日本土地流轉(zhuǎn)因何而難|全國(guó)土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)

　　十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中指出,按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包､出租､互換､轉(zhuǎn)讓､股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)｡本文介紹土地流轉(zhuǎn)在日本的情況,或許能在某些方面給中國(guó)提供一點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)｡
　　
　　恩格斯曾指出:小農(nóng)生產(chǎn)方式是一種過時(shí)的生產(chǎn)方式,注定要滅亡的｡資本主義的發(fā)展必然導(dǎo)致小農(nóng)土地所有制的消滅｡“……資本主義的大生產(chǎn)將把他們那無力的過時(shí)的小生產(chǎn)壓碎,正如火車把獨(dú)輪車壓碎一樣毫無問題｡”
　　然而,在戰(zhàn)后的日本,小農(nóng)經(jīng)濟(jì)卻頑固地存續(xù)到今天,換句話說,日本的農(nóng)業(yè)從戰(zhàn)后至今仍然沒有被納入“資本主義的大生產(chǎn)”體系｡
　　日本在20世紀(jì)五六十年代實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)與重化學(xué)工業(yè)化｡大批農(nóng)村青年流入城市,進(jìn)入工廠或公司工作,或參加建設(shè)公路､高樓｡這雖然推動(dòng)了日本經(jīng)濟(jì)的迅速增長(zhǎng),卻導(dǎo)致農(nóng)村人口趨于“過疏化”和“老齡化”,致使農(nóng)業(yè)日漸走向衰落｡
　　據(jù)農(nóng)林水產(chǎn)省“2007年版食品､農(nóng)業(yè)､農(nóng)村白書”公布的數(shù)字,2005年日本每家農(nóng)戶的平均耕地面積為1.8公頃/戶,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及歐盟的16公頃/戶,當(dāng)然更不能同自然條件優(yōu)越的美國(guó)的178公頃/戶相比｡偏小的經(jīng)營(yíng)規(guī)模影響了日本農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高｡日本農(nóng)業(yè)偏低的勞動(dòng)生產(chǎn)率決定了日本農(nóng)業(yè)的高生產(chǎn)成本體質(zhì),無法在價(jià)格上與從國(guó)外進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng),以致日本政府不得不堅(jiān)守高達(dá)778%的大米關(guān)稅;日本人不得不吃著相當(dāng)于國(guó)際價(jià)格近8倍的大米｡
　　那么,資本主義大生產(chǎn)方式為什么遲遲未能導(dǎo)入日本的農(nóng)業(yè)呢?
　　
　　日本農(nóng)業(yè)人口從1955年的1932萬人減少到2005年的252萬人｡在日本經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和重化工業(yè)化的過程中,離農(nóng)人口基本上被工業(yè)和服務(wù)業(yè)所吸收,并沒有演變?yōu)樯鐣?huì)流民或城市貧民,并沒有造成嚴(yán)重的貧富差距和大規(guī)模的城市貧民窟進(jìn)而影響社會(huì)安定｡顯然,如果日本的農(nóng)業(yè)跟隨其工業(yè)化進(jìn)程從“小生產(chǎn)”逐步轉(zhuǎn)向“大生產(chǎn)”,并不會(huì)像亞洲､拉丁美洲的一些發(fā)展中國(guó)家那樣,由于資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)而引起大批農(nóng)民失地､失業(yè)以致影響社會(huì)的安定｡
　　從1961年日本制定旨在改變零散農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的“農(nóng)業(yè)基本法”算起,將近半個(gè)世紀(jì)過去了,日本農(nóng)業(yè)的零散結(jié)構(gòu)依然未能得到真正的改變｡那么,究竟是什么原因?qū)е隆百Y本主義的大生產(chǎn)將過時(shí)的小生產(chǎn)壓碎”的規(guī)律未能體現(xiàn)在日本農(nóng)業(yè)的發(fā)展過程中?究竟是什么原因?qū)е氯毡镜男∞r(nóng)經(jīng)濟(jì)“頑固不化”?筆者認(rèn)為,其中的一個(gè)十分關(guān)鍵的原因就在于碰到了“土地流轉(zhuǎn)”這個(gè)棘手難題｡
