[我國公共圖書館治理評價體系的構(gòu)建] 構(gòu)建實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的評價體系

　　[摘要]論述善治體現(xiàn)社會權(quán)利的涵義和對人的全面發(fā)展的重視，是國家權(quán)力向社會的回歸，是一個還政于民、使公共利益最大化的社會管理過程。公共圖書館治理評價應(yīng)在善治目標的指引下，構(gòu)建出能夠反映善治目標的評價體系。以善治為視角，嘗試從服務(wù)、公平、參與性、責任性、回應(yīng)性、法治、透明性等7個維度構(gòu)建我國公共圖書館治理評價體系。
　　[關(guān)鍵詞]公共圖書館 治理評價 善治
　　[分類號]G258
　　
　　從宏觀意義上說，圖書館的治理結(jié)構(gòu)由治理單元、治理主體和治理評價三個基本要素構(gòu)成。其中治理評價是測定治理效果，考量治理水平與善治實現(xiàn)程度的有效手段。迄今為止，我國公共圖書館界所進行的評價活動(一般統(tǒng)稱為“圖書館評估”)，是以辦館條件、業(yè)務(wù)管理工作和讀者服務(wù)工作為主要內(nèi)容的效率評價，普遍缺乏服務(wù)結(jié)果或讀者實際感受評價，即缺乏治理成效評價。本文以善治為視角，探討重新構(gòu)建我國公共圖書館治理評價體系的問題，權(quán)當拋磚引玉。
　　
　　1　公共圖書館治理評價理論與實踐現(xiàn)狀
　　
　　1.1 國?現(xiàn)有評價理論與實踐評述
　　1.1.1　公共圖書館評估 在實踐方面，自1994年以來，文化部已經(jīng)對全國縣以上公共圖書館進行了4次評估，但我國現(xiàn)行的公共圖書館評估制度基本上還是一種行政模式的評估制度，因為評估機構(gòu)是政府主管部門沒立的，評估過程要靠政府部門的行政指令，缺少公民參與。盡管在2003年增加了一些讀者服務(wù)方面的指標如首次增設(shè)了讀者滿意率指標，但在我國圖書館評估實踐中讀者充其量只是偶爾被調(diào)查的對象，從來都不是對圖書館服務(wù)作出“好”與“壞”評價的決定性因素。這種缺乏公民參與的、完全由政府組織實施的圖書館評估，其實只是一種“自我評價”而稱不上真正意義上的“治理評價”。
　　1.1.2　圖書館績效評估研究 績效評估方法最初用于企業(yè)管理，20世紀60年代末至70年代初，美國圖書館界首次把它引入圖書館。我國圖書館的績效評估理論研究始于20世紀80年代中期，迄今已產(chǎn)生有不計其數(shù)的研究成果。圖書館績效評估就是對照統(tǒng)一的指標，采取一定的方法，對圖書館各項資源的投入和產(chǎn)出效益進行比較�？冃гu估仍然是一種效率評價，缺乏公平維度的評價，而且其評價主體中公民的地位仍然偏低，所以仍然不如人意。
　　1.1.3 用戶滿意度評價 也許是對上述兩種評估方法局限性的不滿，自20世紀90年代起，人們對讀者滿意度研究急劇升溫，其研究成果也多如牛毛，出現(xiàn)了許多自稱“科學(xué)”的讀者滿意度評價方案。由于讀者滿意度評價需要依靠讀者的直接參與，且以讀者對圖書館服務(wù)的心理感受為主要依據(jù)評價的，基本排除了政府和圖書館自身“干擾”，因而基本屬于治理評價的范疇。但是，讀者滿意度評價立足于圖書館現(xiàn)有的服務(wù)，因而只是圖書館治理評價的一部分。
　　
　　1.2 國外與治理相關(guān)的評價體系評述
　　20世紀70年代開始風靡歐美發(fā)達國家的新公共管理運動，是各國在新的社會環(huán)境下適應(yīng)社會新需求而掀起的一場聲勢浩大的改革運動，在這場運動中，民主理念、責任理念、回應(yīng)理念，尤其是公民的廣泛參與，在歐美國家的改革中得到了普遍應(yīng)用。基于上述背景，在國際上有很多機構(gòu)或圖書館相關(guān)組織提出了各種各樣的圖書館評估體系或評價標準，將公民參與納入到圖書館治理中，由此產(chǎn)生了多種圖書館治理評價模式及其標準，比較有代表意義的有：①國際標準組織1998年公布的《信息與文獻――圖書館績效指針標準》(ISO11620)，該標準有5大類29項指標，分別就讀者滿意度、讀者服務(wù)、技術(shù)服務(wù)、推廣服務(wù)、人力資源利用等提出標準參數(shù)供各類型圖書館進行績效評估參考使用，以期評估圖書館服務(wù)效率與效能，該標準強調(diào)了讀者在績效評估中的作用。