懷特的理論行政學思想 [懷特行政學思想芻議]

　　【摘要】懷特作為20世紀著名的西方行政學家,尤其是人事行政學家,開創(chuàng)性地提出了行政學的理論體系,并提供了行政學研究的概括性全貌,他使行政學成為一門獨立學科。本文對懷特的行政學思想及影響進行概述和討論,并就我國的行政體制改革提出一些看法。
　　【關(guān)鍵詞】懷特 行政學 官僚體制 行政改革
　　
　　倫納德?懷特(Leonard?White,1891-1958)是美國著名的行政學家,長期擔任芝加哥大學教授和美國文官委員會主席。他在1926年發(fā)表了第一部公共行政學教科書《行政學概論》,這一著作與伍德羅?威爾遜《行政的研究》和弗蘭克?古德諾《政治與行政》一起,使公共行政學成為了一個單獨的學科領(lǐng)域。在懷特影響下,美國于1934年創(chuàng)建了初級文官考試制度,為美國全面改進聯(lián)邦政府機構(gòu)的人事行政制度鋪平了道路。
　　
　　一、相關(guān)背景
　　
　　20世紀20年代至30年代,西方行政理論與實踐發(fā)展到“正統(tǒng)時期”,這個時期的行政學繼承了早期行政學的基本精神,認為真正的民主和真正的效率是統(tǒng)一的,認為經(jīng)濟與效率是行政管理的基本準則。他們將官僚制度及其組織和管理問題作為研究重點,力圖通過對行政現(xiàn)象的科學分析,發(fā)現(xiàn)行政管理的原則和規(guī)律,并嘗試著為行政學確立一個基本的理論模式和學科體系。
　　懷特作為這一時期杰出的人事行政學專家,堅信公共行政管理存在一些有普遍適用性的理論原則。他第一次運用理論方法對行政學問題進行了系統(tǒng)研究,首次將行政學思想系統(tǒng)化、理論化,使之成為一門比較完整的學科體系。懷特認為,在范圍廣泛的行政事務(wù)和紛繁復雜的行政現(xiàn)象中,必須運用科學的方法來建立知識系統(tǒng)和理論原則,以便為政府及其工作人員的行政管理和執(zhí)法活動提供行為規(guī)范和理論指導。
　　
　　二、懷特的行政學思想
　　
　　(一)懷特對行政組織體制的解釋
　　懷特認為行政組織體制上的分類是很困難的問題,而創(chuàng)設(shè)其標準又異常重要。他認為,行政制度一種最基本的區(qū)分,是自治范型與官僚范型兩種。前者范式下,行政官吏多由民選任職,對選民直接負責,期限頗短,且沒有再度被選的希望,也稱為人民自治。在官僚范式下,一般屬僚都由長官委任,屬僚對長官負責,若官吏行為端正,即可繼續(xù)在職,甚至終身在職。自治范式中,無階級政治的意味,而在官僚范式中,金字塔化職權(quán)是其特質(zhì)之一。懷特認為美國行政制度具有民治傾向,而歐洲大陸各國則是官僚階級統(tǒng)治。
　　現(xiàn)代官僚制最為重要的切入點是其組織文化,即“官僚制精神”,懷特繼承了韋伯的理論觀點,認為它是建立在理性基礎(chǔ)上的,并認為官僚行政組織是政府行政管理的主體,有效的行政管理來自有效的組織。官僚制能夠穩(wěn)定地運轉(zhuǎn),并且呈現(xiàn)出等級制的權(quán)力體系關(guān)系,也正是建立在理性基礎(chǔ)之上的。官僚制的精神體現(xiàn)在:第一,秩序化價值。正當性的秩序,來自于法理型權(quán)威的命令得到遵從,不管這種權(quán)威的命令來自于統(tǒng)治者,還是以法律、規(guī)則以及契約形式出現(xiàn);第二,官僚制是形式主義的非人格化統(tǒng)治,有著可預料的規(guī)則,注重形式的合理性。即在統(tǒng)治關(guān)系中行動方式傾向于手段和程序等方面,并盡可能地加以量化,從而使得行動本身以及對行動結(jié)束后的效果可以具體衡量;第三,官僚制體現(xiàn)了統(tǒng)治權(quán)和管理權(quán)相分離,行政人員與行政組織關(guān)系是自由契約關(guān)系,通過契約任命即自由選擇、雇用官員,并支付報酬,這是現(xiàn)代官僚制的本質(zhì)。從以上分析可知,官僚制精神是建立在理性精神支配下法治觀念、契約觀念和科學觀念在官僚制組織中的體現(xiàn)。