　　
　　難以改變的事實(shí):保守政黨
　　需要保守化的農(nóng)村做政治地盤
　　
　　戰(zhàn)后初期,美國(guó)占領(lǐng)當(dāng)局對(duì)日本實(shí)行了農(nóng)地改革｡然而,由于日本國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化的需要,美國(guó)占領(lǐng)當(dāng)局讓農(nóng)地改革僅在兩年內(nèi)就草草收兵,其背后的企圖在于把日本農(nóng)村變成為保守勢(shì)力的堅(jiān)固地盤,以便“對(duì)抗共產(chǎn)主義的滲透”｡可以說這個(gè)企圖基本上得到了實(shí)現(xiàn),日本農(nóng)民在戰(zhàn)后農(nóng)地改革中得到土地后就開始變得保守,不愿出租自己的地｡戰(zhàn)后一時(shí)間十分高漲的農(nóng)村社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)很快就消沉了｡
　　為了鞏固農(nóng)地改革成果,1952年日本政府制定了“農(nóng)地法”,以圖在農(nóng)地改革的基礎(chǔ)上,改善零散的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu),反對(duì)將限制土地保有規(guī)模作為一種永久性制度｡然而美國(guó)和日本的保守政黨為了維護(hù)農(nóng)村的保守化,繼續(xù)限制土地保有規(guī)模｡
　　在20世紀(jì)80年代以前,日本議會(huì)的選區(qū)席位反映了二戰(zhàn)之后的人口分布,即1/3的人口居住在城市地區(qū),2/3的人口居住在農(nóng)村地區(qū)｡到了80年代,日本已有3/4的人口居住在城市,而選區(qū)席位分配卻未做出相應(yīng)改變｡其結(jié)果是,在選舉國(guó)會(huì)議員時(shí),五個(gè)城市居民的選票相當(dāng)于一個(gè)農(nóng)村居民的選票,農(nóng)村的政治影響力被放大了｡
　　長(zhǎng)期執(zhí)政的自民黨利用手中的權(quán)力保護(hù)農(nóng)民利益以贏得農(nóng)民的支持,使農(nóng)村地盤成為自民黨的重要社會(huì)基礎(chǔ),農(nóng)民選票成為自民黨的重要“票田”｡20世紀(jì)80年代前,自民黨議員有一半以上從農(nóng)村選區(qū)選出｡為了自身政治利益,鞏固自己的“票田”,執(zhí)政的自民黨使日本農(nóng)業(yè)成為世界上受保護(hù)最多的農(nóng)業(yè)部門,日本農(nóng)業(yè)的低效率分散經(jīng)營(yíng)得以“溫存”,而走向規(guī)模經(jīng)營(yíng)所必經(jīng)之途――土地流轉(zhuǎn)則長(zhǎng)期處于呆滯狀態(tài);土地流轉(zhuǎn)的呆滯起到了防止自民黨“票田”流失的作用｡
　　
　　難以阻擋的趨勢(shì):
　　農(nóng)地如同“蟲蛀”般遭侵蝕
　　
　　既然“土地流轉(zhuǎn)”的目的是為了發(fā)展農(nóng)業(yè)和擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模,那么,只有當(dāng)流轉(zhuǎn)出去的土地被真正作為農(nóng)地利用,才算是真正意義上的“土地流轉(zhuǎn)”;如果流轉(zhuǎn)出去的土地被用作他途,那就不叫“土地流轉(zhuǎn)”,而叫合法或非法的“土地轉(zhuǎn)用”｡或許,“土地流轉(zhuǎn)”應(yīng)嚴(yán)格地稱之為“農(nóng)地流轉(zhuǎn)”,而旨在將農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)利用的“土地流轉(zhuǎn)”則應(yīng)稱之為“農(nóng)地流失”｡
　　日本的耕地面積在1961年達(dá)到最高值的608.6萬公頃以后,逐年趨于減少｡2000年減少到438萬公頃,比40年前減少了約20%｡雖然日本各地也做了一些擴(kuò)展農(nóng)地的努力,比如農(nóng)地開發(fā)､排水開墾､填海造田等,但是這些努力遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上由于各種原因所招致的農(nóng)地縮小的速度｡
