為什么聚焦縣委書記?:縣委書記為什么總是換

　　策劃人語(yǔ) 　　 　　在我國(guó)黨政權(quán)力體系中，縣委書記是一個(gè)數(shù)量龐大而又極為特殊的群體。 正如中組部部長(zhǎng)李源潮所說(shuō)，縣一級(jí)在我們黨和國(guó)家組織結(jié)構(gòu)中處于關(guān)鍵地位， 縣委書記是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政治國(guó)的骨干力量，是黨的中高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的重要來(lái)源。 建設(shè)好縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子，全國(guó)大局就能基本穩(wěn)定。
　　盡管縣委書記總數(shù)不到縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部的1％，但權(quán)力大、責(zé)任大、影 響大。由于傳統(tǒng)豐厚的郡縣制政治制度和文化遺產(chǎn)，當(dāng)人們耳聞目睹一些名聲不 佳的縣委書記時(shí)，就會(huì)不自覺(jué)地把他們和舊時(shí)代那種高高在上、欺壓百姓的“縣 太爺”聯(lián)系在一起。
　　在現(xiàn)實(shí)生活中，人們也的確習(xí)慣于把縣委書記當(dāng)作整個(gè)官員序列中個(gè)人權(quán)力 最容易集中也最容易失去監(jiān)督的一級(jí)。對(duì)于個(gè)別縣官們的不當(dāng)言行，網(wǎng)友們也紛 紛當(dāng)作笑料來(lái)發(fā)泄早已積郁的不滿。與之相對(duì)比，廣東省委組織部2010年曾 發(fā)布一份《關(guān)于全省縣委書記集中考核情況的報(bào)告》�！秷�(bào)告》中指出，“五加二， 白加黑”是縣(市、區(qū))委書記的工作常態(tài)，許多都是“拼命三郎”。
　　官方的評(píng)價(jià)和人們觀感的反差原因之一在于權(quán)力運(yùn)作的不公開(kāi)透明。執(zhí)政 黨塑造的最有名的縣委書記典型焦裕祿，“鞠躬盡瘁，死而后已”，感動(dòng)了無(wú)數(shù)人。 如今，“拼命三郎”們感動(dòng)了上級(jí)，但沒(méi)有更多地感動(dòng)普通民眾。
　　時(shí)代在變化，人民的期待在變化。對(duì)于縣委書記的“天花板”問(wèn)題，黨和 政府通過(guò)提高級(jí)別等措施給予了回應(yīng)，因此，對(duì)于整個(gè)社會(huì)有利的事情也要切 實(shí)做到，縣委權(quán)力公開(kāi)透明試點(diǎn)不能變成繡花枕頭，而要為普遍開(kāi)展積累豐富 經(jīng)驗(yàn)。如此，在黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主、黨內(nèi)改革帶動(dòng)整體改革上，縣級(jí)黨委 和政府就將作出重要的貢獻(xiàn)。
　　策劃：本刊編輯部統(tǒng)籌：趙義
　　
　　“好經(jīng)被壞和尚念歪”已過(guò)時(shí)
　　
