【走出反腐困境亟需黨內(nèi)權(quán)力約束制衡】誰能制衡總書記的權(quán)力

　　過去的2010年，是繼2003年之后，再一次集中和公開處理一批省部級腐敗分子的一年。但這兩年的對比是發(fā)人深省的： 　　2003年，中紀(jì)委第一次公開報道了13名省部級腐敗高官落馬。7年后，2010年全年共有11名省部級腐敗高官被處以重刑。
　　2003年，13名腐敗高官人均受賄貪污金?419萬元；2010年，11名腐敗高官人均受賄貪污金?983萬元，是前者的2.35倍。說明腐敗高官的犯罪金?的增幅，遠(yuǎn)高于并快于經(jīng)濟(jì)的增長速度。
　　2003年13人中，判處死緩以上3人（含死刑1人），占23%； 2010年11人中，判處死緩7人，占63.6%。說明死刑已經(jīng)難以震懾腐敗高官。
　　2003年13人中，一把手7人，占53.7%； 2010年11人中，一把手8人，占72.7%。說明一把手越來越成為名副其實的高危崗位。
　　2003年13人中，京城高官僅兩人，占16.4%； 2010年11人中，京城高官增至5人，占45.4%。說明在政治生態(tài)較好的京城，權(quán)重較輕的部委，腐敗的易發(fā)多發(fā)也在滋長蔓延。
　　一個不爭的事實是：經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一手，搞得很有成效，并得到國內(nèi)外的一致認(rèn)可。與此同時，卷進(jìn)腐敗的金?之巨、人員之多、職權(quán)之重、級別之高，以及占據(jù)的時間之長、空間之大的歷史之最紀(jì)錄，也不斷地被刷新著……
　　從動態(tài)來看，民眾對于腐敗現(xiàn)象是有一個容忍度提高的過程。同時，看報道，聽身邊，民眾對于國外的事情了解更多了。尤其是資本主義國家對于腐敗的零容忍的消息傳到國內(nèi)，比如占公家一點便宜，在我們看來多小的事情，一犯事，后果就很嚴(yán)重，往往導(dǎo)致引咎辭職。民眾就會想了，怎么到了我們這里，就不一樣了，幾百萬、上千萬甚至過億元的腐敗大案都不鮮見。并且，一個中高級官員一旦開始犯事，什么黨紀(jì)政紀(jì)擋都擋不住，最后都只能是重刑伺候。2010年被判刑的省部級高官11個，7個是死緩，4個是無期徒刑。
　　因此，隨著民眾權(quán)利意識的復(fù)蘇和覺醒，老百姓對于腐敗現(xiàn)象容忍度的提高和陡降形成了強(qiáng)烈對比。由此導(dǎo)致的后果就是民眾心里對于社會的不滿，對現(xiàn)狀的不滿，就轉(zhuǎn)化為對于執(zhí)政黨和政府的不滿。民眾看得多了，聽得多了，就會問：我們怎么做不到零容忍？由此導(dǎo)致的心理反差就比較大了，對于民心的影響不可低估，這不是拿幾個省部級領(lǐng)導(dǎo)人頭開刀就能解決的。從胡長清到段義和，我們也殺了6個了。但現(xiàn)在有的腐敗分子犯的事情比以前處死的更厲害。
　　
　　仍未走出“權(quán)力反腐”
　　事實上，由于腐敗現(xiàn)象的“易發(fā)”、“高發(fā)”態(tài)勢，我們已經(jīng)積累了高昂的“腐敗呆賬”�，F(xiàn)實的反腐敗斗爭也不可能把所有腐敗分子都暴露出來，也不可能把一個腐敗分子的所有事情全部披露，否則對于整個執(zhí)政隊伍和民眾心理的沖擊太大。因為腐敗現(xiàn)象過于普遍，對于腐敗現(xiàn)象，只能慢慢消化，而要緊的功夫應(yīng)該放在“倡廉”上，也就是真正建立起新的制度。
　　中國共產(chǎn)黨建黨90年的歷程中，無論區(qū)域性執(zhí)掌政權(quán)，還是執(zhí)掌全國政權(quán)，反腐敗不僅是黨與人民群眾保持血肉聯(lián)系的重要舉措，而且是黨長期執(zhí)政的重要政治任務(wù)。這90年間，先后經(jīng)歷過戰(zhàn)爭反腐（中國共產(chǎn)黨建黨后～1949年新中國成立）、運動反腐（1949年新中國成立～1978年十一屆三中全會）、權(quán)力反腐（1978年十一屆三中全會～2004年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》頒發(fā)）。目前，隨著依法治國的推進(jìn)、黨務(wù)公開的推行、黨內(nèi)民主的發(fā)展、黨內(nèi)監(jiān)督條例的頒發(fā)、黨代會常任制試點的擴(kuò)大等單項或綜合性改革的深化，反腐敗正由權(quán)力反腐階段，逐漸向制度反腐階段過渡。