　　其一是放棄耕作(撂荒)的農(nóng)地增加,其二是農(nóng)地不斷被非農(nóng)利用(主要是工業(yè)用地和住宅用地)“蠶食”｡近年,耕作放棄地的增加超過了農(nóng)地的轉(zhuǎn)用等,而以防止大米生產(chǎn)過剩而采取的所謂“減反”政策則是導(dǎo)致大量耕地被廢棄的主要原因｡據(jù)2005年農(nóng)林業(yè)調(diào)查,總農(nóng)戶的棄耕地面積從1995年的162千公頃上升到2005年的223千公頃,棄耕地率從1995年的3.8%上升到2005年的5.8%｡
　　日本的農(nóng)地減少問題也給中國(guó)發(fā)出了警告:由于地方政府出于發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的考慮,往往對(duì)農(nóng)地的轉(zhuǎn)用(比如轉(zhuǎn)用于宅基地或建工廠)睜一眼閉一眼,甚至與房地產(chǎn)商等法人企業(yè)暗地勾結(jié),從農(nóng)地轉(zhuǎn)為他用當(dāng)中謀求好處｡因此,如果不以嚴(yán)厲的法制和非凡的努力來阻止農(nóng)地減少,將可能影響到13億多人口的中國(guó)的糧食安全,而13億多人口國(guó)家的糧食安全問題與日本那樣不到1.3億人口國(guó)家的糧食安全問題是不可同日而語的,后者不至于發(fā)展成世界性問題,而前者必然發(fā)展成世界性問題｡
　　總之,50年來日本的“土地流轉(zhuǎn)”步履維艱,而“土地轉(zhuǎn)用”則大行其道,致使農(nóng)地消失了250萬公頃,相當(dāng)于現(xiàn)有的全部水田的面積,而消失農(nóng)地的大約一半轉(zhuǎn)作為工業(yè)用地｡
　　
　　難以消除的擔(dān)心:
　　農(nóng)民怕租出去的地有去無歸
　　
　　1952年的“農(nóng)地法”規(guī)定要“加強(qiáng)租地農(nóng)戶的權(quán)利”,這就引起了出租土地農(nóng)戶的擔(dān)心:租地的一方會(huì)不會(huì)不歸還土地?這種擔(dān)心導(dǎo)致有地農(nóng)戶不愿出租土地｡1970年,日本政府對(duì)“農(nóng)地法”進(jìn)行了修改,但土地流轉(zhuǎn)是租地農(nóng)戶和出租農(nóng)戶雙方的事情,需要雙方都感到放心才行｡“農(nóng)地法”修改以后農(nóng)地流動(dòng)化仍未見進(jìn)展的一個(gè)重要原因是,租地農(nóng)戶和出租農(nóng)戶之間仍不能達(dá)到相互信任――租地農(nóng)戶擔(dān)心租地權(quán)得不到保證,不能安心種地;出租農(nóng)戶擔(dān)心租地農(nóng)戶到時(shí)不歸還土地,不能放心出租｡
　　為此,日本政府于1975年又修改了“農(nóng)振法”,但仍難以消除出租土地農(nóng)戶的擔(dān)憂,農(nóng)地的權(quán)利移動(dòng)至2005年僅達(dá)到約16萬公頃,農(nóng)戶的平均經(jīng)營(yíng)耕地面積也沒有大的提高｡
　　
　　難以逾越的障礙:
　　高米價(jià)影響土地流轉(zhuǎn)
　　
　　由于二戰(zhàn)期間糧食供應(yīng)緊張,日本于1942年制定了“糧食管理法”,以防止糧食嚴(yán)重不足導(dǎo)致國(guó)民挨餓｡戰(zhàn)后初期,糧食政策仍是保護(hù)消費(fèi)者的政策,在國(guó)民購(gòu)買力較弱的背景下,政府努力將大米價(jià)格維持在戰(zhàn)前水準(zhǔn),比國(guó)際價(jià)格還低｡1945年日本的糧食價(jià)格水準(zhǔn)約相當(dāng)于國(guó)際價(jià)格的一半,這種低價(jià)格一直維持到1953年｡與此同時(shí),政府還拿出補(bǔ)助金,將進(jìn)口糧食廉價(jià)地供給國(guó)民｡
　　進(jìn)入60年代,日本糧食產(chǎn)量有所增加,國(guó)民收入有所提高,以至于農(nóng)業(yè)政策可以不必多考慮消費(fèi)者家計(jì)了｡特別是在高速增長(zhǎng)期以后,農(nóng)政的照顧對(duì)象轉(zhuǎn)向農(nóng)民,糧食政策轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)生產(chǎn)者的政策,通過抬高米價(jià)維持農(nóng)戶收入｡至1967年,生產(chǎn)者米價(jià)年均升高9.5%,進(jìn)入了“高米價(jià)時(shí)代”｡