②英國文化部2001年頒布了《全面高效的現(xiàn)代化公共圖書館――標準與評估》，對英國所有公共圖書館開始了為期3年的評估，2008年，對該標準進行了刪減，其針對的是某個圖書館管理當局所提供的該行政區(qū)域內(nèi)所有圖書館的服務(wù)而不是單指其中一家圖書館的服務(wù)，考量英國公共圖書館的整體布局和整體服務(wù)效益。該評估指標體系的一個顯著特點是幾乎所有的指標都是以服務(wù)所輻射的居民人均情況計算，如平均每千人到館次數(shù)、平均每千人購置館藏量、平均每千人用于館藏購置的經(jīng)費等等。③進入21世紀后，美國圖書館界開始引入LibQUAL質(zhì)量評價方法，這一方法的基本原理是：讀者意見是判斷圖書館服務(wù)質(zhì)量的唯一可靠依據(jù)；服務(wù)質(zhì)量表現(xiàn)為讀者感知服務(wù)水平與其期待水平之間的差距；服務(wù)質(zhì)量包含若干不同方面，而且每個方面可以通過若干相互關(guān)聯(lián)的陳述項來測度�？梢姡琇ibQUAL體現(xiàn)了以結(jié)果為重心和以讀者評價為重心的評價取向。
　　
　　2　基于善治的公共圖書館治理評價體系構(gòu)建
　　
　　2.1 公共圖書館治理評價的目的
　　圖書館治理評價的目的，一方面是分析圖書館治理總體狀況或一般趨勢，用于測量或跟蹤圖書館實現(xiàn)其職責的程度，或者跟蹤其一段時間內(nèi)取得治理進展的程度，為政府提供相關(guān)信息，為其制定決策等提供依據(jù)；另一方面用于測量圖書館的實際治理狀況，發(fā)現(xiàn)治理現(xiàn)狀中的問題，以促進和改善治理的實際過程，逐步趨向善治狀態(tài)。即公共圖書館治理評價的目的在于引導(dǎo)圖書館走向更高管理水平――善治。善治的本質(zhì)特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者和諧融合的最佳狀態(tài)。因此，公共圖書館治理評價應(yīng)在善治目標的指引下，構(gòu)建出能夠反映善治目標的評價體系。
　　
　　2.2 公共圖書館治理評價的主體
　　究竟由誰來對公共圖書館治理進行評價，這一問題關(guān)系到圖書館治理評價能否真正做到客觀有效進而促進圖書館發(fā)展的重大問題。任何評價主體都有自身特定的優(yōu)勢，同時，也具有自身難以克服的局限性。因此，為了克服單一評價主體局限性，必須選擇多元評價主體，讓各種評估主體的優(yōu)勢互補。筆者認為，政府、圖書館行業(yè)組織和公民“三結(jié)合”的評價主體結(jié)構(gòu)，可能是較為合理的選擇。
　　政府。在現(xiàn)代社會，政府是公共圖書館制度的主要供給主體。公共圖書館是政府向社會公眾提供的公共產(chǎn)品之一，公共產(chǎn)品的非排他性及非競爭性決定了政府必須在公共圖書館事業(yè)的發(fā)展中起主導(dǎo)作用，其主要職能是：制定公共圖書館事業(yè)發(fā)展的政策和長遠規(guī)劃；提供公共圖書館發(fā)展的資金保障；通過監(jiān)管確保公共圖書館的公益性等”’。因此，政府作為治理評價的主體，應(yīng)主要負責評價圖書館的政策執(zhí)行情況、資金使用是否合符規(guī)定情況、管理和服務(wù)中堅持公益性情況等。
　　圖書館行業(yè)組織。由圖書館行業(yè)組織來組織實施治理評價活動，是圖書館行業(yè)管理的必然要求。圖書館行業(yè)管理，是指在政府有關(guān)部門的政策指導(dǎo)和監(jiān)督下，以圖書館行業(yè)協(xié)會為行業(yè)內(nèi)部事務(wù)的管理主體，賦予圖書館協(xié)會以規(guī)劃、規(guī)范、監(jiān)督、服務(wù)等職權(quán)，對圖 書館行業(yè)進行自主管理的體制安排。圖書館協(xié)會既是圖書館行業(yè)的利益代表者，又是政府與圖書館行業(yè)之間的聯(lián)系紐帶。由圖書館協(xié)會來獨立自主地管理圖書館行業(yè)內(nèi)的事務(wù)，是圖書館行業(yè)管理的基本特征。圖書館協(xié)會作為行業(yè)管理主體，在其職能中必然包含對其成員進行“治理評價”的職能。我國至今尚未成立中國圖書館協(xié)會，所以一些本應(yīng)由圖書館協(xié)會履行的職能由中國圖書館學(xué)會來代行。如2004年文化部委托中國圖書館學(xué)會組織進行全國公共圖書館評估。
