[智利反腐倡廉的經(jīng)驗及其啟示] 經(jīng)驗智利

　　20世紀90年代以來，拉美地區(qū)發(fā)生了多起腐敗大案要案，在拉美地區(qū)和國際社會都引起了強烈震動。然而，智利卻是拉美地區(qū)少數(shù)幾塊凈土之一。自1995年透明國際設(shè)立“腐敗印象排行榜”以來，智利是拉美地區(qū)惟一進入相對清廉前20位的國家（1996年、1997年和2005年曾列第23位和第21位）。世界銀行《2006年治理狀況：全球治理指數(shù)》報告指出，智利在法律規(guī)范和腐敗控制方面的指數(shù)較高，高于瑞士和意大利等國。世界銀行兩位專家在對轉(zhuǎn)型國家和新興市場國家企業(yè)腐敗情況進行調(diào)查時，將這些國家按腐敗程度分為三個等級，智利屬于腐敗控制得比較好的國家。盡管與世界上反腐倡廉成績最突出的國家（如北歐國家）相比，智利依然存在許多需要解決的腐敗問題，在反腐制度建設(shè)和法律規(guī)范方面還有一定差距，但它在預(yù)防和遏制腐敗方面也提供了不少可以借鑒的做法和經(jīng)驗。
　　
　　著力打造多層次的監(jiān)督體制
　　
　　智利自1990年實現(xiàn)民主化以來，在重建民主法制秩序的過程中，將打造一個多層次的監(jiān)督體制作為反腐倡廉工作的基礎(chǔ)和重點。目前，智利在行政、立法和司法之間已逐步形成了相對嚴格的分權(quán)制衡機制，在三權(quán)之間和政府內(nèi)部各職能部門與機構(gòu)之間確立起一系列法定的監(jiān)督關(guān)系。除此之外，還通過公民參與、新聞媒體和壓力集團等方式實行著各種非正式的監(jiān)督。總的來看，智利的反腐監(jiān)督機制可以分為外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督兩大類型。
　　外部監(jiān)督主要體現(xiàn)在一系列分權(quán)制衡之中。一是政治監(jiān)督，它是由憲法賦予議會的制度性監(jiān)督，有對政府行為進行監(jiān)督的獨特權(quán)力。二是司法監(jiān)督，它通過法律干預(yù)對公共權(quán)力進行監(jiān)督。三是行政－法律監(jiān)督，它主要通過國家審計總署實施監(jiān)督。法律規(guī)定，審計總署可以直接監(jiān)督總統(tǒng)和各部委，有權(quán)在行政領(lǐng)域監(jiān)督和捍衛(wèi)法治，保護可能被行政行為扭曲的公共利益和個人權(quán)利。四是公民監(jiān)督，它通過公民、社會組織和各類媒體進行監(jiān)督，而其中獨立自由的新聞媒體肩負著特殊的監(jiān)督角色。
　　內(nèi)部監(jiān)督指行政權(quán)力（政府）內(nèi)部的監(jiān)督機制，其最重要的組成部分是政府內(nèi)部的審計機制。為便于內(nèi)部審計監(jiān)督，1997年智利專門設(shè)立了一個總統(tǒng)顧問機構(gòu)――“政府內(nèi)部總審計委員會”。內(nèi)部審計機制為審計總署的外部監(jiān)督工作提供了便利，并對公職人員形成了一種心理威懾作用。此外，政府各部門內(nèi)的法律、人事、財務(wù)等機構(gòu)，以及部門領(lǐng)導(dǎo)層，也參與到監(jiān)督體系中，承擔(dān)各自的監(jiān)督職責(zé)。2001年創(chuàng)立的“保護個人權(quán)利總統(tǒng)咨詢委員會”也擔(dān)負起了部分內(nèi)部監(jiān)督的職能。
　　值得一提的是，智利在構(gòu)建多層次監(jiān)督體制方面有自己的特點。到目前為止，智利并沒有建立一個集中統(tǒng)一的監(jiān)督實體，也沒有成立專門的反腐監(jiān)察機構(gòu)，而是在形成全方位、多層次的監(jiān)督體制上下功夫。不過，近幾年政府正在考慮建立“監(jiān)察專員”機制，承擔(dān)統(tǒng)領(lǐng)全局的監(jiān)督職責(zé)。