　　高米價(jià)政策刺激了大米生產(chǎn),大米產(chǎn)量在1967年增加到1445萬噸,致使大米過剩｡米價(jià)的提高又加快了消費(fèi)者的“離米”傾向和飲食生活西洋化,致使人均大米的年消費(fèi)量從1962年的最高值118公斤減少到2006年的61公斤,總消費(fèi)量從1963年的1341萬噸降低到2005年的874萬噸｡
　　高米價(jià)政策對(duì)土地流轉(zhuǎn)造成一定的負(fù)面影響｡這是因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),日本農(nóng)村出現(xiàn)了越來越多的不把農(nóng)業(yè)當(dāng)作主業(yè)的“兼業(yè)農(nóng)戶”,對(duì)于這類農(nóng)戶而言,農(nóng)外收入超過了農(nóng)業(yè)收入,但他們?nèi)圆环艞夀r(nóng)業(yè),盡管他們耕作小塊農(nóng)地,成本很高,但因?yàn)槊變r(jià)也高,致使“兼業(yè)農(nóng)戶”的高成本農(nóng)業(yè)照樣可以維持,況且自家也要吃,與其購(gòu)買高價(jià)大米,不如自給自足更上算｡
　　兼業(yè)農(nóng)戶不放棄農(nóng)耕,就導(dǎo)致主業(yè)農(nóng)戶無法從兼業(yè)農(nóng)戶那里通過租地或買地來集聚農(nóng)地以擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模,稻田很難向生產(chǎn)率較高､生產(chǎn)成本較低的主業(yè)農(nóng)戶集聚,從而導(dǎo)致在各種農(nóng)作物中,稻米產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)改革最落后,主業(yè)農(nóng)戶占稻米總產(chǎn)量的比例最低｡比如,主業(yè)農(nóng)戶占小麥總產(chǎn)量的74%,蔬菜的83%,牛奶的96%,而占稻米總產(chǎn)量的比例僅為37%｡
　　
　　難以拋棄的政策:強(qiáng)制“減反”限制了土地的流動(dòng)性
　　
　　日本政府采取的高米價(jià)政策一方面抑制了消費(fèi),另一方面刺激了生產(chǎn),結(jié)果導(dǎo)致大米過剩｡為此,在1970年以后日本政府以“調(diào)整生產(chǎn)”名義,依靠財(cái)政投入來實(shí)施“減反”政策,也就是強(qiáng)制規(guī)定一部分稻田休耕,并對(duì)因此受到損失的農(nóng)民發(fā)給補(bǔ)貼｡
　　由于強(qiáng)行實(shí)施減反政策的結(jié)果,水田面積在1970年以后轉(zhuǎn)為減少｡一部分稻田轉(zhuǎn)種蔬菜等其他農(nóng)作物,一部分稻田干脆被放棄了｡主業(yè)農(nóng)戶即使租了或買了土地,也不被允許種稻米;而擁有農(nóng)地的農(nóng)戶則靠著減反政策獲取補(bǔ)助,不種田照拿錢,對(duì)土地就更不愿撒手｡由此可見,強(qiáng)制性減反政策大大限制了土地流動(dòng)性,妨礙了農(nóng)業(yè)向大規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展,導(dǎo)致日本農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力十分脆弱｡
　　通過“減反”或休耕､靠縮小耕地面積來維持農(nóng)作物價(jià)格的做法,是日本特有的政策,歐美各國(guó)政府均未采用這種政策｡近年來鑒于人口減少和老齡化以及人均大米消費(fèi)量減少,日本政府為維持米價(jià)反而進(jìn)一步加強(qiáng)了遭諸多非議的減反政策｡有專家指出,再過40年,日本全國(guó)只需種植50萬公頃的稻米就夠了｡
　　
　　難以推進(jìn)的改革:
　　企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)
　　
　　長(zhǎng)期以來,企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)不僅受到法律的限制,而且受到農(nóng)業(yè)團(tuán)體的強(qiáng)烈反對(duì)｡農(nóng)業(yè)團(tuán)體強(qiáng)烈反對(duì)公司取得農(nóng)地的表面理由是,擔(dān)心公司的進(jìn)入會(huì)助長(zhǎng)土地投機(jī)｡但迄今為止,通過將250萬公頃的農(nóng)地轉(zhuǎn)用于非農(nóng)方面而賺錢的主要不是股份公司,恰恰是農(nóng)戶自身｡