　　公民。這里所說的“公民”，其具體含義是指圖書館的利益相關(guān)人，其主要成分是納稅居民。公民既是公共圖書館的最高權(quán)力主體，又是圖書館服務(wù)的最直接受益者和感受者，因而應(yīng)該成為圖書館評估的最權(quán)威主體。因此，在公共圖書館治理評價指標體系中，必須凸顯公民的意愿，必須以讀者是否滿意作為評價的主要依據(jù)。
　　
　　2.3 公共圖書館治理評價體系的設(shè)計原則
　　公共圖書館治理評價是一個多層次、多向度的復(fù)合體系，需要從多角度、多方位的視角構(gòu)建。公共圖書館治理評價體系的設(shè)計應(yīng)體現(xiàn)如下原則：①體現(xiàn)國家的文化發(fā)展戰(zhàn)略目標。國家的文化發(fā)展戰(zhàn)略目標，直接影響著圖書館的改革和發(fā)展方向，因此圖書館治理評價指標必須反映國家文化發(fā)展戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)及其進展程度。例如，“全國文化信息共享工程”落實情況已經(jīng)成為公共圖書館評估指標中的一級指標之一。再如，《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出縣(市)圖書館逐步實行總分館制；2004年提出了完善公共文化服務(wù)體系，2006年提出建設(shè)覆蓋全社會的公共文化服務(wù)體系，2007年把覆蓋全社會的公共文化服務(wù)體系明確為全面建設(shè)小康社會的重要目標之一，等等，這些文化政策目標應(yīng)該成為構(gòu)建評估指標體系的政策依據(jù)。②體現(xiàn)公共圖書館治理目標。從圖書館利益相關(guān)者(所有者、管理者、利用者等)的利益目標看，圖書館治理的目標就是統(tǒng)籌兼顧地實現(xiàn)利益相關(guān)者的共同利益，這種共同利益最終表現(xiàn)為保障讀者利用圖書館獲取知識和信息的自由權(quán)利。讀者權(quán)利最大化和資源利用最大化，可以成為圖書館治理的基本目標。③體現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一。公共圖書館是公益性文化服務(wù)機構(gòu)，它的服務(wù)具有非排他性和非競爭性特征，因此，在公共圖書館治理評價過程中，不能簡單地套用“投入一產(chǎn)出”這一效率公式，而應(yīng)該采用“效率+公平”的綜合評價模式。
　　
　　2.4 公共圖書館治理評價體系的評價內(nèi)容
　　一般認為，現(xiàn)代民主社會追求的善治應(yīng)具備6個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應(yīng)、有效。本文根據(jù)公共圖書館治理的目標及其評價原則。結(jié)合善治應(yīng)具備的特征，嘗試設(shè)計公共圖書館治理評價指標，包括：服務(wù)性、公平性、參與性、責任性、回應(yīng)性、法治、透明性7個維度。
　　2.4.1 服務(wù)性 服務(wù)是圖書館的天職，是圖書館的核心價值所在，圖書館的一切價值均通過服務(wù)來體現(xiàn)。善治意義上的服務(wù)性，主要通過公益性和便利性兩方面體現(xiàn)。①服務(wù)的公益性：公共圖書館服務(wù)的公益性，主要體現(xiàn)在免費和共享兩個環(huán)節(jié)上。聯(lián)合國教科文組織的《公共圖書館宣言》1949年版申明：“作為一種民享民有的民主化機構(gòu)，公共圖書館必須依法設(shè)立和運作，對其所在民眾，應(yīng)不分職業(yè)、信仰、階層或種族，一視同仁，給予同等的免費服務(wù)�！�。②服務(wù)的便利性：方便快捷是公民對圖書館服務(wù)的基本要求，主要體現(xiàn)在：館舍位置方便讀者。資源組織方便讀者，服務(wù)設(shè)施方便讀者，服務(wù)方式方便讀者等。在服務(wù)的便利性上，尤其要重視為弱勢群體讀者提供方便服務(wù)。
