【政府信息公開與檔案開放制度的構(gòu)建】 檔案開放鑒定制度

　　[摘要]選取政府信息公開環(huán)境下檔案開放制度的構(gòu)建這一命題，梳理政府信息公開和檔案開放在政治基礎(chǔ)、法律基礎(chǔ)、實(shí)踐工作上的三個“統(tǒng)一性”，分析《中華人民共和國政府信息公開條例》規(guī)范下的政府信息公開與現(xiàn)行法律調(diào)整下的檔案開放的“沖突性”，并從構(gòu)建政府信息公開和檔案開放的現(xiàn)實(shí)制度設(shè)計(jì)和遠(yuǎn)景制度安排兩個方面提出相應(yīng)沖突解決方案。
　　[關(guān)鍵詞]政府信息公開　檔案開放　制度建設(shè)
　　[分類號]G358
　　
　　1 引 言
　　
　　我國政府信息公開是地方先行，由基層逐步全面推開。在法制化方面，地方上的先行實(shí)踐為中央立法積累了經(jīng)驗(yàn)，其中有兩個范例：一是廣東2002年11月出臺的《廣州市政府信息公開規(guī)定》；一是上海2004年出臺的《上海市政府信息公開規(guī)定》�！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)在吸收各地政府信息公開立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于2008年5月1日起開始施行�！稐l例》作為第一個全國范圍內(nèi)規(guī)定政府信息公開的法律文件，在制度設(shè)計(jì)與構(gòu)成上作出7項(xiàng)制度安排：主動公開和依申請公開制度；政府信息公開和豁免公開的范圍制度；政府信息公開的主體制度；政府信息公開發(fā)布制度；政府信息公開的程序制度；政府信息可分割提供制度；政府信息公開監(jiān)督和保障制度�！稐l例》的出臺使公民的知情權(quán)得到進(jìn)一步保障，信息資源的利用更加充分高效，標(biāo)志著我國政府信息公開進(jìn)入有法可依的時代。
　　
　　我國檔案開放制度發(fā)端于20世紀(jì)80年代制訂的“開放歷史檔案的決定”，比政府信息公開的探索早10多年，最終形成于1987年的《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)，以法律條文的形式加以規(guī)范和確認(rèn)，比以法規(guī)的形式于2007年通過的《條例》早20多年。1990年11月19日，國家檔案局又公布《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》，對開放檔案的原則制度作了具體的規(guī)定。
　　《條例》屬于法規(guī)，雖立法層級較低，但其立法理念、立法目的先進(jìn)，其作出的一系列制度安排實(shí)際上是打開了政府信息公開的末端環(huán)節(jié)，它必然會產(chǎn)生一系列的“倒逼效應(yīng)”。如何根據(jù)《條例》的精神系統(tǒng)構(gòu)建起與政府信息公開要求相配套的檔案開放制度不僅成為一個緊迫的時代實(shí)踐課題，也呼喚檔案開放理論的創(chuàng)新。
　　
　　2 矛盾與問題：政府信息公開與檔案開放制度建設(shè)的“沖突性”
　　
　　從目前政府信息公開和檔案開放兩者制度建設(shè)的最高形式來看：一部是已經(jīng)頒布施行20多年的法律――《檔案法》；一部是適應(yīng)時代發(fā)展要求的法規(guī)――《條例》，雖然兩者都致力于對公民知情權(quán)的滿足，但由于產(chǎn)生背景和指導(dǎo)理念的差異必然有比較大的沖突。
　　從橫向看，在立法理念上，《條例》確立了“以公開為原則，以不公開為例外”的立法理念，以保障公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)為主的立法目的；《檔案法》和《保密法》貫徹的立法精神則是“保密是原則，公開是例外”。在立法技術(shù)上，由于技術(shù)不成熟以及時間上的倉促，政府信息公開立法時未能充分考慮與檔案開放之間的銜接與協(xié)調(diào)。以《檔案法》為代表的檔案開放制度的形成有其歷史背景，在制度設(shè)定之時是符合正義邏輯的；隨著時代的發(fā)展，公民對信息知情權(quán)的訴求日益強(qiáng)烈，為了滿足公民日益增長的政府信息需求，政府增設(shè)政府信息公開制度以滿足公民的知情權(quán)，由此形成檔案開放和政府信息公開并行的狀態(tài)。在相關(guān)法律缺位上，有《商業(yè)秘密法》與《個人數(shù)據(jù)法》的缺位等。
