關(guān)于創(chuàng)新事理論據(jù) [政府信息服務(wù)外包的理論據(jù)與模式選擇]

　　[摘要]政府信息服務(wù)外包理論源于推動(dòng)政府改革的公共選擇理論、新公共管理理論、治理理論、委托代理理論等，根據(jù)政府信息服務(wù)在競(jìng)爭(zhēng)性、排他性和外部性等方面的經(jīng)濟(jì)特性，提出政府信息服務(wù)的外包可采用合同外包、特許經(jīng)營(yíng)、公私合作等模式。
　　[關(guān)鍵詞]信息服務(wù)　外包　模式選擇
　　[分類號(hào)]G351
　　
　　信息技術(shù)的快速發(fā)展和電子政務(wù)的廣泛應(yīng)用，加快了公眾對(duì)政府信息服務(wù)種類、數(shù)量、形式和質(zhì)量需求不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。推行政府信息服務(wù)外包，是開發(fā)政府信息資源、滿足公眾多樣化的信息需求、提高政府效能、開創(chuàng)信息時(shí)代政府公共管理和公共服務(wù)新局面的重要舉措。
　　
　　1、政府信息服務(wù)外包的理論依據(jù)
　　
　　“外包”一詞譯于Outsourcing，本是商業(yè)領(lǐng)域的用語(yǔ)，特指組織將某些業(yè)務(wù)委托給組織外部專業(yè)機(jī)構(gòu)，以提高效率和質(zhì)量的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。將“外包”用于公共服務(wù)部門，始于20世紀(jì)70年代的政府改革運(yùn)動(dòng)。政府信息服務(wù)，是指各級(jí)政府及政府各部門將采集、加工、處理、存儲(chǔ)的信息資源和開發(fā)的信息產(chǎn)品通過某種平臺(tái)提供給社會(huì)，以滿足社會(huì)的信息需求，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展。與其他社會(huì)組織的信息服務(wù)相比，政府信息服務(wù)具有權(quán)威性、廣泛性和公共性等基本特點(diǎn)，是一種典型的公共服務(wù)。因此，探討政府信息服務(wù)外包的理論依據(jù)，就應(yīng)該將其置于公共服務(wù)外包的理論背景下。
　　1.1　公共選擇理論為政府信息服務(wù)改革指明方向
　　政府作為公共組織，在公共服務(wù)提供中應(yīng)當(dāng)居于主導(dǎo)地位，這已經(jīng)得到共識(shí)。但對(duì)于政府應(yīng)當(dāng)如何扮演好自己的角色、如何提供公共服務(wù)、如何滿足公眾的公共服務(wù)需求，在理論上會(huì)經(jīng)歷一個(gè)不斷變化的過程。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，公共服務(wù)供給屬于政府這一“權(quán)威制度”的獨(dú)有領(lǐng)域，“政府官僚部門的一個(gè)重要特點(diǎn)就是產(chǎn)品的非市場(chǎng)性質(zhì)，公共服務(wù)是一種非市場(chǎng)產(chǎn)品”。在這種觀念指導(dǎo)下，政府是公共服務(wù)的唯一提供者，政府集信息生產(chǎn)、開發(fā)、提供服務(wù)于一身，政府具有絕對(duì)的信息服務(wù)壟斷地位。這種體制必然使公共服務(wù)數(shù)量少、質(zhì)量差、效率低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足公眾對(duì)公共服務(wù)的需求；并由此導(dǎo)致政府信息服務(wù)內(nèi)容單一、個(gè)性化信息服務(wù)缺失、政府信息服務(wù)主體單一、監(jiān)督乏力等。
　　美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯?M?布坎南將經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué)、將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)引入政治領(lǐng)域?qū)φ�府管理活�?dòng)進(jìn)行分析，并創(chuàng)立了公共選擇理論(Public Choice Theory)。在他看來，每個(gè)人都是理性“經(jīng)濟(jì)人”，都是關(guān)心個(gè)人利益的，并且是效用最大化的追逐者�；�于此，公共選擇理論分析了政府組織的行為，認(rèn)為政府組織并不像人們以前所認(rèn)為的那樣是充滿公益心的，他們和常人沒有什么區(qū)別，都是個(gè)人效用最大化的理性經(jīng)紀(jì)人，追逐自己的私利；他們沒有控制政府成本的激勵(lì)，因此他們拼命的去擴(kuò)大自己的預(yù)算；他們首先追求個(gè)人利益和機(jī)構(gòu)利益，然后才會(huì)照顧公眾的利益�；�于此，提高政府的服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量，必須打破政府的壟斷地位，將政府的一些服務(wù)職能釋放給市場(chǎng)和社會(huì)，建立公私之間的競(jìng)爭(zhēng)，通過外部的政府與市場(chǎng)關(guān)系的重組來改革政府。可以說，公共選擇理論所強(qiáng)調(diào)的市場(chǎng)價(jià)值，為政府信息服務(wù)供給模式的改革確立了方向――即服務(wù)外包。