　　2.4.2 公平性 對公共圖書館服務(wù)來說，“公平服務(wù)”的實質(zhì)是“權(quán)利平等”，即指在一個國家或地區(qū)的公共圖書館服務(wù)能保障居住其中的所有人，無論其經(jīng)濟地位、年齡、性別、身體狀況、種族宗教等區(qū)別，都能就近獲得其需要的知識、信息、文化資源的服務(wù)”’。善治意義上的公平度，主要通過覆蓋率和包容度來衡量。①覆蓋率是指圖書館服務(wù)所覆蓋的人口數(shù)量占這個國家或地區(qū)人口總數(shù)的比例。衡量覆蓋率的指標一般有兩個：服務(wù)人口比率和服務(wù)半徑。②包容度是指圖書館服務(wù)對各類人群無身份歧視地平等對待的程度。如果說“覆蓋率”強調(diào)的是人口學(xué)意義上的服務(wù)人口數(shù)量的“全部性”，那么“包容度”強調(diào)的是所服務(wù)人群的身份的“非歧視性”或“非排他性”。關(guān)于圖書館服務(wù)的包容性，聯(lián)合國教科文組織《公共圖書館宣言》的表述是：“每一個人都有享受公共圖書館服務(wù)的權(quán)利，公共圖書館必須為那些因為各種原因不能利用普通服務(wù)的用戶，例如殘疾人、住院人員或監(jiān)獄囚犯提供特殊的服務(wù)資料�！边@種“非歧視性”或“非排他性”從權(quán)利平等的角度體現(xiàn)了圖書館服務(wù)的公平性。
　　2.4.3 參與性 善治意義上的“參與性”是治理主體參與治理過程的程度。公民是公共圖書館的所有者和設(shè)置者，公共圖書館是公民的圖書館而不是政府的圖書館，因此，讀者參與圖書館的管理，是“人民主權(quán)”的表現(xiàn)，是人民對公共事務(wù)行使主權(quán)的表現(xiàn)。讀者參與圖書館管理，其目的首先是為了保證圖書館政策能夠廣泛代表民意，因為只有能夠廣泛代表民意的政策才具有合法性。再者，圖書館政策的執(zhí)行過程，也需要自始至終的讀者監(jiān)督；政策的執(zhí)行效果評價，也要以讀者是否滿意為主要衡量指標。也就是說，圖書館政策的制定、執(zhí)行及其效果評價，都需要讀者的廣泛參與，才能保證其合理性與合法性。這就是讀者參與管理權(quán)的法理依據(jù)所在。從內(nèi)容分類的角度，讀者的參與管理權(quán)主要包括三方面：參與表決權(quán)、批評和建議權(quán)、申訴和控告權(quán)。
　　參與表決權(quán)。在任何圖書館重大政策的制定過程中，讀者有權(quán)參與其表決，讀者參與重大政策的表決過程，是讀者作為圖書館的“主權(quán)者”而行使主權(quán)的根本表現(xiàn)。所謂“重大政策”，主要指與多數(shù)讀者的利益緊密相關(guān)的政策，諸如圖書館發(fā)展規(guī)劃的制定，較大數(shù)額經(jīng)費支出項目的確定，重要崗位人選的聘任，收費項目的確定，大型活動的開展，某種服務(wù)項目的設(shè)立與取消，新館舍或服務(wù)場地的選址，有關(guān)規(guī)章制度的制定等，都應(yīng)列入“重大政策”范疇。
　　批評和建議權(quán)。當圖書館及其工作人員在履行職責過程中出現(xiàn)不當言行時，讀者有提出批評的權(quán)利；對圖書館的管理和服務(wù)工作，讀者有提出有關(guān)建議的權(quán)利。
　　申訴和控告權(quán)。當讀者的正當權(quán)益遭到侵害時，讀者有向相關(guān)部門提起申訴、控告或檢舉的權(quán)利。
　　2.4.4 責任性 善治理論中的“責任性”，是指對自己的行為負責，隱含著一層外界對組織或個人要求的含義，它特別“指與某一特定職位或機構(gòu)相連的職責及相應(yīng)的義務(wù)”。公共圖書館治理中的責任性，主要指治理主體的責任，包括政府的責任、圖書館的責任和公民的責任。
　　政府的責任。對公共圖書館治理來說，政府應(yīng)主要負三方面的責任：法律保障的責任，即為圖書館發(fā)展立法保障的責任；經(jīng)費保障的責任，即為圖書館的正常運行提供所需經(jīng)費的責任；監(jiān)督保障的責任，即對圖 書館行為是否合法進行監(jiān)督的責任。
　　圖書館的責任。圖書館的責任分為分內(nèi)責任和分外責任兩方面。分內(nèi)責任就是履行公共圖書館社會職能的責任，如文獻信息整序的職能，進行社會教育的職能，提供情報服務(wù)的職能，保存文化遺產(chǎn)的職能等。圖書館的分外責任一般稱其為社會責任，是指圖書館作為制度性公益組織所應(yīng)承擔的確保組織的公益性的角色義務(wù)。
　　公民的責任。為了與上述的參與性相區(qū)別，這里的公民責任指的是公民的義務(wù)，包括公民作為讀者應(yīng)履行的遵章守法的義務(wù)，尊重他人閱讀權(quán)利的義務(wù)，愛護公共財物的義務(wù)，等等。
