【行政權(quán)：失衡的一角】 失衡

　　權(quán)力擴(kuò)大，制約卻沒有跟上，久而久之，行政人員難免會(huì)過度使用權(quán)力，發(fā)生洛德斯毆打趙燕這樣的事件也就不足為奇了。 　　 　　趙燕事件 　　 　　11月5日下午，紐約法庭就中國女商人趙燕被無辜?xì)�打一案舉行了聽證。辯方以被告為同性戀者、在本案處理上受政府歧視為由要求撤消起訴，但未被法庭接受。
　　趙燕在美國尼加拉瓜瀑布被緝私人員毆打令很多人震驚。如果說美國大兵在伊拉克的虐俘事件是因?yàn)檐娫谕�，管理鞭長莫及，那么趙燕作為普通游客在美利堅(jiān)的領(lǐng)土上被毆打，則更凸現(xiàn)了美國式民主中的瑕疵。中國的媒體紛紛指出，美國在國際上用人權(quán)報(bào)告打壓別國，但其國內(nèi)一直暗流涌動(dòng)，根本沒有資格干涉他國內(nèi)政。更有一些媒體翻出舊賬：1991年4名洛杉磯白人警察毆打超速黑人青年，最后無罪釋放；2002年洛杉磯警察毆打一黑人青年致殘，初審陪審團(tuán)認(rèn)定警察有罪，但被加州高院推翻。2004年的一起類似案件正在審理中。從這些記錄看，趙燕事件不是孤立的，在美國，邊境巡邏隊(duì)這樣的行政機(jī)構(gòu)工作越權(quán)的例子比比皆是。于是，一個(gè)問題浮出水面，這些看似毫不相關(guān)的案例，有沒有一個(gè)共同的邏輯聯(lián)系著?是不是美國式的民主遭遇了新的危機(jī)昵?
　　從肇事者洛德斯的辯解中可以找到一些端倪。
　　洛德斯堅(jiān)稱，當(dāng)時(shí)他在執(zhí)行緝私的任務(wù)，事出突然，需要雷厲風(fēng)行。緝私中遇到了趙燕，因其手上有抵抗動(dòng)作，兼之語言不通，誤將其認(rèn)作走私販，故而使用暴力。洛德斯認(rèn)為自己在行使行政權(quán)賦予他的使命，沒有任何過錯(cuò)。整個(gè)事件只是意外，換了任何人在他的立場(chǎng)都會(huì)采取同樣的手段。
　　很明顯，問題的焦點(diǎn)在于，行政部門究竟賦予了洛德斯多大的權(quán)力?如果洛德斯濫用權(quán)力，有什么樣的程序來制約他?
　　緝私組原本隸屬于美國移民局的邊境巡邏隊(duì)，2002年11月25日國土安全部成立之后，移民局并入國安部。眾所周知，美國國土安全部主要是為了應(yīng)對(duì)“9?11”之后的國家安全和恐怖主義問題而成立的新機(jī)構(gòu)，由海岸警衛(wèi)隊(duì)、移民和歸化局及海關(guān)總署等22個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)合并而成，工作人員17萬多名，年預(yù)算額接近400億美元，是1947年美國組建國防部以來最大規(guī)模的政府改組。新成立的國安部擁有巨大的權(quán)力，入境美國的外國人士一旦被懷疑與恐怖主義有牽連，即可能被立即拘捕、收審。正是有了如此巨大的權(quán)力，緝私成員才會(huì)逐漸變得有恃無恐，在執(zhí)行任務(wù)時(shí)不知不覺走得太遠(yuǎn)。
　　所謂“絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”，美國式的民主今天大行其道，很大程度上要?dú)w功于共和制巧妙地維持了權(quán)力的均衡。然而，趙燕事件卻給美國式民主拉響了一聲警報(bào)，美國政治是否在潛移默化中逐漸失衡了?