　　1.2　治理理論為政府信息服務(wù)外包奠定理論基礎(chǔ)
　　治理(Governance)一詞，源于拉丁文和古希臘語(yǔ)，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一羅西瑙認(rèn)為，與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)，雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。治理理論研究權(quán)威格里?斯托克歸納了治理理論的五個(gè)主要觀點(diǎn)：①治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者；②治理是在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解答的過程中存在的界限和責(zé)任方面的模糊性；③涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在權(quán)力依賴；④治理指行為者網(wǎng)絡(luò)的自主治理；⑤治理意味著辦好事情的能力并不限于政府的權(quán)力，不在于政府下命令或運(yùn)用其權(quán)威，政府可以動(dòng)用新的工具和技術(shù)來控制和引導(dǎo)，而政府的能力和責(zé)任均在于此”J。依據(jù)治理理論，政府的職責(zé)是掌舵而非劃槳，即政府需要?jiǎng)?chuàng)造有利于信息服務(wù)的環(huán)境、而并非需要政府直接提供信息服務(wù)；政府治理主體的多元化，意味著來自于政府機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)、中介組織、私人企業(yè)等均可以參與提供政府的信息服務(wù)；治理以顧客為導(dǎo)向，要求政府的信息服務(wù)必須圍繞公眾的需求；把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入治理過程，意味著政府以及其他機(jī)構(gòu)的共同參與，能夠以最經(jīng)濟(jì)的方式實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)政府信息服務(wù)的需求。
　　1.3　新公共管理理論為政府信息服務(wù)外包提供思路
　　新公共管理理論(New PuNic Management)的倡導(dǎo)者之一胡德，將新公共管理概括為7個(gè)要點(diǎn)：公共政策領(lǐng)域中的專業(yè)化管理、績(jī)效的明確標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)量、格外重視產(chǎn)出控制、公共部門內(nèi)由聚合趨向分化、公共部門向更具競(jìng)爭(zhēng)性的方向發(fā)展、對(duì)私營(yíng)部門管理方式的重視、強(qiáng)調(diào)資源利用要具有更大的強(qiáng)制性和節(jié)約性�？梢�，它對(duì)政府信息服務(wù)外包的理論貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在：提供信息服務(wù)的機(jī)構(gòu)規(guī)模寧小勿大、寧要私人企業(yè)或獨(dú)立企業(yè)而不是官僚體制提供信息服務(wù)工具、寧要多元結(jié)構(gòu)提供信息服務(wù)而不要無所不包的一元化結(jié)構(gòu)等。正如有些學(xué)者所指出，“提供公共利益和服務(wù)時(shí)，除了拓寬和完善官僚機(jī)構(gòu)之外，其他機(jī)構(gòu)也可以提供所有這些職能”，究竟選擇哪種方式，取決于哪個(gè)途徑能夠以最經(jīng)濟(jì)的方式實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)公益物品的需求(或者說哪種途徑能夠以最經(jīng)濟(jì)的方式實(shí)現(xiàn)公共利益)。