　　2.4.5 回應(yīng)性 善治中的“回應(yīng)”是指政府機構(gòu)必須對公民的要求做出及時的和負責的反應(yīng)和回復(fù)，不得無故拖延或沒有下文，它的基本意義是在必要時還應(yīng)當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。公共圖書館治理中的政府積極回應(yīng)責任，主要體現(xiàn)在：①對公民需求的積極回應(yīng)。當公民向政府提出提供圖書館服務(wù)的要求時，政府應(yīng)作出及時的回應(yīng)。②對公民問責的積極回應(yīng)。當公民對圖書館的不當行為(如不為、濫為、誤為等)提出質(zhì)問、批評乃至申訴時，政府應(yīng)該作出積極的回應(yīng)。③對發(fā)展建議的積極回應(yīng)。當圖書館或者相關(guān)部門或人士(如人大代表、政協(xié)委員、社會賢達人士等)針對圖書館治理提出合理化建議時，政府應(yīng)該作出積極的回應(yīng)。
　　2.4.6 法治 善治理論中的“法治”是指治理的合法性和良好法律制度的制定和實施�！胺ㄖ我庵刚�府的全部行為都有法律依據(jù)、得到法律的授權(quán)””’。公共圖書館治理中的法治，主要體現(xiàn)在：一是為公共圖書館立法，二是形成有法人治理結(jié)構(gòu)。
　　法人治理結(jié)構(gòu)源于現(xiàn)代組織管理中的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離以及由此產(chǎn)生的委托一代理模式，它由決策層、執(zhí)行層和監(jiān)督層三個方面的相互協(xié)調(diào)、相互制衡關(guān)系構(gòu)成。公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)也是由這三個方面的協(xié)調(diào)與制衡關(guān)系構(gòu)成。其中，決策權(quán)力由圖書館理事會行使；執(zhí)行層由館長及其副職構(gòu)成。行使執(zhí)行理事會決策的權(quán)力；監(jiān)督層由理事會和社會監(jiān)督部門構(gòu)成，監(jiān)督方式包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。把決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層相分離，是法人治理結(jié)構(gòu)的制度性特征。建立健全法人治理結(jié)構(gòu)的目的在于：建立分權(quán)制衡的體制結(jié)構(gòu)來協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的行動，尤其是協(xié)調(diào)好政府與公共圖書館之間的關(guān)系，同時通過建立由利益相關(guān)者組成的圖書館理事會來負責日常事務(wù)的管理，以此促進公共圖書館的“善治”。
　　2.4.7 透明性 善治理論中的“透明性”是指信息的公開性，透明性要求與公民利益相關(guān)的信息能夠及時通過各種媒介為公民所知，以便公民能夠有效地參與公共決策過程，并且對公共管理過程進行監(jiān)督。沒有透明性就沒有善治的存在。
　　公共圖書館治理中的透明性，其核心要求是建立和實施信息披露制度。內(nèi)容包括：圖書館發(fā)展規(guī)劃，財務(wù)年報，機構(gòu)設(shè)置情況及各機構(gòu)負責人名單，規(guī)章制度，館長工作報告，接受社會捐贈、資助情況及使用情況，其他需要公布的重大事項。
　　以上從7個方面闡釋了以善治為目標的公共圖書館治理評價的主要內(nèi)容�？梢钥闯觯�與以往的“圖書館評估”之間存在著明顯的區(qū)別，善治意義上的評價更加強調(diào)公民權(quán)利、公民參與、公民滿意、“人民主權(quán)”等治理涵意，更加強調(diào)讀者導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向。如果說，以往的“圖書館評估”側(cè)重的是“效率評價”，那么，善治意義上的評價則側(cè)重“公平度評價”。需要說明的是，上述7個方面的評價內(nèi)容，只是簡要地闡釋了其內(nèi)涵，而沒有提出具體的測評方法。限于篇幅，關(guān)于具體的測評方法，筆者將另文討論。
　　
　　參考文獻：
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