　　(二)懷特對行政權(quán)力匯一的解釋
　　懷特認為,對行政元首要給予適當?shù)臋?quán)力,以確定整個行政組織可以工作如一,而避免分裂為多數(shù)不相關(guān)聯(lián)的活動。他認為,各種行政制度的真諦,可在以下原理中找到,即樹立忠實有效及負責政府的形象,是在將一切重大權(quán)力集中于行政領(lǐng)袖身上,并設(shè)置直接受其監(jiān)督的行政機構(gòu),以便有效實施其集中的權(quán)力。行政領(lǐng)袖可委任多數(shù)官吏,且不需同級政府立法機關(guān)的同意,其還能罷免官吏,而不受以往各種罷免權(quán)限的羈絆。此外,行政領(lǐng)袖可以憑借對各部門的改組,定期或不定期地召開會議,與各部門領(lǐng)導相磋商。
　　(三)懷特對人事管理的解釋
　　懷特認為,人事管理,即“人類事務(wù)之管理,且其圓滿之成功,必賴于對人員關(guān)系上,做極良之調(diào)整”,由此可以試驗各種人才及行政首長的才能。
　　當時的人事管理已經(jīng)演變?yōu)橐环N專業(yè),其本身具有綜合知識,致力于其中的杰出人物已組成“美國人事管理協(xié)會”。人事行政是任何組織中對人事關(guān)系的指導與協(xié)調(diào),其目的在于以最低的努力與阻力,取得最大限度的產(chǎn)出,而且相當顧及工作人員的一般福利。
　　總之,懷特在當時官僚體制占據(jù)行政學統(tǒng)治地位的背景下,對西方行政學體系進行了比較完整的整合,并且提出了四點假設(shè),即行政具有共性;行政學實踐基礎(chǔ)源于管理的基礎(chǔ);行政手段的科學化;行政成為現(xiàn)代政府各種問題的核心。這對行政學的發(fā)展起到了很大作用。
　　
　　三、當代西方政府改革中對官僚體制的批判性繼承
　　
　　隨著時代的發(fā)展以及行政學研究的不斷深入,官僚制面臨著種種困境與挑戰(zhàn),其效率和合法性受到嚴重影響。20世紀80年代以來,改革官僚制幾乎成為各國公共行政改革的潮流。雖然各國改革的名稱、性質(zhì)、規(guī)模和途徑有所不同,但是,他們都有一個大體相同的取向:這就是采用企業(yè)管理的理論方法,引入市場競爭機制,注重投入產(chǎn)出,提高行政效率和公共管理水平。
　　具體而言,美國的改革具有漸進性,一方面美國有牢固的官僚體制傳統(tǒng),另一方面也有管理主義的社會基礎(chǔ)及其在地方政府的豐富實踐。歐洲大陸國家都實行連續(xù)或不連續(xù)的漸進式的改革,這些國家深深根植于各自的行政文化和官僚制傳統(tǒng),其改革不打亂各行政機構(gòu)的運作而只是使他們服從更嚴格的管理監(jiān)控。
　　雖然西方國家公共行政改革運動已經(jīng)歷時多年,但是,從實踐來看,這些國家以新公共管理主義為基礎(chǔ)的改革,其效果并不理想;同時,改革過程中也暴露出許多問題。企業(yè)化造成了公共管理的失范和混亂,也將政策制定置于非常尷尬的境地。雖然私有化可以帶來更大績效,但也使公共行政的公共性特征喪失了。所以,有學者認為,近年來美國在政府與市場關(guān)系上的改革實踐只是一種改良主義。西方國家對官僚制的改革,并不是要埋葬官僚制,而是要對其進行糾錯,官僚制在發(fā)達國家的現(xiàn)實生活中仍是活生生的現(xiàn)實,而且具有頑強的生命力。
　　四、我國行政體制的理性選擇