　　
　　建立完善的公務(wù)員制度
　　
　　在拉美地區(qū)，智利的公務(wù)員制度相對完善，有比較嚴格的公務(wù)員管理機制和比較合理的公務(wù)員工資制度，從而，為保證公務(wù)員清正廉潔、加強政府廉政建設(shè)奠定了比較堅實的基礎(chǔ)。
　　智利的公務(wù)員管理機制主要包括以下三個方面：其一，國家公務(wù)員的行為要受到各種管理制度和法律法規(guī)的嚴格約束，以防止他們利用手中掌握的權(quán)力謀取個人私利。1999年頒布的《行政廉潔法》明確提出以“廉潔行政”為政府行政的根本原則。而且，這一原則不僅適用于國家行政部門，也適用于立法、司法部門和地方各級政府機構(gòu)，并通過各種法律機制加以保證和貫徹落實。在此基礎(chǔ)上，制定出國家公務(wù)員的義務(wù)、紀律等行為規(guī)范，對其行為進行約束，促使其廉潔奉公。其二，建立考試錄用制度，在用人環(huán)節(jié)上貫徹公平、平等、競爭、擇優(yōu)原則，防止和消除公務(wù)員體制入口上的腐敗。智利在公務(wù)員錄用上透明度相當(dāng)高。除了一些掌握國家經(jīng)濟命脈的大型工礦企業(yè)的要職由政府任免外，各級政府機關(guān)公務(wù)員和工礦企業(yè)的職工、經(jīng)理基本上采用聘任制。各級職務(wù)的晉升都有嚴格的規(guī)章制度。其三，建立公務(wù)員回避制度，對其任職和執(zhí)行公務(wù)等方面做出一定限制，防止公務(wù)員徇私舞弊，預(yù)防出現(xiàn)以宗法血緣和裙帶關(guān)系為紐帶所滋生的任人唯親、結(jié)幫營私等腐敗現(xiàn)象。
　　世界各國在反腐敗實踐中，普遍認為提高公職人員待遇，是有益于遏止腐敗的一項措施。智利也接受了高薪養(yǎng)廉的思想，在軍隊上層和政府官員中推行高薪制。智利執(zhí)行統(tǒng)一的工資制度，其標準由財政部、經(jīng)濟部和相關(guān)部門三方?jīng)Q定，并通過相關(guān)法律對高層官員的工資上限作出規(guī)定，取消不透明的獎金制度。與此同時，對腐敗行為進行嚴厲的懲處，在《刑法》中專門設(shè)置了關(guān)于公職人員犯罪的章節(jié)，對腐敗犯罪進行司法界定，對公職人員在行使職責(zé)中的犯罪行為和違法行為及其懲罰做出規(guī)定。
　　除嚴格的法律規(guī)范外，智利也非常注重公務(wù)員的公共道德，盡力建立一套適當(dāng)?shù)牡赖鹿芾硐到y(tǒng)。智利的公務(wù)員道德行為準則比較健全，如司法部門有《司法道德原則》，立法部門有《議會道德規(guī)范》，中央銀行有《道德手冊》等等。而且，智利還非常重視對公務(wù)員進行普法教育，并有專門的法律條款對法律培訓(xùn)做出規(guī)定，要求行政部門必須為其成員提供指導(dǎo)和培訓(xùn)，使其成員不斷提高法律意識和職業(yè)能力。
　　
　　推行透明行政，實現(xiàn)政府運行公開化和民主化
　　
　　上世紀90年代中期以來，智利政府加強了增強執(zhí)政透明度和鼓勵公民參與的工作力度。
　　1、實行政務(wù)公開。1999年頒布的《行政廉潔法》要求執(zhí)行公務(wù)必須透明。2000年制定的“國家改革和現(xiàn)代化計劃”和2003年制定的“國家現(xiàn)代化協(xié)議”，把運用信息技術(shù)、整合資源和實現(xiàn)管理現(xiàn)代化作為改進公共管理水平的重要手段，以進一步提高政務(wù)公開�，F(xiàn)任總統(tǒng)巴切萊特多次表示“我想要一個陽光政府”，政府所有行為的透明是“一個社會能夠反對腐敗的最好的預(yù)防措施之一”。她在執(zhí)政的第一年就實施了包括據(jù)實公布高級官員財產(chǎn)申報和確保公民獲得信息權(quán)利在內(nèi)的5項反腐措施。政府各部門均通過互聯(lián)網(wǎng)通報政策法規(guī)、計劃安排、財政預(yù)算、年度決算以及其他活動，還建立了119個國家與公民之間的互動程序，219個程序表格和申請表格可供個人下載。司法部門和議會也各有自己的網(wǎng)頁來提供相關(guān)信息。