　　網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，官員的言行經(jīng)常會(huì)被“無(wú)意”中流傳和放大，在圍觀效應(yīng)下成為發(fā)泄社會(huì)情緒的一個(gè)出口�？h委書記自然也不例外，在2010年還格外顯眼。就在2011年元旦即將來(lái)臨的時(shí)候，一則圖文并茂的縣委書記“熊抱”央視女主持人的微博在網(wǎng)友中間熱傳。事情看似不大，頗有惡搞的意味，問(wèn)題就是為什么網(wǎng)友們會(huì)存在豐富的聯(lián)想。2010年年末，新華社記者走訪了50多名縣委書記，書記們普遍反映比較擔(dān)心“被妖魔化”的趨勢(shì)。
　　在諸多公共事件中，縣級(jí)黨委政府想不成為焦點(diǎn)都很難。以征地拆遷為例，因?yàn)檩浾摰膲毫�，官員序列中品級(jí)不高、責(zé)任不小的他們也不得不拋出自己的真實(shí)想法或部分的真實(shí)想法(比如，很少指責(zé)政策和上級(jí)考核的不合理)。他們無(wú)非是在用別人之惡來(lái)為自己的惡辯護(hù)，通過(guò)把大家的道德水準(zhǔn)拉平來(lái)解脫自己。萬(wàn)載縣委書記指責(zé)學(xué)者對(duì)于拆遷的“虛偽”心態(tài)(“我們不拆遷，知識(shí)分子吃啥”)來(lái)反駁換位思考(“假如拆的是你家的房子，你怎么想”)是如此，宜黃縣政府官員拋出“沒(méi)有強(qiáng)拆就沒(méi)有新中國(guó)”論實(shí)際上也是如此。
　　這種做法是被逼到夾縫里的無(wú)奈之舉，對(duì)當(dāng)事人也是風(fēng)險(xiǎn)最小的辦法，但對(duì)整個(gè)社會(huì)是最差的選擇，包括一定會(huì)帶來(lái)更大的“妖魔化”浪潮。
　　在本刊記者對(duì)縣委書記的采訪中，不乏清醒的認(rèn)識(shí)，實(shí)際上人人都是知道善惡區(qū)分的。一位縣委書記就說(shuō)：“對(duì)于土地征用方面的工作，應(yīng)該嚴(yán)格按照政策辦，除了信息公開(kāi)，涉及拆遷事項(xiàng)都必須通過(guò)法院判決后才能執(zhí)行，而不是靠簡(jiǎn)單的行政命令，這樣可以避免許多不必要的矛盾和沖突。我始終認(rèn)為民主、自由都是有規(guī)則的，任何事情都應(yīng)該按規(guī)則辦，按法律辦，這其中由不得個(gè)人愿不愿意。”
　　這樣的想法符合新拆遷條例修改的走向，也說(shuō)明，只要有合理的制度誘導(dǎo)，那些昨天還在為惡行大唱贊歌的人們并不會(huì)成為改革的阻力。比如，縣委書記處在農(nóng)村工作第一線，中央農(nóng)村工作會(huì)議后《人民日?qǐng)?bào)》社論呼吁地方對(duì)于三農(nóng)要舍得真金白銀。這就不能只依靠自覺(jué)性，還需要考核的激勵(lì)。否則，很多縣委書記的眼睛會(huì)只盯著農(nóng)民土地帶來(lái)的財(cái)政收入，而對(duì)農(nóng)村的真實(shí)問(wèn)題視而不見(jiàn)。像國(guó)務(wù)院總理溫家寶說(shuō)的：“寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)表現(xiàn)出自己的所謂政績(jī)。這又同官員的考核制度有關(guān)。因此，我們必須從制度上解決這些問(wèn)題。”
　　事實(shí)上，回顧改革開(kāi)放以后的歷史，對(duì)于基層矛盾一直有一種“好經(jīng)被壞和尚念歪”的經(jīng)典論述，其中也包含潛在的責(zé)任劃分和引導(dǎo)民怨所指的意思。這么多年下來(lái)，問(wèn)題已經(jīng)相對(duì)清楚了：如果是好經(jīng)，那么為什么沒(méi)有遏制住“壞和尚”的出現(xiàn)；更重要的問(wèn)題是，為什么會(huì)被念歪?