　　作為一個發(fā)展中國家,中國正經(jīng)歷著從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的歷史性轉(zhuǎn)變。如果按照現(xiàn)代官僚制的種種特征判斷,中國社會依然處于官僚化的缺失狀態(tài)。這主要表現(xiàn)在以下幾點:
　　首先,組織結(jié)構(gòu)設(shè)置的隨意性。一方面是組織結(jié)構(gòu)的非合理性。由于體制和權(quán)力的雙重約束導致管理主體分化,破壞了行政的整體性和一致性要求,使行政體系缺乏統(tǒng)一性。機構(gòu)的增設(shè)、撤并、隸屬關(guān)系不是按有關(guān)組織規(guī)章進行科學的論證,而是以長官意志為轉(zhuǎn)移,常常導致機構(gòu)臃腫,職能交叉、職責不清。另一方面是官員行政行為的非理性。在政府與市場職能模糊的情況下,行政權(quán)力過分干預市場自由發(fā)展的領(lǐng)域,使市場難以自動發(fā)揮調(diào)節(jié)社會分配的功能。
　　其次,組織運行的非理性化和低效率化。主要表現(xiàn)在法規(guī)和制度的缺失及缺乏組織活動中的人格化傾向。理性官僚制中所有官員都要依法辦事,任何人都不能超越法律的限度。然而,我國法制建設(shè)相對滯后,而且受傳統(tǒng)行政文化的影響,一些官員法制觀念比較淡薄,有法不依情況經(jīng)常出現(xiàn);家長制、拉關(guān)系、走后門等富有“人治”色彩的潛規(guī)則成為一些人的價值信條。社會上的一些權(quán)錢交易行為不但大肆踐踏法律的尊嚴,而且嚴重破壞社會公正,增加社會交易成本,降低社會福利水平。
　　第三,組織中現(xiàn)代理性文化的匱乏。從歷史的角度看,由于受兩千多年封建社會的影響,我國整個社會現(xiàn)代理性精神相對不足,國民法制觀念較為淡薄,家長制的思維方式根深蒂固,傳統(tǒng)的行政文化對我國社會組織文化有著深刻的影響。
　　因此,超越官僚制是我國公共行政改革的方向。一方面是理論超越,另一方面是實踐超越。就理論超越而言,主要超越西方行政學“正統(tǒng)時期”的官僚制理論。既要吸收這一時期官僚體制理論關(guān)于理性和效率的思想,又要摒棄官僚制中扼殺人性的方面。筆者認為,我國公共行政改革合理地借鑒和吸收西方官僚制的理性因素,應該成為當前公共行政改革的重要選擇。同時,官僚體制理論的范式能夠為當前公共行政改革進程中的諸多問題提供合理的解釋和有力的說明。換言之,傳承傳統(tǒng)文化精神,根據(jù)當代中國的國情,站在新的歷史高度,大膽超越西方官僚體制理論是我國公共行政改革的必由之路。就實踐超越方面而言,一方面,要超越西方官僚制改革;另一方面,則是要超越中國傳統(tǒng)官僚體制。
　　我們知道,現(xiàn)代官僚制是以民主制度作為其生態(tài)環(huán)境的,但是現(xiàn)代官僚制恰恰又是一個民主環(huán)境下的集權(quán)體制。也就是說,現(xiàn)代官僚制是民主與集權(quán)的并存,那么,我們能否把民主的精神貫穿到現(xiàn)代官僚制中來是我國目前需要做出很大努力的地方,它需要通過不斷加強行政人員的民主精神建設(shè),即通過建設(shè)社會主義行政文化,塑造社會主義行政人格來實現(xiàn)公共行政的民主化。只有這種行政人格,才能夠確保行政人員在提供公共服務(wù)時具有高度的道德自覺。但我們必須認識到,服務(wù)行政模式的實現(xiàn)是一個漸進的而又相對漫長的過程�！�
　　
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　　(作者:張路、畢棟,均為安徽大學管理學院08級行政管理碩士研究生)
　　責編:姚少寶

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