美國聯(lián)邦政府信息增值服務(wù)制度研究|什么是增值服務(wù)

　　[摘要]通過歸納分析美國聯(lián)邦政府信息增值服務(wù)的法規(guī)政策，提出自由獲取、低成本收費(fèi)、較少的增值開發(fā)利用限制、最大化地依靠私營部門和先進(jìn)的信息資源管理體制是其增值服務(wù)制度的五項關(guān)鍵內(nèi)容。結(jié)合案例分析和數(shù)據(jù)，指出其制度實(shí)施的積極效果和負(fù)面影響，并針對我國實(shí)際提出美國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對我國政府信息增值服務(wù)制度建設(shè)的啟示。
　　[關(guān)鍵詞]政府信息　再利用　增值服務(wù)
　　[分類號]G350
　　
　　政府信息增值服務(wù)是當(dāng)前我國政府信息資源開發(fā)利用的重要內(nèi)容。由于美國聯(lián)邦政府信息增值服務(wù)起步早、成效顯著，被其他國家爭相學(xué)習(xí)，本文將對它的關(guān)鍵內(nèi)容和實(shí)施效果進(jìn)行考察，以供我國借鑒。
　　
　　1　美國聯(lián)邦政府信息增值服務(wù)制度的框架與歷史
　　
　　不同的信息制度歷史和現(xiàn)狀使各國的“增值服務(wù)”概念也存在差異，如我國稱為“政府信息增值開發(fā)利用或服務(wù)”，歐盟稱為“公共部門信息再利用”。盡管稱謂不同，但各國對這一概念內(nèi)涵的理解基本一致：都是指政府以外的組織或個人，對政府信息進(jìn)行非政府職能需要的增值性開發(fā)，并滿足社會再利用需求的活動。美國雖是這一制度和實(shí)踐起步最早的國家之一，但并不把“政府信息增值服務(wù)”看成是一項單獨(dú)的活動，而是把公眾獲取和利用政府信息看成是相同的權(quán)利，獲取自然就意味著可進(jìn)行增值開發(fā)和再利用。
　　聯(lián)邦政府信息制度的概念框架顯示，政府信息增值服務(wù)制度是“公眾獲取／政府分發(fā)”、“私有化／商業(yè)化”制度相互交織的結(jié)果。雖然法規(guī)政策未定義“增值服務(wù)”的概念，但卻規(guī)定了上述與之密切相關(guān)的概念。根據(jù)1985年《A－130通告：聯(lián)邦政府信息資源管理》，“公眾獲�。�政府分發(fā)”指政府向公眾普遍地提供信息，其中前者是政府根據(jù)公眾的申請?zhí)峁┱�府信息；后者是政府面向社會配置信息資源，盡可能使所有社會成員都能享用政府信息�！八接谢�”指私營部門開發(fā)政府信息并推進(jìn)社會增值服務(wù)，即政府信息職能向私營部門的轉(zhuǎn)移；“商業(yè)化”是指政府對用戶收費(fèi)并出售稅收資助形成的信息。
　　
　　聯(lián)邦政府信息增值服務(wù)制度萌芽于20世紀(jì)50年代艾森豪威爾政府時期。當(dāng)時政府部門依照手冊形式發(fā)布的政府信息私有化政策，簽訂合同讓私營部門以公共名義幫助政府提供信息產(chǎn)品和服務(wù)；1966年《信息自由法》頒布后，信息自由與私有化在聯(lián)邦政府得到了齊頭并進(jìn)的深入發(fā)展，前者推進(jìn)公眾對政府信息的獲取，后者為私營部門增值開發(fā)政府信息提供了條件；20世紀(jì)70～80年代，由于政府預(yù)算的縮減，里根政府極力推進(jìn)私有化進(jìn)程，促使聯(lián)邦政府的大部分信息活動轉(zhuǎn)移到了私營部門；20世紀(jì)90年代至今，針對信息技術(shù)的新發(fā)展以及商業(yè)化和私有化的負(fù)面問題，聯(lián)邦政府不斷適應(yīng)變化完善增值服務(wù)制度，以使政府信息得到更充分和合理的開發(fā)利用。
　　
　　2　美國聯(lián)邦政府信息增值服務(wù)制度的關(guān)鍵內(nèi)容
　　
　　聯(lián)邦政府的信息制度形成了獨(dú)特的增值服務(wù)模式：①政府部門將信息低成本、甚至免費(fèi)地提供給非政府用戶；②政府對公眾如何利用所獲取的信息限制很少，從而支持信息的多樣化、尤其是商業(yè)化的開發(fā)利用；③大量的增值開發(fā)利用促進(jìn)了新的企業(yè)、工作、產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)生以及銷售量和稅收的增加；④預(yù)算部門將納稅所得的資金分配到各政府部門，進(jìn)行新信息的收集、創(chuàng)建、分發(fā)，并支撐新一輪的增值活動。