　　
　　行政失衡
　　
　　二戰(zhàn)以來，美國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，美國式的民主也成為各轉(zhuǎn)型國家模仿的對(duì)象，美國也以世界上最自由而民主的開放國家自居，接納著來自世界各國的優(yōu)秀人才。然而，美國一系列制度的要義和特點(diǎn)，與其說是“民主自由”，不如說是“共和(republic)”、是權(quán)力的制衡�？v向上看表現(xiàn)為聯(lián)邦主義(Federalism)，處理聯(lián)邦政府與各州之間的問題；橫向上看表現(xiàn)為三權(quán)分立(Separation of Power)，立法、行政、司法互相牽制；最后還有一種制衡(Checks and Balances)，以制度化的程序處理縱向和橫向的各種爭(zhēng)議，如司法復(fù)議等。這三個(gè)層面的制衡都有憲法支撐，構(gòu)成了美國政治的基礎(chǔ)。
　　只有當(dāng)立法和司法部門對(duì)行政機(jī)構(gòu)的制約真實(shí)而有效時(shí)，行政部門才會(huì)循規(guī)蹈矩地遵守行為準(zhǔn)則，才可以防止行政部門人員屢屢越權(quán)。
　　然而隨著歷史的演進(jìn)，美國政府的規(guī)模越來越大、權(quán)力越來越多，理想中對(duì)行政部門的制衡逐漸變得名不副實(shí)。GaryLawson教授在1994年“The Rise andRise of the Administrative State”一文中就提到了美國政治的四大隱患，其中關(guān)系到行政部門越權(quán)的主要是三條：
　　首先，一些行政機(jī)構(gòu)擁有了部分司法權(quán)，例如原屬移民局、現(xiàn)歸國土安全部的邊境巡邏隊(duì)，擁有審訊、逮捕等等司法權(quán)力，客觀上這也是導(dǎo)致洛德斯濫用職權(quán)毆打趙燕的一個(gè)制度因素。而事實(shí)上，這違背了美國憲法第三款關(guān)于司法獨(dú)立的規(guī)定，按照憲法，有且僅有司法部門(如警察局)才能合法地行使審訊、逮捕等司法權(quán)。
　　其次，一些行政機(jī)構(gòu)脫離了總統(tǒng)的管轄，直接向國會(huì)負(fù)責(zé)。這主要指國會(huì)通過一些特殊法案成立的一些委員會(huì)，如聯(lián)邦通訊委員會(huì)等等，這些行政部門的首腦并不向總統(tǒng)直接負(fù)責(zé)，總統(tǒng)也無權(quán)直接解雇之。這違背了憲法第二款關(guān)于“只有總統(tǒng)有權(quán)代理其行政權(quán)，所有行政權(quán)追根溯源都來自總統(tǒng)”的精神。
　　第三，一些行政機(jī)構(gòu)從國會(huì)那里得到了代理立法的權(quán)力。這違反了美國憲法第一款中規(guī)定的“一切立法必須在國會(huì)進(jìn)行”，使得行政部門的權(quán)限擴(kuò)大化，同時(shí)缺少相應(yīng)的制約，為權(quán)力的濫用埋下了隱患。例如移民局在一部寬泛的《移民法》下，有權(quán)制定一些實(shí)施細(xì)則，確定不得享有移民法利益者的標(biāo)準(zhǔn)。
　　誠然，Lawson教授的言論只是一家之談，美國憲法相當(dāng)具有彈性，從別的角度進(jìn)行司法解釋可能會(huì)有完全相反的觀點(diǎn)。但綜上所述，我們?nèi)匀豢梢缘贸鲞@樣的結(jié)論：雖然美國以權(quán)力制衡的政治體制聞名于世，但其行政部門的權(quán)力正日益膨脹，擁有越來越多的立法和司法權(quán)力。而這與美國立國之本“三權(quán)分立”是背道而馳的。
　　
　　追本溯源
　　
　　所謂冰凍三尺非一日之寒，美國的行政失衡發(fā)展到今天有其必然性和歷史性，是一個(gè)漸變的過程。
　　自美國建國以來，獨(dú)立宣言(1776)和美國憲法(1787)構(gòu)成了美國政治最初的框架。起草憲法的一批元老中，Hamilton、Madison、Diamond等人在1788年春末開始寫一系列的《聯(lián)邦黨人文集》(Federalists Paper)，作為對(duì)憲法的解釋。這些文本奠定了美國政治中的聯(lián)邦主義、三權(quán)分立和權(quán)力制衡原則。