　　在今天看來(lái)，簡(jiǎn)單地把板子打在基層干部身上的問(wèn)責(zé)辦法已經(jīng)不敷應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況。農(nóng)業(yè)稅取消之前，在基層出現(xiàn)過(guò)多少腥風(fēng)血雨般的干群矛盾和沖突?不合理的制度設(shè)計(jì)常常在基層演化為權(quán)力之惡充分彰顯的過(guò)程。最終中央政府以取消農(nóng)業(yè)稅來(lái)徹底結(jié)束這個(gè)過(guò)程。
　　現(xiàn)在的情況更為復(fù)雜。最近，人民日?qǐng)?bào)出版社出版了一套《縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行試點(diǎn)縣考察報(bào)告》，前言說(shuō)：“經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌、社會(huì)的轉(zhuǎn)型、人們思想觀念的多元、利益訴求的多樣，給基層治理帶來(lái)了諸多挑戰(zhàn)，提出了許多難題。解決不好這些問(wèn)題，就會(huì)激化社會(huì)矛盾，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，滯阻經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”發(fā)展和考核重壓下的基層官員也就極容易成為站在激化社會(huì)矛盾的風(fēng)口浪尖上的主角。近年來(lái)，縣一級(jí)也的確出現(xiàn)了三多：發(fā)生在縣里的重大群體性事件比較多，縣委書記中出的腐敗問(wèn)題比較多，社會(huì)上對(duì)縣委書記的議論比較多。
　　截至2008年12月31日，我國(guó)共有2859個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃，1463個(gè)縣。縣級(jí)政權(quán)在中國(guó)傳統(tǒng)政治當(dāng)中一直具有特殊的重要性。聚焦縣委書記，反映了有深刻的矛盾要化解，需要“頂層設(shè)計(jì)”有所作為，對(duì)于基層治理有通盤考慮，不能簡(jiǎn)單以基層來(lái)轉(zhuǎn)移怨氣；另一方面，縣級(jí)政權(quán)規(guī)范權(quán)力運(yùn)作的改革需要早日走出試點(diǎn)階段，普遍開(kāi)展。
　　
　　規(guī)范黨委權(quán)力是關(guān)鍵
　　
　　現(xiàn)實(shí)的改革的確也在逐步朝正確的道路上前行。一方面是放權(quán)，省管縣改革就是重要內(nèi)容。這是要解決讓地方有能力辦好事的問(wèn)題。另一方面是公開(kāi)透明運(yùn)作縣級(jí)黨委權(quán)力。這是要防止縣級(jí)官員尤其是縣委書記做壞事。兩個(gè)方面都是走出了“好經(jīng)被壞和尚念歪”的簡(jiǎn)單而結(jié)果極為有害的邏輯。
　　2011年是建黨90周年。公開(kāi)透明運(yùn)作縣委權(quán)力的改革富有象征性意義。人們常說(shuō)：黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主。從現(xiàn)實(shí)層面來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)改革帶動(dòng)整個(gè)改革同樣重要，也更切中時(shí)弊。在涉及權(quán)力方面的改革上，以黨內(nèi)改革帶動(dòng)整個(gè)改革更為迫切。公開(kāi)透明運(yùn)作縣委權(quán)力改革是“意外”契合了這個(gè)節(jié)拍。同樣，公開(kāi)透明運(yùn)作縣委權(quán)力改革對(duì)于基層治理的效果如何，對(duì)未來(lái)就更具啟發(fā)意義。
　　公開(kāi)透明運(yùn)作黨委權(quán)力對(duì)于理順黨政關(guān)系至關(guān)重要。上一次四級(jí)黨委換屆，減少了副書記職數(shù)，普遍推行“一正二副”模式。其中很重要的一個(gè)現(xiàn)實(shí)原因是，太多的副書記形成了黨委和政府很多分管職能的重疊、交叉，黨委和政府職責(zé)實(shí)際上不清，各有各的盤子，尤其重要的資金分配權(quán)力已經(jīng)“零碎化”到各個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)和各個(gè)部門，成為預(yù)算改革的一個(gè)阻礙。有的政府為了維護(hù)自己的職責(zé)，就在文字游戲上下功夫。比如，何為需要提交黨委討論的重大事項(xiàng)，為了維護(hù)自己就靈活掌握。這樣，實(shí)際上黨委也就在這些重大事項(xiàng)上失去了監(jiān)督政府的空間。