　　聯(lián)邦政府信息制度服務(wù)模式如圖1所示：
　　增值服務(wù)制度包括如下五項關(guān)鍵內(nèi)容：
　　
　　2.1
　　自由獲取政府信息的基本原則
　　聯(lián)邦政府的多項法規(guī)都強(qiáng)調(diào)，納稅人資助所形成的政府信息作為國家的重要資源，應(yīng)以便宜的價格、盡可能廣泛地被公眾獲取利用。美國《憲法》提出的“公開型政府”原則，要求公共信息對公眾可用。始于1966年的《信息自由法》規(guī)定政府機(jī)構(gòu)要依法按照公眾的書面申請?zhí)峁┬畔�，為�?lián)邦政府信息在全國的獲取和利用提供了基本框架和程序。1976年的《陽光下政府法案》指出除少數(shù)例外情況，聯(lián)邦政府的會議信息都應(yīng)向公眾公開。1996年的《文書削減法》提出要提高政府信息的分發(fā)和公開效率，最大化公眾獲取信息的權(quán)利。同年的《電子信息自由法》規(guī)定1996年11月1日之后產(chǎn)生的政府文件應(yīng)提供可用的電子化形式，強(qiáng)化了電子和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的信息自由。聯(lián)邦預(yù)算管理辦公室還依照法規(guī)發(fā)布了一系列體現(xiàn)自由獲取的通告，明確聯(lián)邦機(jī)構(gòu)向公眾分發(fā)信息的職責(zé)和規(guī)范。
　　自由獲取原則事實(shí)上還包含了信息分發(fā)“非獨(dú)家”和“非歧視”的含義，即所有的公民和組織都平等地享有獲取政府信息的權(quán)利。2007年美國國家檔案文件管理局批準(zhǔn)亞馬遜公司對其保管的歷史文件進(jìn)行商業(yè)化增值開發(fā)時強(qiáng)調(diào)，亞馬遜并無優(yōu)先權(quán)，美國任何組織和個人都可申請獲取這些信息。這有利于形成公平競爭的市場環(huán)境，有效防止私營部門商業(yè)化增值開發(fā)利用政府信息時壟斷經(jīng)營。因?yàn)楂@取就意味著利用，所以自由獲取原則為公眾增值開發(fā)利用聯(lián)邦政府信息奠定了堅實(shí)基礎(chǔ)。
　　
　　2.2　全成本回收和低成本分發(fā)的收費(fèi)策略
　　美國政府根據(jù)相關(guān)研究認(rèn)為，若不能確保政府信息活動的成本通過稅收和用戶收費(fèi)等得到全額補(bǔ)償，即“全成本回收”，政府信息的服務(wù)質(zhì)量和利用效率就難以保證。這成為聯(lián)邦政府信息收費(fèi)的理論依據(jù)。1959年聯(lián)邦管理預(yù)算辦公室發(fā)布《A－25通告：用戶收費(fèi)》，指出為了保證政府信息活動的成本得到有效補(bǔ)償，應(yīng)提高政府信息配置效益，普遍采用“成本回收”政策分發(fā)政府信息，防止免費(fèi)的政府信息與私營部門形成競爭；用戶收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)個別用戶所獲得的特殊價值(而非公眾普遍享有的價值)。該通告為政府信息的私有化和商業(yè)化增值開發(fā)提供了條件。
　　1985年《A－130通告》進(jìn)一步指出收費(fèi)應(yīng)著重信息分發(fā)的邊際成本，因?yàn)槠渌�信息活動的成本已由稅收支付。所以，之后�?lián)邦政府信息主要收取分發(fā)產(chǎn)生的、不超過直接復(fù)制成本的分?jǐn)傎M(fèi)用。研究發(fā)現(xiàn)，低成本的收費(fèi)策略，有利于公眾獲得更好的增值性信息服務(wù)，聯(lián)邦政府因此獲得的稅收收益，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了直接收取高額費(fèi)用所帶來的收益。部分政府部門的實(shí)踐也證明高收費(fèi)策略弊多利少，最后不得不恢復(fù)低成本分發(fā)策略。
　　
　　2.3較少的增值開發(fā)利用限制