　　2、實行財產(chǎn)申報制度。智利的財產(chǎn)申報制度是逐步建立起來的。1980年頒布的《內(nèi)部稅收服務(wù)組織法》規(guī)定，凡是進入財政部工作的人，上任前須提交一份本人及其配偶各自財產(chǎn)狀況的報告書。1994年實施的“財政部第一號法令”和《財政服務(wù)組織法規(guī)》規(guī)定，凡是在財政部門的管理、技術(shù)和行政機構(gòu)任職的人，上任前必須提交自己及配偶各自的財產(chǎn)報告書�！吨醒脬y行的憲法組織法》要求總經(jīng)理和董事會成員，上任前和卸任時須提交一份關(guān)于其財產(chǎn)狀況及所參與的職業(yè)和其他經(jīng)濟行為的報告書。此外，《行政廉潔法》還規(guī)定，該法所指明的各級政府官員須提交一份收益報告書，其中應(yīng)包括本人職業(yè)和參與其他經(jīng)濟活動的個人賬目。《議會憲法組織法》、《法庭組織法規(guī)》和《智利中央銀行憲法組織法》也分別規(guī)定，參眾議員、司法部正副部長以及中央銀行董事會董事和總經(jīng)理須提交收益報告書�！堵蓭熆偸饝椃ńM織法》規(guī)定，律師總長、地方檢察官和協(xié)助檢察官須提交收益報告書。2003年“第008號總統(tǒng)令”要求，政府部長、州長、大區(qū)負責(zé)人和公共機構(gòu)負責(zé)人提交財產(chǎn)報告書和收益報告書，對已提交的報告書的數(shù)據(jù)進行更新。然而，直到2000年政府向議會提出“第20.008號法律”后，真正意義上的財產(chǎn)申報制度才開始建立。經(jīng)過6年的法定程序后，該法律于2006年1月強制實施。該法律規(guī)定，所有擔(dān)任公職的高級官員必須進行財產(chǎn)申報；財產(chǎn)申報將進行公布，并每4年更新一次；須進行財產(chǎn)申報的高級官員包括總統(tǒng)、部長、部級領(lǐng)導(dǎo)、省長、市長、大區(qū)負責(zé)人和顧問、市政府成員、治安部隊和武裝部隊高級軍官、駐外大使、審計總長、參眾兩院議員和司法機構(gòu)負責(zé)人等。
　　3、促進公民參與，建立咨詢機制。智利比較善于從基層組織和社區(qū)著手建立一些機制，以鼓勵公民和非政府組織參與決策、監(jiān)督政府活動。在制定對公共利益有重大影響的決策前，政府也比較重視廣泛征求意見，并為此制定了不少法律法規(guī)，為民眾發(fā)表意見和提出建議提供法律保證。例如，《社區(qū)和其他團體組織法》設(shè)立了公民共同參與社區(qū)管理的程序；《城市規(guī)劃和建設(shè)總則》規(guī)定，市政當(dāng)局必須讓社區(qū)掌握將要采用的土地使用方案，向社區(qū)提供工程的信息和咨詢；《基本環(huán)境法》規(guī)定，在環(huán)境質(zhì)量標準的發(fā)布過程中，必須向有資格提供咨詢服務(wù)的公共或私人組織進行咨詢。政府還建立了“信息、投訴和建議辦公室”，為公民提供接近政府部門并與之互動的機會。
　　
　　積極參加國際反腐合作
　　