　　從縱向看，在立法位階上，《條例》屬于法規(guī)，其效力低于法律，無法解決與現(xiàn)有法律制度的沖突。如與《檔案法》的沖突，政府信息一旦移交機(jī)關(guān)檔案室和國家檔案館，則屬《檔案法》調(diào)整范圍，不屬《條例》規(guī)范之列；與《保密法》的沖突，我國保密法制定于1988年，強(qiáng)調(diào)的是保密而不是公開；與《公務(wù)員法》的沖突，政府信息公開的例外包括國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等，但沒有明確將“工作秘密”列為公開的例外內(nèi)容，而《公務(wù)員法》第12條則規(guī)定公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行“保守國家秘密和工作秘密”的義務(wù)。另外，還有與現(xiàn)行訴訟法公開審理原則的沖突，等等。
　　既有時間與空間邊界上的“銜接斷層”，也有“權(quán)利空檔”和“保障缺位”。具體表現(xiàn)為檔案開放制度在設(shè)立原則、開放時間、開放適用范圍(主體和客體)上與政府信息公開精神不相協(xié)調(diào)，檔案開放制度更多地從檔案館開展工作的角度而非公民權(quán)利保護(hù)角度進(jìn)行內(nèi)容設(shè)計(jì)。
　　就政府信息公開與檔案開放制度建設(shè)而言，兩者均形成各自的相對完備、相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的制度體系。這兩個制度體系分別是：以國務(wù)院政府信息公開行政法規(guī)――《條例》為核心，以國務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)的行政規(guī)章和地方性行政法規(guī)以及地方政府的行政規(guī)章為重要支撐的政府信息公開制度體系。以《檔案法》(法律)及其實(shí)施辦法(行政法規(guī))為根本準(zhǔn)繩，以《機(jī)關(guān)檔案工作條例》、《檔案館工作通則》、《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》、《各級國家檔案館開放檔案辦法》、《外國組織和個人利用我國檔案試行辦法》等行政規(guī)章為基本支撐，基本形成了從國家法律――到行政法規(guī)――到部門規(guī)章等系統(tǒng)而完備的各種形式和級別的相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的檔案開放制度建設(shè)體系�，F(xiàn)在要解決的難題不僅僅是這兩個制度體系內(nèi)部的相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)，而且要求這兩個制度體系之間相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)。這就要求我們認(rèn)真梳理《條例》規(guī)范下的政府信息公開制度與在現(xiàn)行法律調(diào)整下的檔案開放制度的沖突與矛盾，并在此基礎(chǔ)上提出解決問題的路徑。
　　
　　3　解決的路徑：政府信息公開與檔案開放制度建設(shè)的“統(tǒng)一性”
　　
　　政府信息公開和檔案開放是具有行政管理和社會服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)必須向社會提供的兩種信息服務(wù)。政府信息公開與檔案開放制度建設(shè)在政治基礎(chǔ)上，統(tǒng)一于民主政治建設(shè)的需要，有利于透明政府的構(gòu)建；在法律基礎(chǔ)上，統(tǒng)一于充分保障公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)、信息權(quán)的享有；在實(shí)踐工作上，統(tǒng)一于政府文件及其檔案信息的公開、利用和傳播。盡管兩者在我國提出和發(fā)展的背景存在差異，在具體實(shí)施過程中的執(zhí)行主體、公開客體和服務(wù)方式上存在交叉，但信息的同源性和服務(wù)對象的同一性使得政府信息公開與檔案開放在現(xiàn)階段具有共同的實(shí)現(xiàn)途徑及工作重點(diǎn)，也使政府信息公開環(huán)境下檔案開放制度的構(gòu)建具有可行性。從長遠(yuǎn)來看，兩者發(fā)展變化逐漸表現(xiàn)出走向統(tǒng)一性的趨勢。
