執(zhí)行力需改進的方面【新一輪公車改革需看執(zhí)行力】

　　今年財政部出臺的《黨政機關公務用車預算決算管理辦法》和政府工作報告中關于2011年(公務)車輛購置及運行費等支出原則上零增長的內(nèi)容預示著我國將啟動新一輪公車改革。 　　
　　今年2月，財政部根據(jù)《黨政機關公務用車配備使用管理辦法》等有關規(guī)定出臺了《黨政機關公務用車預算決算管理辦法》。3月5日，溫家寶總理在政府工作報告中強調(diào)，2011年(公務)車輛購置及運行費等支出原則上零增長，切實降低行政成本。
　　此前，在2010年3月下旬的國務院第三次廉政工作會議上，溫家寶總理就曾明確指出，目前我國已經(jīng)具備了公務用車配備使用制度改革的條件，要在嚴格規(guī)范公務用車配備使用的同時，加快推進公務用車配備使用制度改革。
　　
　　蓄勢新車改
　　有關統(tǒng)計數(shù)字顯示，早在“八五”期間，全國公車耗資720億元，平均年遞增27%，約為GDP增長速度的3.5倍。到了20世紀90年代后期，全國約有350萬輛公車，包括司勤人員在內(nèi)耗用約為3000億元。在社會強烈呼吁下，各地紛紛采取了“賣公車、發(fā)補貼”的辦法。然而，汽車在政府采購物品中仍始終占據(jù)前三位，2005年全國政府采購公車花了600多億元，2006年則一舉突破700億元，占財政部預計的3000億元全國政府采購規(guī)模的近1/4。
　　2000年以來，中國財政收入平均每年增長約20%，約是GDP增速的兩倍。國家財政部、國家發(fā)改委和國家統(tǒng)計局的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，黨政機關及行政事業(yè)單位公務用車總量為200多萬輛，每年公務用車消費支出1500億元~2000億元(不包括醫(yī)院、學校、國企、軍隊以及超編配車)，每年公務用車購置費支出增長率為20%以上。
　　針對公車改革遭遇的難題，在去年全國政協(xié)十一屆三次會議上，民革中央曾提交過《如何破解公車改革之困局》的提案，受到廣泛關注。
　　其主要內(nèi)容包括：一是控制公車總量和配備，廳局級以下官員全部取消專車，只有公務用車。保留公務用車的數(shù)量，按照當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和常住人口核定，由人大批準控制。二是學習國外經(jīng)驗，電子監(jiān)控所有公務用車，監(jiān)控機構不受當?shù)卣�府領導，直接向上級負責，網(wǎng)上公開查詢記錄。三是大規(guī)模用車社會化。由政府向租車公司公開招標或租用，對駕駛員的安排可參照國有企業(yè)人員分流辦法進行。公務車的保養(yǎng)也向社會公開招標，結(jié)算由財務和維修點進行，司機個人不介入。四是對不配備專車的公務員按照一定標準實行適當交通補貼，制定優(yōu)惠政策鼓勵公務員購買私車，私車公用。
　　2010年6月，國家發(fā)改委對民革中央的提案給予了答復，表示正抓緊啟動中央國家機關公務用車制度改革相關工作，積極開展調(diào)查研究，促進此項工作加快推進。
　　同年11月，央視披露北京公務用車已達70萬輛，占北京市機動車總量的近15%。公車改革從解決城市交通擁堵的思路上再次受到關注。
　　目前的公車使用制度備受詬病。民革中央辦公廳調(diào)研部一處的華青總結(jié)了目前公車使用中存在的問題：一是公務用車費用高，財政負擔沉重；二是公車私用現(xiàn)象嚴重；三是超編制超標準配備使用轎車問題屢禁不止；四是存在虛報維修費用等腐敗問題。其他問題還包括公車過多加重交通擁堵等。華青負責了去年民革中央關于公車改革提案的收集整理工作。
　　
　　飽受爭議的公車改革
　　在各地進行的公車改革試點中，遭到反對聲音最大的是遼寧省遼陽市弓長嶺區(qū)。
　　2008年4月，遼陽市弓長嶺區(qū)正式啟動了公務用車貨幣化改革。凡是區(qū)直機關、財政全額撥款的事業(yè)單位和團體組織的公車和領導干部，都在改革范圍之內(nèi)。除必須保留的執(zhí)法車、作業(yè)車等，公車徹底取消。在該區(qū)的車改補貼方案中，區(qū)委、區(qū)政府正職8萬元/年，區(qū)人大、政協(xié)正職6.5萬元/年，區(qū)人大、政協(xié)副職4.5萬元/年，享受副縣級待遇的領導、區(qū)長助理4萬元/年。正科級分為四類：2.6萬元/年，2萬元/年，1.5萬元/年，1萬元/年；副科級分兩類：6000元/年，5000元/年。機關里普通公務員差旅費補貼標準，從原來每年每人1100元提高到1600元。
　　消息一出，爭議不斷。2009年7月25日，遼陽市人民政府新聞辦公室發(fā)布通告：“鑒于遼陽市宏偉區(qū)、弓長嶺區(qū)公車改革一事引起網(wǎng)民廣泛關注，市政府已于7月6日通知上述兩區(qū)，停止車改補貼發(fā)放�！蓖ǜ鎯H此一句話。實行一年多的遼陽市弓長嶺區(qū)車改被叫停。