　　100多年過去了，美國作為小政府的倡導(dǎo)者，對(duì)內(nèi)一直堅(jiān)持著經(jīng)濟(jì)自由主義，三權(quán)分立運(yùn)行正常。
　　然而1929～1933年，大蕭條爆發(fā)了，胡佛總統(tǒng)的放任主義在競(jìng)選中被羅斯福總統(tǒng)的新政擊敗，正是從這時(shí)起，美國的政治均衡發(fā)生了悄然的變化，政府開始變大變強(qiáng)。與納粹的戰(zhàn)爭(zhēng)，強(qiáng)化了政府的這種趨勢(shì)。
　　1937年是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。
　　在1937年以前，最高法院常常駁回聯(lián)邦政府的干預(yù)性、管制性政策。但1937年，羅斯�？偨y(tǒng)在國會(huì)獲得了絕對(duì)的支持，便威脅高院，如果高院膽敢駁回羅斯福的新政，則羅斯福要利用國會(huì)的權(quán)力，將高院的人數(shù)從當(dāng)時(shí)的9人擴(kuò)展到15人，并安插支持新政的法官進(jìn)入，從而確保高院擁護(hù)羅斯福的新政。
　　在這樣的客觀現(xiàn)實(shí)下，最高法院妥協(xié)了，從1937年到1976年，高院不曾駁回過任何一項(xiàng)聯(lián)邦政策或國會(huì)法案。而眾所周知，二戰(zhàn)后到70年代，正是西方國家發(fā)展的黃金年代，不僅經(jīng)濟(jì)的總量擴(kuò)大了許多倍，許多新的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象出現(xiàn)了(如通訊業(yè)、航空業(yè)等等)，客觀上使政府需要管理的事務(wù)增多，眾多新部門成立，政府也就自然而然變大了。
　　直到里根上臺(tái)，美國才開始重視政府過于臃腫、管制過多的問題，在里根的領(lǐng)導(dǎo)下，自由主義復(fù)蘇。最典型的案例莫過于美國航空業(yè)管制的取消。
　　然而進(jìn)入90年代，新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)下的美國進(jìn)一步發(fā)展，許多新部門的出現(xiàn)客觀上促使著美國政府的擴(kuò)大。試想，國會(huì)的精力是有限的，每年立法的數(shù)量也有限，當(dāng)新經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張到立法跟不上發(fā)展的境地，那么國會(huì)把部分立法權(quán)代理給行政部門也變得既無可奈何又順理成章。與此同時(shí)，司法權(quán)方面也面臨著同樣的窘境。面對(duì)不斷擴(kuò)大的人口和經(jīng)濟(jì)，治安的維持變得越來越困難，警察部門不得不默認(rèn)緝私隊(duì)這樣的行政部門來分享拘捕、收審等司法權(quán)力，以便更好地處理涉外治安事件，提升工作效率。
　　在這樣的背景下，行政部門的權(quán)力想不擴(kuò)大都難。權(quán)力擴(kuò)大，制約卻沒有跟上，久而久之，行政人員難免會(huì)過度使用權(quán)力，發(fā)生洛德斯毆扣趙燕這樣的事件也就不足為奇了。
　　
　　解決之道
　　
　　政府已經(jīng)不可避免地?cái)U(kuò)大了，如何應(yīng)對(duì)才是當(dāng)前美國政治的關(guān)鍵。
　　有一種呼聲是將政府縮小、回復(fù)當(dāng)年的體制，但可操作性極差，也不符合美國未來的發(fā)展前景。另一種選擇是接受政府?dāng)U大的現(xiàn)實(shí)，在政府部門內(nèi)部建立起三權(quán)分立的制衡模式，維持美國政治的均勢(shì)
　　當(dāng)然，以上都是美國政治中的問題，中國公民更關(guān)心的是如何避免“趙燕事件”再發(fā)生，如何維護(hù)中國公民在美國的利益。
　　不過從“政府過于臃腫”、“政府權(quán)力缺乏制衡”等等角度來看，美國政治體制的問題同樣也存在于中國，甚至更劇烈更嚴(yán)重。美國如何解決行政越權(quán)問題，將對(duì)中國有巨大的啟示作用。

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