現(xiàn)在,65歲以上的農(nóng)業(yè)從事者占全部農(nóng)業(yè)從事者的比例高達(dá)80%,日本農(nóng)業(yè)已成為名副其實(shí)的“老人農(nóng)業(yè)”,其原因之一就在于民間企業(yè)不能大舉進(jìn)入農(nóng)業(yè),而限制企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè),在很大程度上就意味著限制有意從事農(nóng)業(yè)的年輕人進(jìn)入農(nóng)業(yè),從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的后繼者僅能從300萬農(nóng)戶的后嗣中產(chǎn)生,而不是從1億多國(guó)民當(dāng)中產(chǎn)生｡而農(nóng)民的后代中又有相當(dāng)部分的年輕人不愿子承父業(yè),傾向于流入大城市,其結(jié)果,“后繼無人”成為日本農(nóng)業(yè)衰退的一個(gè)重要原因｡當(dāng)然,股份公司搞農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)未必都能夠成功,失敗的例子也不少,但至少應(yīng)該把股份公司也看作是農(nóng)業(yè)的后繼者之一｡
　　直到2003年5月,日本政府才允許股份公司､餐飲連鎖店在十分有限的“經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革特區(qū)”內(nèi)租借農(nóng)地開展種植(一公頃土地的租借費(fèi)約為20萬日元左右),同時(shí)允許商社從事農(nóng)資及農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)｡
　　
　　2005年農(nóng)林水產(chǎn)省又開始實(shí)施一項(xiàng)新的農(nóng)業(yè)改革方案,其中一個(gè)重要內(nèi)容就是修改“農(nóng)地法”,促進(jìn)農(nóng)地的集中和有效運(yùn)用｡農(nóng)林水產(chǎn)省初步認(rèn)為,以允許法人企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域?yàn)橹饕獌?nèi)容的“農(nóng)業(yè)特區(qū)”政策是有效的,決定將農(nóng)業(yè)特區(qū)政策向全國(guó)推廣,允許一般法人企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)銷領(lǐng)域,在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的同時(shí),努力改變?nèi)毡巨r(nóng)業(yè)分散型的經(jīng)營(yíng)方式,擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模,發(fā)揮規(guī)模經(jīng)營(yíng)效益,提高日本農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力｡新的改革方案還把自然環(huán)境的保護(hù)放在十分重要的地位,表明政府將通過法規(guī)､稅收和行政等措施對(duì)破壞農(nóng)村環(huán)境的行為加以嚴(yán)懲,同時(shí)對(duì)環(huán)保農(nóng)戶和生產(chǎn)綠色農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)戶支付一定的補(bǔ)助金｡
　　2008年9月,日本農(nóng)林水產(chǎn)大臣石破茂指出:“我認(rèn)為日本農(nóng)業(yè)最大的問題在于農(nóng)地制度｡直率地說,根本問題在于必須形成一種機(jī)制,能夠使農(nóng)地集聚到有干勁有積極性的實(shí)體去,不管他是法人還是個(gè)人｡必須形成能夠使這種激勵(lì)真正發(fā)揮作用的農(nóng)地制度｡這樣做的話,人們或許會(huì)產(chǎn)生各種擔(dān)心,比如,會(huì)不會(huì)出現(xiàn)以投機(jī)為目的的農(nóng)地轉(zhuǎn)賣呀,會(huì)不會(huì)出現(xiàn)把農(nóng)地作為非法拋棄垃圾的場(chǎng)所等｡針對(duì)這些問題當(dāng)然需要研究相應(yīng)的對(duì)策,但不應(yīng)該因噎廢食｡首要問題是如何使農(nóng)地集聚到有干勁有積極性的實(shí)體那里去｡”
　　日本政府正在加大農(nóng)業(yè)改革的力度,成效如何,人們只能拭目以待｡

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