　　改革開放30多年來，由于舊的載體――戰(zhàn)爭已經(jīng)遠(yuǎn)去，群眾運動不再采用；而新載體――制度，卻因改革嚴(yán)重滯后而未能成為有效載體。因此，從反腐蝕到反腐敗斗爭，“形勢仍然嚴(yán)峻”、“任務(wù)仍然繁重”已成為歷次中紀(jì)委全會報告以及向歷屆黨的全國代表大會報告的慣用詞組。
　　1983年～1986年上半年，我們搞過3年的整黨。十二大提出實現(xiàn)三個根本好轉(zhuǎn)：財政經(jīng)濟(jì)狀況根本好轉(zhuǎn)，黨風(fēng)根本好轉(zhuǎn)，社會風(fēng)氣根本好轉(zhuǎn)。財政經(jīng)濟(jì)狀況和社會風(fēng)氣的根本好轉(zhuǎn)，可以說基本實現(xiàn)了目的，但3年的整黨實際上只是洗了一個溫水澡。
　　整黨之所以沒有取得預(yù)期中的效果，是因為沒有新的載體。過去整黨能成功，是因為有載體。一個是戰(zhàn)爭，加上一些教育。在戰(zhàn)爭的環(huán)境和條件下，戰(zhàn)爭就是最大的載體，原因很簡單，你腐敗，脫離群眾，在那種環(huán)境下，就沒人替你掩護(hù)，沒人保護(hù)你，更沒人喂你“乳汁”，反過來隨時可以在你背后開冷槍，所以干部也不敢，脫離群眾，命都保不住。
　　還有一個載體就是運動。解放后，從戰(zhàn)爭為主到運動為主。這個運動有個特點，比如說干部上樓交代問題，那可能就下不來了，就被新的運動骨干取代了。這就是運動這個載體能起作用的關(guān)鍵。而80年代的整黨，我們之前輕車熟路的載體都沒有了，采取的是似運動而非運動的專項斗爭的辦法解決已經(jīng)比較嚴(yán)重的腐敗問題。這是一種運動反腐的模式，是不搞群眾運動又借鑒運動的做法，實際上是權(quán)力反腐。
　　新的載體有沒有？鄧小平早就提出來了，就是黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革，針對的是“權(quán)力過分集中”的整個“總病根”。但制度沒有到位，沒有得到根本推進(jìn)，而是繼續(xù)沿用了戰(zhàn)爭和計劃經(jīng)濟(jì)時期的那種議行合一的權(quán)力高度集中的體制。這種權(quán)力反腐，反腐敗的成效、進(jìn)程很大程度上因為某個領(lǐng)導(dǎo)人的注意力、決心和對形勢的判斷的變化而變化。鄧小平后來說：這個黨該抓了，不抓不行了。但沒有新載體的抓手其實是“空手套白狼”，是異想天開。實際上，人們也都看到了，1986年整黨一結(jié)束，腐敗在全國繼續(xù)迅速蔓延，反官倒反腐敗成為當(dāng)時最有號召力的政治訴求。這就是權(quán)力反腐的必然后果。這也可以理解，為什么1986年是鄧小平提政治體制改革最多的一年。
　　由于制度反腐尚未通過改革有所實質(zhì)性的推進(jìn)，期望的結(jié)果既沒有發(fā)生質(zhì)的變化，也沒有出現(xiàn)量的向好。于是，30年來反腐敗形勢的總體結(jié)論和評價還是4個字：仍然嚴(yán)峻�；蛟S，“仍然嚴(yán)峻”并陷入困境的反腐敗形勢，是體制制度仍未有實質(zhì)性改革的一個難以回避的沉重注解。