　　此外，委托代理理論、公共服務(wù)的安排與生產(chǎn)理論等都對(duì)政府信息服務(wù)外包產(chǎn)生重要影響。委托代理理論認(rèn)為選民的利益是分散的，難以整合成統(tǒng)一的利益要求，給政府帶來了機(jī)會(huì)主義，容易出現(xiàn)政府對(duì)選民的利益無動(dòng)于衷、忽視選民的利益。根據(jù)該理論，可增加政府信息服務(wù)供給的代理人，將政府信息服務(wù)通過對(duì)外簽訂合同的形式轉(zhuǎn)化成為政府以外的機(jī)構(gòu)代理，以促進(jìn)信息服務(wù)供給效率的提升。公共服務(wù)的安排與生產(chǎn)理論認(rèn)為，傳統(tǒng)政府忽視了公共服務(wù)安排或提供與生產(chǎn)之間的區(qū)別，認(rèn)為如果政府放棄了公共服務(wù)的生產(chǎn)功能，也就放棄了公共服務(wù)安排或提供者的角色。實(shí)際上，“當(dāng)安排者與生產(chǎn)者合一時(shí)，官僚制的成本就產(chǎn)生了，即維持和管理層級(jí)系統(tǒng)的成本，而當(dāng)安排者與生產(chǎn)者不同時(shí)，又產(chǎn)生了交易成本，即聘用和管理獨(dú)立生產(chǎn)者的成本，兩種成本的相對(duì)值決定了安排和生產(chǎn)功能分開是否值得”。根據(jù)該理論，政府信息服務(wù)的生產(chǎn)者與供給者可以分離，政府只需扮演好信息服務(wù)供給者的角色、要確保有足夠的信息服務(wù)供公眾享用，而信息服務(wù)的生產(chǎn)則可由政府以外的其他機(jī)構(gòu)完成。
　　
　　2、政府信息服務(wù)的經(jīng)濟(jì)特性
　　
　　政府信息服務(wù)的外包模式?jīng)Q定于政府信息服務(wù)的經(jīng)濟(jì)特性，探索政府信息服務(wù)外包的模式選擇，就必須從分析政府信息服務(wù)的經(jīng)濟(jì)特性開始。 　　政府信息服務(wù)的經(jīng)濟(jì)特性，源于公共服務(wù)的公共物品性。按照一般的理解，公共服務(wù)與公共物品是相對(duì)而言的。即公共物品是政府的有形產(chǎn)出形式，其生產(chǎn)和消費(fèi)可以在時(shí)間與空間分離；而公共服務(wù)為政府的無形產(chǎn)出形式，其生產(chǎn)與消費(fèi)則是時(shí)空一體的。但是，根據(jù)薩繆爾森對(duì)公共物品的闡釋，公共物品并不是因其產(chǎn)出的實(shí)物形式而同公共服務(wù)相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念，而是因其消費(fèi)上的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性同私人物品相對(duì)應(yīng)的概念。比如國(guó)防、政務(wù)公開、法治、氣象信息、醫(yī)療信息、環(huán)境以及科研與教育等。因此，公共服務(wù)應(yīng)該屬于公共物品的范疇。政府信息服務(wù)作為一種典型的公共服務(wù)，顯然屬于公共物品且具有公共物品的一般特性；同時(shí)，它又不是一種純粹的公共物品，它的經(jīng)濟(jì)特性與公共物品又略有不同。
　　2.1　政府信息服務(wù)的非競(jìng)爭(zhēng)性
　　非競(jìng)爭(zhēng)性(Non-competitive)，薩繆爾森稱之為“每個(gè)人對(duì)該物品的消費(fèi)不會(huì)造成其他人消費(fèi)的減少”，即消費(fèi)者之間不存在相互競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。政府信息服務(wù)是否具有非競(jìng)爭(zhēng)性，要分兩種情況來看。一種情況是具有純公共物品性的政府信息服務(wù)，每一個(gè)人對(duì)該信息服務(wù)的消費(fèi)不會(huì)妨礙另一個(gè)人對(duì)該信息服務(wù)的消費(fèi)，也不會(huì)減少其他人消費(fèi)該信息服務(wù)的質(zhì)量或數(shù)量。換句話說，消費(fèi)者在消費(fèi)政府信息服務(wù)時(shí)是互不干擾的，每個(gè)人都能享受整個(gè)或者其中的一部分。此外，該信息服務(wù)一旦被生產(chǎn)出來，增加消費(fèi)者消費(fèi)該服務(wù)不會(huì)引起生產(chǎn)成本的任何增加，即消費(fèi)者人數(shù)的增加所引起的服務(wù)邊際成本為零。該類政府信息服務(wù)具有完全的非競(jìng)爭(zhēng)性。如公布在政府網(wǎng)站上的政府信息資源，每一個(gè)瀏覽該網(wǎng)站的網(wǎng)民都可以享用該信息，而又不影響其他網(wǎng)民對(duì)該信息的享用；享用該信息的網(wǎng)民的增減，也不會(huì)引起政府公布該信息的成本增減。另一種情況是具有準(zhǔn)公共物品性的政府信息服務(wù)，這類信息服務(wù)不會(huì)因?yàn)槠浔凰�人享用而造成他人消費(fèi)的減少，但卻因?yàn)樗�人享用而使其原所有者或供給者的利益受到損害，從而導(dǎo)致信息服務(wù)對(duì)于其所有者的貶值，信息服務(wù)消費(fèi)者越多，信息服務(wù)供給者利益受損越嚴(yán)重。該類政府信息服務(wù)具有不完全的競(jìng)爭(zhēng)性。比如，享受某就業(yè)信息的消費(fèi)者越多，該信息的價(jià)值就越低。
