【預(yù)算外收入的終結(jié)?】預(yù)算外收入

　　預(yù)算外收入一度相當(dāng)于甚至超過(guò)預(yù)算內(nèi)收入，成為政府收入的半壁江山，號(hào)稱“第二財(cái)政”。在過(guò)去很長(zhǎng)時(shí)間，預(yù)算外收入都游離于人大和公眾的監(jiān)管視野之外，成為一筆看不清道不明的糊涂賬。
　　
　　“預(yù)算外收入”一向是個(gè)壞孩子，總與亂收費(fèi)、部門小金庫(kù)、腐敗等令人深惡痛絕的現(xiàn)象連接在一起。
　　從2011年起，這個(gè)壞孩子將從中國(guó)的預(yù)算管理體系中除名。早前，財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上表示，2011年要全面取消預(yù)算外收入。而在2010年3月10日，全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)主任高強(qiáng)也透露，《預(yù)算法》的修改將明確地提出“所有的政府收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”。
　　最顯而易見(jiàn)的變化是，“預(yù)算外收入”將從國(guó)家文件中消失，取而代之的是規(guī)范化程度更高的“非稅收入”。更重要的是概念轉(zhuǎn)換背后的變化，即一筆龐大資金的上繳和支出方式將更加規(guī)范，監(jiān)督和管理更加嚴(yán)格。
　　但這是否意味著預(yù)算外收入真正退出歷史舞臺(tái)?它會(huì)否在利益部門的“安可”聲中換一身新裝再粉墨登場(chǎng)?
　　
　　一筆糊涂賬
　　
　　預(yù)算外資金始于上世紀(jì)50年代，“當(dāng)時(shí)的存在有一定合理性，調(diào)動(dòng)了部門、單位積極性，因地制宜地做一些事。但從80年代開(kāi)始，預(yù)算外資金越來(lái)越大，由過(guò)去的幾億、幾十億，演變成現(xiàn)在的幾千億、幾萬(wàn)億�！敝醒胴�(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院院長(zhǎng)馬海濤說(shuō)。
　　所謂預(yù)算外資金，是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、具有行政管理職能的企業(yè)主管部門和政府委托的其他機(jī)構(gòu)，為履行或代行政府職能，依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取、募集和安排使用，未納入財(cái)政預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金，包括行政事業(yè)性收費(fèi)、主管部門集中收入和其他預(yù)算外收入三種類型。預(yù)算外收入一度相當(dāng)于甚至超過(guò)預(yù)算內(nèi)收入，成為政府收入的半壁江山，號(hào)稱“第二財(cái)政”。
　　在過(guò)去很長(zhǎng)時(shí)間，預(yù)算外收入都游離于人大和公眾的監(jiān)管視野之外，成為一筆看不清道不明的糊涂賬。
　　預(yù)算外資金到底有多少呢?依據(jù)中國(guó)社科院財(cái)務(wù)綠皮書(shū)計(jì)算，2009年全國(guó)預(yù)算外收入6600億元。不過(guò)在社科院的統(tǒng)計(jì)中，土地出讓金、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入、社會(huì)保障金等并未納入。
　　根據(jù)中央黨校研究室副主任周天勇教授測(cè)算，2009年全口徑政府收入達(dá)到114885.04億元，與財(cái)政部公布的財(cái)政收入數(shù)字68476.9億元，相差近4.6萬(wàn)億。4.6萬(wàn)億中就包括16116億元社會(huì)保險(xiǎn)金、15910.2億元土地出讓金收入等非稅收入。
　　這些非稅收入近年大多已逐漸納入預(yù)算管理，但仍未進(jìn)入一般預(yù)算的大賬本，“從約束的程度來(lái)看，比一般預(yù)算的約束力要低�！敝猩酱髮W(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院院長(zhǎng)馬駿說(shuō)。
　　財(cái)政部公布的2010年全國(guó)財(cái)政收入達(dá)到83080億元，稅收收入為73202億元，“全口徑財(cái)政收入估計(jì)達(dá)到15萬(wàn)億�！敝芴煊聦�(duì)記者說(shuō)。如此計(jì)算，非稅收入超過(guò)7億，與稅收收入相當(dāng)。