　　如果權(quán)力過分集中的“總病根”不能得到根治，民主就難以生存，監(jiān)督就難以有效，體制就難以健全。失去監(jiān)督的權(quán)力，不僅容易腐敗，而且也容易逃脫懲處。一個不爭的事實是：這么多年來，盡管地方各級“一把手”越來越成為腐敗的高危崗位，盡管地方各級“一把手”的嚴(yán)重腐敗案件頻發(fā)，但是，幾乎沒有一起是由同級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)檢舉揭發(fā)出來的！腐敗一旦在較長時間、較大范圍保持一種“出生率”大于“死亡率”的態(tài)勢，就會在局部出現(xiàn)人心思貪的現(xiàn)象，就會在一些人中間為沒有機(jī)會腐敗而喟嘆，就會在部分人中出現(xiàn)笑廉不笑貪的心態(tài)。
　　由于缺乏反腐敗戰(zhàn)略的頂層設(shè)計，反腐敗無法實現(xiàn)宏觀層面的體制、制度突破，只好抓中觀層面的機(jī)制突破，以便通過巡視、派駐使同體監(jiān)督有所改觀。中觀層面不便深入，就不斷把工作向微觀操作層面鋪開。黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)――紀(jì)委，工作細(xì)微到上馬路檢查亂收費，下礦井察看礦難事故，到基層監(jiān)察效能情況……紀(jì)委查辦的案件越來越多，教育的面越來越寬，糾風(fēng)的事越來越細(xì)，而監(jiān)督的缺位、虛位和不到位改進(jìn)不大，也越來越疲于奔命。于是，8小時內(nèi)的監(jiān)督明顯受阻，有的就轉(zhuǎn)向抓8小時外的監(jiān)督；對官員本人難以監(jiān)督，有的就轉(zhuǎn)向監(jiān)督其配偶、子女、秘書；查處窩案、串案容易影響穩(wěn)定，有的就搞定點清除、量體裁衣，而不再深入查處順藤摸瓜……
　　
　　蘇東劇變的教訓(xùn)
　　馬克思在140年前對72天巴黎公社“議行合一”領(lǐng)導(dǎo)體制的贊揚，成了各執(zhí)政的共產(chǎn)黨權(quán)力結(jié)構(gòu)的經(jīng)典模式，也成了前蘇聯(lián)解體東歐劇變的必然宿命，還成了改革中力圖繞著走的雷區(qū)、禁區(qū)。
　　蘇聯(lián)垮臺的關(guān)鍵不在于當(dāng)時存在著多大勢力范圍內(nèi)的和影響多少人的特權(quán)階層，而是如何形成的，為何黨內(nèi)健康力量阻止不了特權(quán)階層的變化。筆者認(rèn)為，根本原因在于蘇東模式都是一種議行合一的權(quán)力結(jié)構(gòu)，這種把巴黎公社非常時期的做法固化下來的權(quán)力結(jié)構(gòu)，促成了特權(quán)階層的形成。前蘇共總書記勃列日涅夫是一個典型例子，勃列日涅夫容忍下面的一把手，各個一把手又容忍更小的一把手。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的權(quán)力行使，可以借用古漢語的用法來作形象的比喻，即會意、指示和假借。會意，比如說會意給秘書；指示，比如指示給司機(jī)；假借，比如假借給親戚。
　　在蘇共解散的時候，紅場上一片寂靜，沒有一個工人沒有一個農(nóng)民出來抗議。2002年1月，一位高層領(lǐng)導(dǎo)引用了前蘇聯(lián)社會科學(xué)院的一次問卷調(diào)查數(shù)據(jù)：即蘇共解散前，被調(diào)查者認(rèn)為蘇共仍然能夠代表工人的占4%，認(rèn)為代表全體人民的占7%，認(rèn)為代表全體黨員的也只占11%，而認(rèn)為代表黨的官僚、干部和機(jī)關(guān)工作人員的竟占85%。他進(jìn)而深刻指出，“馬克思主義執(zhí)政黨的最大危險是脫離群眾�！薄疤K聯(lián)共產(chǎn)黨處于生死存亡的緊要關(guān)頭，未能得到廣大人民群眾支持和擁護(hù)，軍隊也拒絕執(zhí)行命令甚至倒戈�！彼�最后一針見血指出：“從某種意義上說，正是蘇聯(lián)黨群關(guān)系的首先‘解體’，才導(dǎo)致了蘇共解散和蘇聯(lián)解體�！备隊柊蛦谭蚴翘K聯(lián)當(dāng)時條件下所能選擇的條件最優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)人，他也拯救不了蘇共，葉利欽本人也是個強(qiáng)勢人物，最后他也覺得只能走背叛這一條道路，因為權(quán)力結(jié)構(gòu)決定了蘇共只能失去民心。