　　關(guān)于公眾如何利用從政府獲取的信息，聯(lián)邦政府的限制很少。制度上的限制主要包括“排除不宜公開”和“預(yù)防壟斷”兩方面：①采用“排除法”將部分政府信息排除在公開(即增值開發(fā)利用)范圍之外。政府機(jī)構(gòu)可依據(jù)《信息自由法》等規(guī)定的豁免和例外，拒絕向公眾提供某些信息，如國家安全信息、商業(yè)秘密、隱私信息等，防止增值開發(fā)利用活動傷害相關(guān)利益主體，或影響政府向這些主體再次采集信息。②預(yù)防私營部門對政府信息進(jìn)行壟斷性增值開發(fā)利用。1985年《A－130通告》對私營部門分發(fā)政府信息做出限制：政府部門應(yīng)確保私營部門的參與不影響公眾基本的信息獲取權(quán)利；政府部門應(yīng)斟酌分發(fā)方式，使信息能有效地提供給需求者；通過合同將信息分發(fā)工作外包給私 營部門時，政府部門應(yīng)防止私營部門壟斷信息、制訂過高的價格或傷害政府的分發(fā)義務(wù)。
　　此外，聯(lián)邦政府對信息增值開發(fā)利用無其他明確限制，客觀上還鼓勵私營部門進(jìn)行商業(yè)化開發(fā)。1976年頒布的《版權(quán)法》稱政府信息不受版權(quán)保護(hù)，與歐洲各國受益于政府信息版權(quán)規(guī)定的制度形成了鮮明對比，進(jìn)一步強(qiáng)化了公眾對政府信息的普遍獲取和增值利用。無版權(quán)限制使私營部門能低成本、更自由地獲取并開發(fā)政府信息，促進(jìn)了美國信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和信息企業(yè)國際競爭力的提高。但也造成了私營部門壟斷政府信息、漲價或侵犯隱私等弊端。
　　
　　2.4
　　最大限度地依靠私營部門
　　推進(jìn)信息增值服務(wù)的過程，也是聯(lián)邦政府信息私有化和商業(yè)化的過程。該過程的重要原則之一是政府不應(yīng)與私營部門競爭，而應(yīng)盡量依靠私營部門完成政府信息活動。里根政府一度修改了以往支持公眾獲取政府信息的單一政策，強(qiáng)調(diào)政府要“創(chuàng)造贏利”，擴(kuò)大私營部門對政府信息業(yè)務(wù)的參與。1979年聯(lián)邦管理與預(yù)算辦公室發(fā)布《A－76通告：商業(yè)活動績效》，明確了聯(lián)邦政府依靠私營部門提供信息服務(wù)的原則和許可、外包、收費(fèi)等具體實(shí)現(xiàn)方式，政府信息私有化的政策正式固定下來。1980年《文書削減法》規(guī)定政府信息活動應(yīng)顧及是否與私營部門的投資相重復(fù)，若私營部門更有效率，則應(yīng)由私營部門完成。1985年《A－130通告》進(jìn)一步指出政府機(jī)構(gòu)應(yīng)采用最有效的方式分發(fā)政府的信息產(chǎn)品和服務(wù)，最大限度地依賴私營部門完成政府信息活動。
　　美國國家圖書與情報科學(xué)理事會于1982年和2000年分別針對傳統(tǒng)環(huán)境和電子環(huán)境發(fā)布了兩個研究報告，提出政府與私營部門在提供信息服務(wù)時的七大合作原則和數(shù)條實(shí)施建議，建議政府發(fā)揮制定框架和政策等領(lǐng)導(dǎo)作用，由私營部門承擔(dān)大部分具體工作。聯(lián)邦政府依此完善了相應(yīng)制度，使政府和私營部門的信息服務(wù)角色逐步明朗，合作關(guān)系逐步理順，有效減少了重復(fù)建設(shè)。20世紀(jì)80年代以后，聯(lián)邦政府只保留了規(guī)劃、監(jiān)管及私營部門不宜或無法承擔(dān)的信息職能。大量原本由政府承擔(dān)的信息活動逐漸轉(zhuǎn)移到了私營部門。這不但提高了政府信息的分發(fā)效率，且促進(jìn)了信息產(chǎn)業(yè)的繁榮。但私營化和商業(yè)化對公眾獲取的負(fù)面影響也引起了激烈的討論。
　　
　　2.5先進(jìn)的政府信息資源管理體制
　　聯(lián)邦政府信息的增值服務(wù)，還得到了信息資源管理體制的有力支撐。《公共印刷與記錄法案》全面系統(tǒng)地規(guī)定了聯(lián)邦政府各類文件的管理要求以及印刷聯(lián)合委員會、政府印刷辦公室、國家檔案與文件管理局等機(jī)構(gòu)在政府信息資源管理中的職責(zé)，要求所有的政府出版物向1 300多個存儲圖書館免費(fèi)分發(fā)，以防不當(dāng)?shù)纳虡I(yè)化增值服務(wù)行為影響公眾獲取免費(fèi)的政府信息�！禔－130通告》作為聯(lián)邦政府信息資源管理實(shí)踐的指南，對具體的管理活動進(jìn)行了詳細(xì)闡述。其中2003年《A－130通告》詳細(xì)說明了聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)應(yīng)如何開展信息管理規(guī)劃、紙質(zhì)及電子信息收集、公眾信息提供、信息分發(fā)管理系統(tǒng)建設(shè)、信息管理控制、信息安全、信息技術(shù)管理、政府業(yè)務(wù)架構(gòu)支持等工作。