　　
　　3.1　遠(yuǎn)景的制度安排
　　對政府信息公開和檔案開放的遠(yuǎn)景制度安排有3種設(shè)想。
　　制訂《信息公開法》統(tǒng)一規(guī)范政府信息公開和檔案開放。政府信息公開和檔案開放制度建設(shè)具有上述三個統(tǒng)一性的基礎(chǔ)，這為兩者統(tǒng)一立法提供了理論基礎(chǔ)。另外，通過中外對比研究，可將國外比較成熟的制度設(shè)計(jì)“拿來”為我所用，比如，美國采用把政府信息與檔案納入同一部法律予以規(guī)范的立法模式，無論是文件，還是檔案的利用都受到《信息自由法》和《聯(lián)邦文件管理法》的調(diào)整。
　　《政府信息公開法》的制訂與《檔案法》和《保密法》 的修改同步進(jìn)行，統(tǒng)一考慮。構(gòu)建政府信息公開和檔案開放兩法并存，法律等級相同，法律效力相同的兩者相互銜接、互為補(bǔ)充與相互協(xié)調(diào)的制度框架。
　　《政府信息公開法》、《商業(yè)秘密法》、《個人數(shù)據(jù)法》的制訂與《檔案法》和《保密法》的修改同步進(jìn)行；盡管兩者調(diào)整對象有所區(qū)別，前者主要調(diào)整政府信息公開過程中政府與其他社會主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，后者主要調(diào)整檔案保護(hù)與利用的法律關(guān)系，但是它們卻共同構(gòu)成我國政府信息立法體系的組成部分。
　　
　　3.2　現(xiàn)實(shí)的制度設(shè)計(jì)
　　雖然制定《政府信息公開法》與修訂《檔案法》、《保密法》是我國政府信息公開和檔案開放制度安排的最終目標(biāo)。但是，在《條例》上升為法律的時機(jī)尚不成熟，而修改《檔案法》、《保密法》的條件亦不允許的現(xiàn)實(shí)情況下，政府信息公開和檔案開放制度的構(gòu)建就必須立足現(xiàn)實(shí)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。
　　如上所述，檔案開放制度是以《檔案法》為代表于1987年最終形成的；政府信息公開制度是以《條例》為代表于2007年最終形成的。由于立法時間、背景、目的、指導(dǎo)思想以及立法技術(shù)、位階等的不同，導(dǎo)致兩大制度體系在不同的“起跑線”上，沿著“兩條平行線”朝著同一個方向前進(jìn)。筆者以為，解決矛盾和沖突有三種途徑：①建立統(tǒng)一的《政府信息公開法》，將政府信息公開與檔案開放納入同一部法律進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范。但是，目前我國的立法實(shí)踐和統(tǒng)一立法時機(jī)尚不成熟，政府信息公開立法還沒有達(dá)到這個階段。②修改《檔案法》和《保密法》。不過，修改法律成本高、周期長，“遠(yuǎn)水解不了近渴”。故此，目前，解決兩者矛盾和沖突的方法就歷史地落在了如何依據(jù)《條例》確定的“公開是原則，不公開是例外”的指導(dǎo)思想，以開展理論創(chuàng)新和在實(shí)踐中尋求突破為研究路徑，最終系統(tǒng)構(gòu)建起與政府信息公開要求相配套的檔案開放制度。
　　按照文件生命周期的理論，政府信息公開制度與檔案開放制度不應(yīng)該是“兩條平行線”，而應(yīng)該是“交集”(見圖1)。圖A部分適應(yīng)政府信息公開制度體系的規(guī)范，圖C部分適應(yīng)檔案開放制度體系的規(guī)范；而圖B部分則既適應(yīng)政府信息公開制度體系又適應(yīng)檔案開放制度體系的調(diào)整。理論創(chuàng)新應(yīng)該聚焦在這個“交集”上做文章。從目前我國檔案工作的實(shí)踐看，這個“交集”是各級各類機(jī)關(guān)檔案室。從政府信息的流向來看，政府信息有絕大一部分將成為政府檔案信息，而這一部分成為政府檔案信息的正是容易產(chǎn)生政府信息公開與檔案開放制度沖突與矛盾的部分。從信息的保存主體方面來說，在歸檔之前，政府信息是由政府機(jī)關(guān)自己保存的；歸檔之后，這些文件信息經(jīng)履行一定的手續(xù)就歸于各級各類的檔案機(jī)構(gòu)保存了。