　　具體到我國，筆者不贊成存在一個特權(quán)階層的說法，用“既得利益勢力”概括比較好。集團(tuán)都是有綱領(lǐng)的，有組織的�，F(xiàn)在的“既得利益勢力”還是分散的，各自為戰(zhàn)。但如果不解決，既得利益勢力也終將會形成維護(hù)自己利益的共識，通過法律、政策等手段把自己的利益固定下來。官二代、官三代這樣的現(xiàn)象已經(jīng)開始出現(xiàn)。極端的后果就像我們古代出現(xiàn)的“上品無寒門，下品無世族”，把底層上升的道路完全封死了，民眾一旦失去希望，那么改良的路子就被堵死了。最近不是有個局長說什么當(dāng)官的就是要騎馬坐轎嗎？
　　現(xiàn)在紀(jì)委難以監(jiān)督同級黨委。之所以難以監(jiān)督，是因為地方各級黨委是將黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)集中于一體，而在這一體之中，又往往集中于被稱為“一把手”的一個人。
　　盡管在中央正式文件中還沒出現(xiàn)“一把手”這個稱謂，但如果不引起高層的足夠重視，“一把手”會憑借其越來越大的張力，最終擠進(jìn)中央的正式文件。于是，常委會的召集人，演變成不再是一名普通成員的“班長”，進(jìn)而再進(jìn)化為凌駕于班子內(nèi)所有成員的“一把手”。
　　改革開放前的“文革”10年浩劫，從中央到地方對這一“總病根”的認(rèn)識已經(jīng)十分到位。但改革開放30多年來，由于種種原因，我們始終未能解決好這一“總病根”。地方黨政各級“一把手”的集權(quán)程度超過了建國以來的任何一個時期。于是，小病慢慢釀成大病，違紀(jì)漸漸形成歪風(fēng)，腐蝕逐步成為腐敗。雖經(jīng)組織部優(yōu)中選優(yōu)，并經(jīng)黨委、紀(jì)委嚴(yán)格把關(guān)，“一把手”犯錯誤的比率居然高于一般普通黨員和其他領(lǐng)導(dǎo)干部。通常占同級別犯錯誤黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的40%左右，個別地方甚至超過50%。
　　
　　“群眾”是腐敗的直接對立物
　　打天下時，我們最相信依靠發(fā)動群眾，因為只有如此，我們才可能取得天下。坐天下后，群眾與我們距離越來越遠(yuǎn)，我們對群眾的感情越來越淡。共同利益越來越少，安全保衛(wèi)越來越嚴(yán)。最相信變成最擔(dān)心，最依靠變成最疏遠(yuǎn)，最想發(fā)動變成最怕聚集。是群眾的權(quán)利意識有了毛病，還是我們的權(quán)力結(jié)構(gòu)出了問題？
　　有外國朋友跟筆者講，全世界不信教的人口10多億，幾乎都在你們中國。我說不對，中國人信教，信儒教。中國是官本位的傳統(tǒng)，是把官吏當(dāng)作教來信的，信教和信官是融為一體的。以前進(jìn)了衙門，就像是進(jìn)了教堂，正大光明、肅靜回避這些匾?像教義，犯了罪也要向官員懺悔。從這個意義上說，中國的老百姓是世界上最好管的也是最不好管的。最好管就是因為信官，以吏為師。所以，古代明君明白，治民先治吏，而真正的圣主則說治吏無須治民。而最不好管，是因為一旦民發(fā)現(xiàn)官是腐敗的，就意味著那種信垮了，不信公道了，也不信任何仁義道德了，最后就造反，其破壞力又是驚人的。最好管的變成最不好管的，那就是社會動蕩、天下大亂。
　　在全國縣委權(quán)力公開透明運行試點的江蘇睢寧縣，筆者曾聽到一個讓人感動的故事�！爸{鹽風(fēng)波”出現(xiàn)后，不少地方的群眾盲目跟風(fēng)。正在外地出差的江蘇省睢寧縣委書記王天琦，在搶購食鹽的第一時間，收到的不是該縣有關(guān)食鹽管理部門的電話或傳真，而是該縣30多名普通群眾發(fā)給他的手機(jī)短信，提醒他注意此事。于是，王天琦迅即趕回睢寧，安排部署應(yīng)對舉措，當(dāng)天即消弭了該縣搶購食鹽的風(fēng)潮。