　　這些規(guī)定保證了聯(lián)邦政府信息的質(zhì)量和服務(wù)能力，以便政府信息及時、準(zhǔn)確、規(guī)范地提供給公眾進(jìn)行增值開發(fā)利用，使公眾更充分地享用稅收資助信息的增值服務(wù)。同時這也體現(xiàn)了政府信息作為有價值的資源、自由流向公民這一民主社會的重要本質(zhì)，有利于最小化政府信息活動成本和最大化政府信息使用價值。
　　
　　3　美國聯(lián)邦政府信息增值服務(wù)制度的效果及啟示
　　
　　3.1聯(lián)邦政府信息增值服務(wù)制度的效果
　　綜上所述，聯(lián)邦政府信息增值服務(wù)制度具有信息自由法支撐強(qiáng)、無政府信息版權(quán)約束、信息收費(fèi)在補(bǔ)償政府損失范圍內(nèi)、對增值開發(fā)利用限制少等特征。它使政府信息具有高質(zhì)量、易獲取和低價格三大優(yōu)勢，極大地調(diào)動了社會的增值服務(wù)積極性，實(shí)施效果利大于弊。
　　一方面，它促進(jìn)了美國本土信息產(chǎn)業(yè)的繁榮和就業(yè)的增加。地理信息、氣象信息、科研統(tǒng)計信息、環(huán)境信息、教育信息、歷史文件等公開性強(qiáng)、規(guī)模大、具有商業(yè)價值的信息得到了廣泛深入的開發(fā)利用。據(jù)估計先進(jìn)的增值服務(wù)模式使美國政府信息的經(jīng)濟(jì)價值是歐洲的2倍，地理信息市場價值達(dá)到歐洲的5倍。與此同時，公眾因此享有了更多、更優(yōu)質(zhì)的信息增值服務(wù)，聯(lián)邦政府的信息職能也得到了優(yōu)化。另一方面，商業(yè)化和私有化的增值服務(wù)也引起了部分公眾的反對和質(zhì)疑。科研領(lǐng)域反映，私營部門不關(guān)注那些無商業(yè)價值但卻能反映發(fā)展趨勢、評價政府項目的必要信息，因此這類信息未被收集、分發(fā)或難以定位；政府高科技數(shù)據(jù)的可獲取性、可用性和長久保存也受到了影響；私營部門的經(jīng)營導(dǎo)致信息價格上漲，甚至使部分科學(xué)研究被迫終止。另外，私有化使部分納稅人資助形成的信息，成為個別機(jī)構(gòu)或個人的財產(chǎn)；高價和不合理的
　　
　　3.2聯(lián)邦政府信息增值服務(wù)制度對我國的啟示
　　美國半個多世紀(jì)政府信息增值服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對我國具有寶貴的研究和借鑒意義：①鑒于當(dāng)前我國政府對信息的壟斷較強(qiáng)，建議減少制度對信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的束縛，鼓勵企業(yè)更多地參與政府信息增值服務(wù)，理順政府與企業(yè)在提供信息服務(wù)時的合作互補(bǔ)關(guān)系，促進(jìn)政府信息職能優(yōu)化和企業(yè)自主創(chuàng)新；②根據(jù)我國政府信息制度的體系，政府信息增值服務(wù)、信息公開和信息管理工作應(yīng)“三管齊下”，相輔相成，盡量規(guī)避因過度追求經(jīng)濟(jì)利益而傷害公眾基本信息權(quán)利或威脅政府信息安全；③重視信息定價策略，盡快建立我國政府信息成本計算體系，作為政府部門開展增值服務(wù)的收費(fèi)依據(jù)，防止因盲目地商業(yè)化經(jīng)營而阻礙政府信息增值服務(wù)和信息產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展；④借鑒美國聯(lián)邦政府分發(fā)信息的“非歧視和少限制”原則，利用市場手段有效調(diào)節(jié)和防止企業(yè)利用政府信息提供增值服務(wù)時壟斷和漲價；⑤繼續(xù)完善我國政府當(dāng)前的信息資源管理體制，進(jìn)一步提高政府信息資源質(zhì)量，為增值服務(wù)提供堅實(shí)基礎(chǔ)。總之，唯有結(jié)合我國政策、法制、經(jīng)濟(jì)等實(shí)際，充分調(diào)動公眾參與開發(fā)利用的積極性，才能不斷完善增值服務(wù)制度。

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