　　腐敗現(xiàn)象是一個全球性的問題。伴隨著經(jīng)濟全球化和非法行為的國際化趨勢，政府間的國際合作，甚至國際組織、私人部門和公民社會已經(jīng)成為反腐的重要因素。到目前為止，智利參加的國際反腐公約和相關(guān)公約有：《美洲國家反腐敗公約》、《經(jīng)濟合作與發(fā)展組織禁止在國際商業(yè)交易中賄賂外國公職人員公約》、《聯(lián)合國反對跨國組織犯罪公約》和《聯(lián)合國反腐敗公約》。通過認真履行自己的國際承諾，智利的立法、行政和司法三權(quán)之間的獨立性逐步增強，新聞自由逐步得到鞏固，一個力量更強大、信息更充分、組織更良好的公民社會得以逐步建立，多層次監(jiān)督和監(jiān)察機制正在不斷完善。此外，智利政府也非常重視與國際非政府組織之間的合作。透明國際的兩個常駐辦事機構(gòu)之一就設(shè)在智利首都圣地亞哥，透明智利的許多反腐倡廉建議也被政府所采納。
　　
　　智利反腐倡廉的啟示
　　
　　1、法制建設(shè)和制度建設(shè)是反腐倡廉取得實效的基礎(chǔ)。十幾年來，智利在嚴厲打擊腐敗行為的同時，連續(xù)推出諸如《政治憲法》、《行政廉潔法》、《政黨籌資法》、《公共供給和服務(wù)合同法》等一系列重要法律法規(guī)，堅持推進國家廉政體系建設(shè)，從過去依賴于官員的道德約束從而保持廉潔，轉(zhuǎn)向倚重制度來預(yù)防和遏制腐敗。智利的經(jīng)驗表明，在反腐倡廉斗爭中，對立法和制度建設(shè)必須給予高度重視。
　　2、強大的政治意愿和執(zhí)行力是反腐倡廉取得實效的保證。每當(dāng)出現(xiàn)影響比較大的腐敗案件時，智利政府總是立即采取強有力的應(yīng)對措施，及時修補制度漏洞，堅決打擊腐敗行為。例如，2002年和2003年，智利連續(xù)出現(xiàn)多起較大的腐敗案件，當(dāng)時執(zhí)政的拉戈斯政府立即采取一系列調(diào)控措施，發(fā)布總統(tǒng)法令，并創(chuàng)立了“保護個人權(quán)利總統(tǒng)咨詢委員會”，加強政府和社會組織合作反腐的力量。又如，現(xiàn)任總統(tǒng)巴切萊特執(zhí)政后，針對被媒體曝光的執(zhí)政聯(lián)盟在大選中挪用75萬美元體育運動基金的腐敗事件，指出，腐敗是“一個我們必須全力與之作斗爭的現(xiàn)象”， 號召官員與腐敗作斗爭，并實施了5項新的反腐措施。智利的反腐倡廉工作之所以能取得比較好的成果，得益于歷屆政府有反腐的決心和意愿，法律法規(guī)能得到比較有效的落實和貫徹。
　　3、公民參與是反腐倡廉取得實效的重要力量。在政府的強力推動下，智利的社會組織發(fā)揮著重要的作用。例如，2004年6月政府向議會提交了“公民參與法律草案”，前后有6000多名社會組織的領(lǐng)導(dǎo)人參與了該草案的起草過程；成立于1985年的“智利監(jiān)察專員委員會”一直致力于推進“監(jiān)察專員”制度的建立，目前智利政府正在對該組織提出的具體建議進行協(xié)商和討論。廣大公民關(guān)注政府活動，積極參與公共行政，加入監(jiān)督和控制腐敗的行列，有助于形成良好的社會氛圍，能夠?qū)Χ糁垢瘮�勢頭起到重要作用。
　　4、良好的道德風(fēng)氣是反腐倡廉取得實效的根本條件。在拉美地區(qū)，智利是一個具有長期民主和清廉傳統(tǒng)的國家。雖然十多年的軍人獨裁統(tǒng)治對這種傳統(tǒng)造成一定損害，但經(jīng)過文人政府和全社會十幾年的努力，智利的民主和清廉傳統(tǒng)得到繼承和發(fā)揚。智利一貫重視道德教育，尤其重視并大力推進公共機構(gòu)的倫理規(guī)范、道德教育和法律培訓(xùn)。道德約束會起到潛移默化的作用，有利于推動全社會形成一種清廉之風(fēng)。如果一個社會缺乏清廉風(fēng)氣，那么只靠制度約束是很難從根本上遏制腐敗的。
　　
　�。ㄗ髡呦抵袊�社會科學(xué)院拉丁美洲研究所研究員、博士生導(dǎo)師）
　　(本文責(zé)任編輯:葉曉林)

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