　　在議行合一的“一把手”體制下，我們把一個縣、一個市、一個省交給了一把手。他首先想到的是對給予我權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，這種動力大于對下負(fù)責(zé)的動力。而如果不集中權(quán)力，一旦發(fā)生任何事情，板子也會打到他屁股上。清官，頂多是謹(jǐn)慎使用這種權(quán)力，而清官絕對是少數(shù)。睢寧搞縣委書記權(quán)力公開運行和分權(quán)試點，書記自己也害怕，一旦下面出了事情，也要找到自己頭上。
　　幾十年的習(xí)慣性思維是怕弱化權(quán)威，習(xí)慣性的做法是頭痛醫(yī)頭分事權(quán)。既然“一把手”權(quán)力過分集中，一些地方和部門就想出了“一把手”不直接分管人、財、物的奇招。殊不知，“一把手”憑借過分集中的權(quán)力，讓更依附于他的人掌管人、財、物，效果遠(yuǎn)勝于他自己直接分管。
　　對于黨內(nèi)權(quán)力約束制衡，半個世紀(jì)前的黨的“八大”有過嘗試。設(shè)立了黨內(nèi)最高權(quán)力機(jī)關(guān)中央委員會，毛澤東為主席；設(shè)立了黨內(nèi)最高執(zhí)行機(jī)關(guān)中央書記處，鄧小平為總書記；設(shè)立了黨內(nèi)最高監(jiān)督機(jī)關(guān)中央監(jiān)察委員會，董必武為書記。甚至從中央到地方還推行了黨代會常任制。然而由于國際形勢的突變，毛澤東關(guān)于設(shè)立“黨內(nèi)國會”的構(gòu)想及其黨代會常任制的推行，也很快就戛然而止。
　　至于黨政分工、黨政分開，孰先孰后？上世紀(jì)80年代也是有過教訓(xùn)的。當(dāng)時，黨政還沒有合理分工，黨的肌體還沒有建設(shè)好的情況下，就倉促提出黨政分開，結(jié)果欲速而不達(dá)。
　　黨內(nèi)權(quán)力約束制衡怎樣才是科學(xué)合理的？可向現(xiàn)代企業(yè)借鑒。因為現(xiàn)代企業(yè)制度常常走在整個經(jīng)濟(jì)社會的前面�，F(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)通常由決策機(jī)關(guān)（董事會或股東大會）、執(zhí)行機(jī)關(guān)（總經(jīng)理及各級經(jīng)理人員）、監(jiān)督機(jī)關(guān)（監(jiān)事會）等三大部分組成，分工明確，制衡有效。借鑒現(xiàn)代企業(yè)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，在保持中央和省委現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)體制格局不變的前提下，可通過在市、縣委搞試點來探索經(jīng)驗。
　　以前的泰安市委書記胡建學(xué)曾經(jīng)說過：官做到我這一級，沒有誰可以監(jiān)督得了我了。今天也有“廳官難查論”。前蘇聯(lián)部長會議主席尼•雷日科夫，曾引用過一句名言：“權(quán)力應(yīng)當(dāng)成為一種負(fù)擔(dān)。當(dāng)它是負(fù)擔(dān)時就會穩(wěn)如泰山，而當(dāng)權(quán)力變成一種樂趣時，那么一切也就完了。”如果不從根本上改變權(quán)力結(jié)構(gòu)，腐敗現(xiàn)象必將繼續(xù)蔓延下去，要求權(quán)力分解的呼聲雖然會繼續(xù)下去，但永遠(yuǎn)對付不了一把手“不改革”的硬道理。因此，必須順應(yīng)歷史潮流，對黨內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革。

相關(guān)熱詞搜索：制衡 黨內(nèi) 反腐 走出反腐困境亟需黨內(nèi)權(quán)力約束制衡 走出反腐敗困境的路徑 拆解制度反腐中的反制力