　　“預(yù)算外收入和非稅收入比例過(guò)大，有兩個(gè)后果，一是政府收入難以納入統(tǒng)計(jì)，政府稅收全貌難以反映，老百姓稅負(fù)負(fù)擔(dān)較重；二是如果缺乏有效的預(yù)算管理，容易存在違規(guī)行為，產(chǎn)生腐敗、小金庫(kù)等問(wèn)題�！瘪R海濤說(shuō)。
　　
　　欲斷難斷的利益鏈條
　　
　　預(yù)算外資金規(guī)范化改革，早從上世紀(jì)90年代就開(kāi)始了。1993年實(shí)行預(yù)算外收支兩條線改革，意在打破部門和單位“自收自支、收支一體”的利益鏈條。2000年開(kāi)啟的部門預(yù)算改革，實(shí)行“一個(gè)部門一本賬”，就是要把預(yù)算內(nèi)外資金都納入部門預(yù)算管理。但是，改革的紅旗飄飄，預(yù)算外收入的彩旗依然不倒，“一邊改革一邊膨脹”，使得改革的成效大打折扣。究其原因，在于地方政府部門和單位頑固的既得利益。
　　地方收費(fèi)主體有地方財(cái)政部門、交通部門、國(guó)土管理部門、工商部門、公安、司法、檢查等。據(jù)北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心的平新喬教授統(tǒng)計(jì)，1995年到1999年的預(yù)算外膨脹主要源自稅費(fèi)，1999年后則主要來(lái)自賣地。矛頭直指地方政府。
　　從1999年進(jìn)行預(yù)算體制改革以來(lái)，財(cái)政部實(shí)施了收繳分離、票款分離、非稅收入銀行代收等改革措施，試圖完善監(jiān)管，使部門“收支脫鉤”落到實(shí)處，切斷部門“創(chuàng)收”的利益鏈條。但這種技術(shù)層面的改革只是治標(biāo)而非治本之策。
　　實(shí)際上，地方政府和部門的利益沖動(dòng)難以遏制，根源不僅在于“誰(shuí)收費(fèi)誰(shuí)使用”的制度漏洞，還在于現(xiàn)行財(cái)稅體制下，地方政府“很差錢”的體制漏洞。
　　盡管阻力重重，但改革還是在持續(xù)推進(jìn)：財(cái)政部2003年起將30個(gè)部門的118項(xiàng)收費(fèi)、2004年起將26個(gè)部門的76項(xiàng)收費(fèi)、2007年起將土地出讓收入、2008年起將彩票公益金先后納入預(yù)算管理。
　　2010年11月15日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》(財(cái)預(yù)[2010]88號(hào))，要求從2011年1月1日起，將按預(yù)算外資金管理的收入(不含教育收費(fèi))全部納入預(yù)算管理。
　　“取消預(yù)算外收入是水到渠成的事情。”馬駿說(shuō)，“1999年開(kāi)始的預(yù)算改革進(jìn)行至今，最大的進(jìn)步就是不停地把預(yù)算外資金關(guān)進(jìn)籠子里。”
　　改革后，預(yù)算外收入納入預(yù)算管理后，收入預(yù)算級(jí)次保持不變，原上繳中央財(cái)政專戶的收入上繳中央國(guó)庫(kù)。全部預(yù)算外收入納入預(yù)算管理后，政府收支分類科目也會(huì)作出相應(yīng)調(diào)整。
　　“與以前相比，有兩個(gè)根本改變：一是從部門賬戶到了財(cái)政專戶，二是即使仍主要由部門使用，部門至少也必須有一個(gè)預(yù)算，而不能再像以前那樣直接支用。把預(yù)算外收入關(guān)進(jìn)籠子，實(shí)際上是要堵住預(yù)算外收入的制度漏洞�！薄耙�想控制部門的活動(dòng)必須控制資金，只有規(guī)范了資金，才能規(guī)范活動(dòng)�！�
　　即使實(shí)現(xiàn)了真正的“收支脫鉤”，也面臨著新的問(wèn)題，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康曾撰文指出，“執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位沒(méi)有了原來(lái)收支掛鉤時(shí)候直接的‘利益激勵(lì)’，在法規(guī)制度不完善，監(jiān)管不嚴(yán)密的情況下，可能進(jìn)行征收前轉(zhuǎn)移或非法、違規(guī)減免。這樣，非稅收入部門和單位所掌握的減收和免收權(quán)就有可能轉(zhuǎn)化為權(quán)力租金，從而誘發(fā)尋租行為與權(quán)錢交易，導(dǎo)致非稅收入不能應(yīng)收盡收�！�
　　欲斷難斷的利益鏈條，左右為難的改革方向，昭示著預(yù)算外收支改革在走完重要的一步――預(yù)算外資金納入預(yù)算管理，進(jìn)入公共預(yù)算的大家庭后，正面臨著更為艱難的監(jiān)管和體制改革問(wèn)題。
　　
　　《預(yù)算法》修訂值得期待
　　