　　2.2　政府信息服務(wù)的非排他性
　　非排他性(Non-excludability)，弗里德曼稱之為“它一旦被生產(chǎn)出來，生產(chǎn)者就無法決定誰(shuí)來得到它”，即生產(chǎn)者不能排除任何消費(fèi)者的消費(fèi)。政府信息服務(wù)是否具有非排他性，也要分兩種情況來看；一種情況是具有純公共物品性的政府信息服務(wù)，要從技術(shù)上排除一部分人消費(fèi)該信息服務(wù)比較困難，即使可行，所需的成本也相當(dāng)高；而且，在一定范圍內(nèi)增加一個(gè)服務(wù)對(duì)象卻能帶來信息服務(wù)整體效益的增加，這體現(xiàn)的是完全非排他性的特點(diǎn)。比如，將政府招標(biāo)采購(gòu)的信息發(fā)布在網(wǎng)站上，只要瀏覽該網(wǎng)站，任何企業(yè)都可以了解該信息，而且瀏覽該信息的企業(yè)越多，能選到最合適的企業(yè)參與投標(biāo)的機(jī)會(huì)就越大。另一種情況是具有準(zhǔn)公共物品性的政府信息服務(wù)，可從技術(shù)上排除一部分人消費(fèi)該信息服務(wù)，以維護(hù)該類信息服務(wù)提供者的利益，這體現(xiàn)的是不完全的排他性特點(diǎn)。如專利的使用需支付一定費(fèi)用，不付費(fèi)的用戶則被排斥在外。
　　2.3　政府信息服務(wù)的外部性
　　外部性(Extemality)，曼昆稱之為“一個(gè)人的行為對(duì)旁觀者福利的影響”，即一個(gè)人的行為直接影響他人的福祉，卻沒有承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)或獲得回報(bào)。外部性有正、負(fù)外部性之分，這里所分析的是正外部性。政府信息服務(wù)具有外部性，但會(huì)因信息服務(wù)類別的不同而表現(xiàn)出一定的差異。對(duì)于主要滿足個(gè)人信息需求的信息服務(wù)，因其可直接提高個(gè)人物質(zhì)生活、精神生活的質(zhì)量，其外部性相對(duì)較小，比如公共圖書館的信息服務(wù)；而對(duì)于滿足社會(huì)共同信息需求的信息服務(wù)，其外部性則較為明顯，如政府宣傳艾滋病預(yù)防信息，降低感染率的同時(shí)也增強(qiáng)了國(guó)民的身體素質(zhì)，再如政府部門免費(fèi)向外資提供本地區(qū)優(yōu)惠政策信息，盤活本地經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也促進(jìn)了政府稅收的增加。
　　
　　3、政府信息服務(wù)外包的模式選擇
　　
　　
　　根據(jù)政府信息服務(wù)在競(jìng)爭(zhēng)性、排他性和外部性方面的不同特點(diǎn)，政府信息服務(wù)的外包可采用合同外包、特許經(jīng)營(yíng)、公私合作等模式。
　　3.1　合同外包模式
　　合同外包(Comracting Out)，又稱合同出租或合同承包，主要適合具有完全非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性及外部性較明顯的純公共物品性的政府信息服務(wù)。首先由政府界定某種信息服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)外向私營(yíng)部門、非盈利部門招標(biāo)承包，中標(biāo)的承包商按合同生產(chǎn)服務(wù)；然后政府用納稅人的錢購(gòu)買承包商生產(chǎn)的信息服務(wù)，并無償?shù)奶峁┙o消費(fèi)者使用。在合同訂立以前，政府信息服務(wù)的界定是一個(gè)行政過程，行政機(jī)制起主導(dǎo)作用；合同訂立后，政府信息服務(wù)的生產(chǎn)則進(jìn)入經(jīng)濟(jì)過程，市場(chǎng)機(jī)制起主導(dǎo)作用。合同外包模式，既擴(kuò)大了政府提供信息服務(wù)的財(cái)源和技術(shù)力量，降低了成本、提高了效率，同時(shí)又使承包商在合同許可的范圍內(nèi)自由支配資源滿足公眾多樣化的信息需求。比如，商務(wù)部公共商務(wù)信息服務(wù)項(xiàng)目實(shí)行政府采購(gòu)、合同管理，將40多項(xiàng)信息管理項(xiàng)目通過公開招標(biāo)或擇優(yōu)委托方式交由企業(yè)、事業(yè)單位、社團(tuán)及其他組織或者個(gè)人承包，建設(shè)了大量的數(shù)據(jù)庫(kù)和子網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)了信息傳播載體的良好運(yùn)行，從而構(gòu)建了一個(gè)良好的公共商務(wù)信息服務(wù)體系。
　　3.2　特許經(jīng)營(yíng)模式
