互配合，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃、計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)政策在宏觀調(diào)控中的導(dǎo)向作用，綜合運(yùn)用財(cái)稅、貨幣政策，形成更加完善的宏觀調(diào)控體系，提高宏觀調(diào)控水平。
　　可以預(yù)見的是，財(cái)政部、央行亦將在改革完善預(yù)算、稅政管理和健全貨幣政策體系上有新動(dòng)向。
　　“這次機(jī)構(gòu)改革提出要將更多職能讓位市場的同時(shí)，還探索一種長期化的宏調(diào)方式，避免重蹈機(jī)構(gòu)再膨脹的覆轍�！敝袊�政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授魯照旺說。（翁仕友、袁朝暉、程志云）
　�。�3月17日《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》，作者為該報(bào)記者）

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