　　“取消預(yù)算外收入，有兩層意思，一是該清理的要清理，二是該納入預(yù)算內(nèi)的要納入預(yù)算內(nèi)。工商管理費(fèi)、市場(chǎng)管理費(fèi)等一些行政事業(yè)性收費(fèi)應(yīng)當(dāng)取消，社�；�金、土地出讓金和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算內(nèi)。國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)現(xiàn)在上交得比較少，而有些國(guó)有資產(chǎn)，比如銀行利潤(rùn)根本沒(méi)有上交一說(shuō)�！敝芴煊轮赋觥�
　　從預(yù)算編制的范圍看，中國(guó)要建設(shè)一個(gè)包括政府公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算在內(nèi)的“復(fù)式預(yù)算體系”。從現(xiàn)實(shí)改革來(lái)看，這個(gè)體系正在逐步建立：在2010年“兩會(huì)”，中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算第一次提交全國(guó)人大審議，并啟動(dòng)試編社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，中央和地方土地出讓收支也首次出現(xiàn)于預(yù)算報(bào)告中。
　　馬駿認(rèn)為，編制社保基金預(yù)算的挑戰(zhàn)是最大的�！皣�(yán)格來(lái)說(shuō)，社�；�金是難以預(yù)算的，而且即使社保賬戶沒(méi)錢也要保證支出。編制預(yù)算，主要是形成約束機(jī)制。社保收費(fèi)改成社保稅，從國(guó)資賬戶劃撥補(bǔ)充，都是改革的方向。另外，國(guó)資預(yù)算范圍應(yīng)該擴(kuò)大，目前還是小國(guó)資預(yù)算，還有很多國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入未納入預(yù)算。建立完整的預(yù)算體系，需要高層機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)�！�
　　實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理后，首先面對(duì)中國(guó)宏觀稅負(fù)水平問(wèn)題。因統(tǒng)計(jì)口徑的不同，中國(guó)宏觀稅負(fù)水平尚存爭(zhēng)議。國(guó)際貨幣基金組織IMF發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示2007年至2009年，我國(guó)宏觀稅負(fù)分別為24％、24.7％和25.4％，中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示2009年我國(guó)宏觀稅負(fù)為32.2％。按周天勇的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，“政府收入占GDP的比重達(dá)到34％～35％，行政性支出達(dá)到40％�！敝芴煊抡f(shuō)，“這是很不合理的，所以應(yīng)劃定兩條法定紅線：財(cái)政收入占GDP比重不能超過(guò)30％、行政性支出不能超過(guò)15％，或可適當(dāng)放寬到19％。這兩條紅線應(yīng)該通過(guò)人大立法確定下來(lái)�！�
　　除了在行政層面，財(cái)政部門要對(duì)所有政府收支進(jìn)行全口徑管理外，“全口徑預(yù)算管理”還包含另一層面的內(nèi)容，即在立法層面，各級(jí)人大要對(duì)政府所有收支進(jìn)行全口徑控制和監(jiān)督。只有真正實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)層面的監(jiān)管，才能防止預(yù)算外收入從“黑戶”進(jìn)入“黑箱”。
　　但在現(xiàn)行《預(yù)算法》中，僅有“預(yù)算外資金管理辦法由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”的條文，這等于在法律上將“預(yù)算外資金”排除在《預(yù)算法》范圍之外。全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)主任高強(qiáng)曾強(qiáng)調(diào)，《預(yù)算法》修改的核心內(nèi)容之一是增強(qiáng)預(yù)算編制的完整性，“《預(yù)算法》正式實(shí)施以后，在我國(guó)存在多年的政府預(yù)算外收支將成為歷史�！边@意味著預(yù)算外收入將真正退出歷史舞臺(tái)，值得人們期待。
　　開(kāi)弓沒(méi)有回頭箭，“預(yù)算外收入明目張膽的年代已經(jīng)過(guò)去。”馬駿說(shuō)。

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