　　特許經(jīng)營(yíng)(Franchise)，來源于德姆塞茨曾提出的特許投標(biāo)(franchise bidding)理論，主要適合具有非競(jìng)爭(zhēng)性、一定的排他性及外部性較小的準(zhǔn)公共物品性的政府信息服務(wù)。在該模式中，政府通過合同協(xié)議等方式明確政府與獲得特許權(quán)企業(yè)之間的權(quán)利和義務(wù)，由政府授予企業(yè)在一定時(shí)間和范圍內(nèi)享有某項(xiàng)政府信息服務(wù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)利，即特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，準(zhǔn)許該企業(yè)通過向信息服務(wù)消費(fèi)者收取一定的費(fèi)用或出售信息以回收投資并賺取利潤(rùn)。香港政府于1999年11月與ESD Serv-ices Limited簽訂“公共服務(wù)電子化計(jì)劃”合約，由ESDServices Limited公司負(fù)責(zé)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、拓展、推廣和管理，是一種典型的特許經(jīng)營(yíng)模式。對(duì)政府而言，可減少投資和風(fēng)險(xiǎn)，借用私營(yíng)機(jī)構(gòu)的管理、技術(shù)優(yōu)勢(shì)、市場(chǎng)營(yíng)銷經(jīng)驗(yàn)，為公眾提供更好信息服務(wù)；對(duì)公司而言，可以從與政府的交易中、從商業(yè)服務(wù)和廣告中獲益，且擁有難得的商業(yè)機(jī)會(huì)；對(duì)大眾而言，可享受更好的一站式信息服務(wù)。當(dāng)然，采用該模式，需加強(qiáng)對(duì)政府提供的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)行業(yè)準(zhǔn)入及價(jià)格、投資等方面的規(guī)制，防止高價(jià)低質(zhì)等危害信息消費(fèi)者行為的出現(xiàn)�？梢�，特許經(jīng)營(yíng)與合同承包不同之處在于，合同承包模式是政府向企業(yè)付費(fèi)；而特許經(jīng)營(yíng)模式是消費(fèi)者直接向企業(yè)付費(fèi)。
　　3.3　公私合作模式
　　公私合作模式(Public Private Partnerships)，是指為了滿足社會(huì)對(duì)某些政府信息服務(wù)的需求，公共機(jī)構(gòu)和民營(yíng)機(jī)構(gòu)以伙伴關(guān)系，簽署合同、明確雙方的權(quán)利義務(wù)，共同生產(chǎn)和提供信息服務(wù)的一種模式。該模式是適合具有非競(jìng)爭(zhēng)性、一定的排他性及外部性較小的準(zhǔn)公共物品性的政府信息服務(wù)的另外一種重要形式。公私合作形式主要包括BOT(建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交)、BOO(建設(shè)-所有-經(jīng)營(yíng))、TOT(轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)-移交)、DOT(開發(fā)-經(jīng)營(yíng)-移交)等。比如，北京市信息化建設(shè)項(xiàng)目全部采用BOO模式進(jìn)行運(yùn)作，包括承載著近600萬人口醫(yī)療保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的北京市醫(yī)療保險(xiǎn)信息系統(tǒng)、連接1300多家市級(jí)行政單位的北京市統(tǒng)一的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)、覆蓋市、區(qū)和街道三級(jí)社區(qū)服務(wù)中心的北京市社區(qū)服務(wù)公共信息平臺(tái)等。采用該模式，政府部門可以不用籌措資金、減緩了財(cái)政壓力，不用逐個(gè)管理分包商、協(xié)調(diào)工程施工、組建運(yùn)維機(jī)構(gòu)，只需提出應(yīng)用和運(yùn)維需求，建立服務(wù)考核評(píng)價(jià)體系對(duì)企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行管理；而且保證了應(yīng)用技術(shù)的先進(jìn)性，提高政府信息服務(wù)的生產(chǎn)能力，降低了政府的投資風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。

相關(guān)熱詞搜索：信息服務(wù) 外包 理論 政府信息服務(wù)外包的理論據(jù)與模式選擇 政府公共服務(wù)外包 服務(wù)外包與中國(guó)的政策選擇