　　然而，根據(jù)我國《機(jī)關(guān)檔案工作條例》第十三條的規(guī)定“機(jī)關(guān)文書部門或業(yè)務(wù)部門一般應(yīng)在第二年上半年向檔案部門移交檔案”。也就是說，我國的政府信息自形成之日起至次年的6月30后，經(jīng)過“歸檔”程序即進(jìn)入了機(jī)關(guān)檔案室；值得一提的是，由于我國的歸檔制度在歸檔時間上的這一剛性規(guī)定，使得很多具有現(xiàn)行價值的政府文件信息也進(jìn)入了機(jī)關(guān)檔案室。機(jī)關(guān)檔案室除了為本機(jī)關(guān)提供利用服務(wù)外，我國現(xiàn)行的《檔案法》并沒有賦予其開放政府現(xiàn)行文件、半現(xiàn)行文件信息的權(quán)利。換言之，政府信息一旦經(jīng)過“歸檔”程序進(jìn)入了檔案部門，就不屬《條例》的調(diào)整而屬《檔案法》的規(guī)范，這就會造成在一年前很多可以公開的政府信息在一年后就因成為政府檔案信息而不能公開了。
　　筆者以為，從“交集”上可以尋找出兩種解決問題的辦法。
　　從空間邊界上看，將現(xiàn)行的各級各類機(jī)關(guān)檔案室全部成建制地改為“機(jī)關(guān)文件中心”。理由有三：首先，國內(nèi)外有成功的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，同時也符合文件生命周期理論。其次，可以解決“橘生淮南則為橘，橘生淮北而為枳”的問題。同一條政府信息，一年前在同一單位的文書或業(yè)務(wù)部門可以公開，一年后因由同一單位的文書或業(yè)務(wù)部門“歸檔”到同一單位的檔案部門后卻不能公開了。深究起來則為名所困!其三，機(jī)構(gòu)的歸屬不變、職能不變，只是名稱變了，思想解放了!卻可以解決長期困擾檔案理論和實(shí)際部門的一大難題。改稱“機(jī)關(guān)文件中心”，則《條例》規(guī)范下可以公開的政府信息在進(jìn)入“機(jī)關(guān)文件中心”后，省級及以上機(jī)關(guān)在20年、省級以下機(jī)關(guān)10年內(nèi)仍可以對公民公開；因?yàn)�，根�?jù)我國《機(jī)關(guān)檔案工作條例》和《檔案館工作通則》的規(guī)定，省級及以上機(jī)關(guān)的檔案在本機(jī)關(guān)保存20年、省級以下機(jī)關(guān)的檔案在本機(jī)關(guān)保存10年才向同級檔案館移交。如此，可以實(shí)現(xiàn)兩大制度體系之間的有效銜接與協(xié)調(diào)。或許有人會說，這僅僅是“權(quán)宜之計(jì)”，因?yàn)椋�在“機(jī)關(guān)文件中心”可以公開的政府檔案信息進(jìn)入檔案館后――市、縣級檔案館保管的形成期滿10年至30年的政府檔案信息；省級以上的檔案館保管的形成期滿20年至30年的政府檔案信息――仍然不能對公民開放。但是，筆者以為，有在“機(jī)關(guān)文件中心”――省級及以上機(jī)關(guān)的20年、省級以下機(jī)關(guān)10年――這一段緩沖期，公民對這些政府檔案信息的現(xiàn)實(shí)需求漸漸減弱，而且經(jīng)過這10－20年，筆者相信政府信息公開與檔案開放早已統(tǒng)一立法，上述矛盾與沖突早已解決。
　　從時間邊界上看，將《條例》調(diào)整的時間范圍由“歸檔”延伸到“移交”，如此，也能解決兩大制度體系之間的有效銜接與協(xié)調(diào)問題。因?yàn)�，《機(jī)關(guān)檔案工作條例》屬于部門規(guī)章，修改規(guī)章的成本較低、周期較短，可行性較大，同時也是檔案部門與時俱進(jìn)的需要。
　　
　　4 結(jié) 語
　　
　　美國、日本等國家已建立比較成熟的信息公開法律體系，我國目前則是以政府法規(guī)而未上升為法律的形式形成初步的信息公開制度；雖然與發(fā)達(dá)國家相比還有一定的差距，但總體上仍比較符合我國信息開放進(jìn)程的實(shí)際。立足于我國目前以法規(guī)的形式運(yùn)行實(shí)施的政府信息公開的實(shí)際，對與這種新環(huán)境下相適應(yīng)的檔案開放制度建設(shè)進(jìn)行理論探討，可以為新形勢下的政府信息公開和檔案開放提供實(shí)踐指導(dǎo)，具有很強(qiáng)的實(shí)際意義。同時，對政府信息公開與檔案開放制度建設(shè)的研究可為《檔案法》和《保密法》修改、完善，以便將《條例》上升為法律提供一些可供借鑒的理論素材。
　　
　　責(zé)任編輯：徐　健

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