　　2010年11月，中共中央紀(jì)委、中共中央組織部印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，其核心要義包括：明確劃分縣黨代會(huì)，縣委全委會(huì)、常委會(huì)及其成員，尤其要加強(qiáng)對(duì)縣委書記職權(quán)的規(guī)范；編制并公布決策、執(zhí)行、監(jiān)督等權(quán)力運(yùn)行流程，提高權(quán)力運(yùn)行程序化、規(guī)范化水平；要公開(kāi)決策事項(xiàng)，包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大決策、決定、決議及執(zhí)行情況，涉及人民群眾切身利益的重要事項(xiàng)，重要人事任免，重要黨務(wù)工作情況，縣委管理干部評(píng)優(yōu)表彰情況及嚴(yán)重違紀(jì)違法問(wèn)題的處理等；整合監(jiān)督力量，形成縣委權(quán)力特別是縣委書記權(quán)力運(yùn)行的制約監(jiān)督機(jī)制和反映問(wèn)題處理工作機(jī)制，保證權(quán)力正確行使。
　　現(xiàn)在最突出的是用人權(quán)問(wèn)題，有一句官場(chǎng)順口溜：“動(dòng)干部、吃工程、批條子，核心還是動(dòng)干部�！北究�記者在采訪中也了解到，在一些具體事例中，雖然縣級(jí)黨委不實(shí)行分管項(xiàng)目、財(cái)政，但書記完全可以通過(guò)自己提拔的干部，達(dá)到自己的目的，或者按自己的意愿推進(jìn)很多工作。由干部任用程序可以看出，黨委書記在干部任用程序上起決定性作用，雖然中央設(shè)定了諸多考察任用程序，但很多地方最關(guān)鍵的提名、定人選還是由書記確定，后面的程序都是圍繞換書記確定人選來(lái)展開(kāi)。其提拔、考核程序大致為“書記定盤子，書記辦公會(huì)上統(tǒng)一意見(jiàn)，常委會(huì)舉手表決”。一位官員在接受本刊記者采訪時(shí)承認(rèn)，現(xiàn)在的制度設(shè)計(jì)大多是書記辦公會(huì)已定下名單后開(kāi)展的工作，而最重要的“定盤子、書記辦公會(huì)上統(tǒng)一意見(jiàn)”都是以書記意見(jiàn)為主。源頭都沒(méi)堵住，就談不上有多少限制；上級(jí)黨委定下的人，下級(jí)部門要確保推出，于是反而誘發(fā)出很多打“擦邊球”的做法。其中，“群眾推薦”、“組織考察”、“黨委委員票決”、“常委會(huì)決定后公示”等考核任用程序就不乏被巧妙操作的情況。
　　演化到極端的話，就是人們看到的那些落馬縣委書記從突擊提拔干部、頻繁調(diào)整干部中牟取私利的腐敗行為。公開(kāi)透明運(yùn)作縣委權(quán)力尤其是縣委書記的權(quán)力，才是開(kāi)始堵住了腐敗的源頭。有理由期待試點(diǎn)工作不斷積累更好的經(jīng)驗(yàn)以為普遍性開(kāi)展的參考。
　　公開(kāi)透明運(yùn)作黨委權(quán)力，實(shí)際上也是問(wèn)責(zé)的開(kāi)始。不能問(wèn)責(zé)的權(quán)力“看上去很美”，實(shí)則在利益訴求多樣化面前左支右絀�，F(xiàn)實(shí)問(wèn)題在于很多時(shí)候無(wú)法問(wèn)責(zé)。在很多重大事件上，人們很少看到一級(jí)書記被問(wèn)責(zé)，這與權(quán)力運(yùn)作不夠公開(kāi)透明有關(guān)系，導(dǎo)致問(wèn)責(zé)實(shí)際上無(wú)法展開(kāi)。在有的重大的公共衛(wèi)生事件中，出現(xiàn)了書記被問(wèn)責(zé)的情況。但人們對(duì)于涉及公共衛(wèi)生方面的權(quán)力運(yùn)作并不清楚。只要公開(kāi)透明工作做好了，縣委書記就可以大大方方行使自己的權(quán)力，責(zé)權(quán)利都很清晰，民眾也不會(huì)霧里看花，問(wèn)責(zé)也就更容易開(kāi)展，權(quán)力的公信力只會(huì)提高，不會(huì)降低。如此，方能滿足民眾的“新期待”。

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