　　但實際上，遼陽的弓長嶺區(qū)車改一年，節(jié)省320萬，節(jié)支率達30%。華青表示，根據(jù)他們對有關專家組的咨詢，每輛車平均年支出在8萬元左右。這樣算下來，弓長嶺的車改補貼方案中，僅區(qū)委、區(qū)政府正職8萬元/年，其他職位的公車開支還是受到了限制，也確實減少了公車支出。
　　當然，在弓長嶺的車改中，暴露出的問題是，由地方政府自行設計車改方案，容易出現(xiàn)官員為自己謀利的制度漏洞。
　　相比之下，得到肯定聲音最多的當數(shù)杭州。
　　2009年5月，浙江省杭州市市政府出臺《市級機關公務用車制度改革1+6方案》，方案提出，3年分3批完成車改，首批確定21家市直機關試點。方案核心內(nèi)容是：市局（副廳）級以下一律取消專車，大部分公車都向社會公開拍賣，讓公車回歸“工作車”的本色。實行貨幣補貼；按職務層級將車補分為9檔，最高2600元，最低300元；錢直接打入個人市民卡，只做交通費用，不能提現(xiàn)；單位設立公共交通經(jīng)費，解決突發(fā)事件處理等公務用車；全市成立公車服務中心，統(tǒng)一用車。
　　全國人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青在接受采訪時表示，“杭州的車改是最合理的。”
　　自從杭州車改啟動以來，雖然關于運行、補貼等問題的爭議一直不斷，但一直在持續(xù)強力推進中。去年新一輪公務用車制度改革開始啟動，宣稱杭州公車改革將按照“整體推進，分步實施，三年完成”的思路，到2011年，除公檢法等部門外，其他所有市級機關都將不留公車，所有人員參加公車改革。
　　馬拉松式的改革？
　　“十年磨一劍”，創(chuàng)業(yè)板改革在啟動十年后終于修成正果，而在其之前已經(jīng)開始的公車改革卻仍然處于起步階段。如果以1994年作為公車改革的起點，至今已是公車改革啟動的第17個年頭。與時間相對應的，只是沒有明顯成效的現(xiàn)狀。
　　1994年，中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合頒發(fā)了《關于黨政機關汽車配備和使用管理的規(guī)定》，明確要求：省部級干部按一人一輛配備專車；現(xiàn)職副部長級和副省長級干部，保證工作用車和相對固定用車。由此，陸續(xù)掀起公車改革浪潮。
　　1998年，大慶公車改革，車改范圍和對象是市直機關(含有機關職能的事業(yè)單位)的處級以下(含處級)領導干部和一般干部。53個單位中，首批參改單位為32個，公、檢、法和農(nóng)口等一些單位未列入車改范圍。采取了“老人老辦法，新人新辦法”，1998年1月1日前為處級的，車輛保留。對于交車的車改單位官員，大慶給予交通補助政策：正處級每年補助18000元，副處級14400元，正科級2880元，副科級2160元，一般干部每年1200元。
　　2001年起，湖南省資興市，浙江省杭州市、義烏市，江蘇省江陰市，重慶市經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)等地方相繼開展了公車改革。
　　2004年起，公車改革范圍進一步擴大，包括北京、上海、廣東、江蘇、湖北、黑龍江等20多個省(區(qū)、市)。國家審計署、國家宗教局等4個中央國家機關進行了公車改革試點�？萍疾�、人事部、勞動和社會保障部、中國人民銀行、新聞出版總署等15個中央和國家機關實施了班車改革。
　　但“最早進行公車改革的則要數(shù)廣東東莞”，華青說，1993年在中央出臺《關于黨政機關汽車配備和使用管理的規(guī)定》之前已經(jīng)開始試點工作。
　　這些地方改革的成效如何呢？
　　以大慶市的車改為例，車改當年，就有官員寫上訪信，科級干部普遍反映處級和科級的補貼差距過大。另外一個問題就是公車購買沒有得到有效控制。在2009年媒體的報道中，有這樣的數(shù)據(jù)：大慶市直屬機關車隊資料顯示，目前該市副秘書長以上官員46人，配車46輛，分別為7輛豐田4700、20輛豐田4500、17輛奧迪A6、1輛奧迪A5、1輛帕薩特。而根據(jù)大慶市最初的方案，車改的第一步?jīng)Q定就是市直機關從1998年起不再購進新車。
　　遼陽市弓長嶺區(qū)實行一年就因為公眾對巨額補貼的不滿而叫停。杭州的車改也一直有批評的聲音，既有享受車改補貼人員的不滿，也有公眾的質(zhì)疑。
　　北京車改十年被指原地踏步。2001年3月大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)成為北京車改的起點。但去年西紅門鎮(zhèn)表示車改方案目前沒有擴大試點的計劃；平谷區(qū)也未打算擴大車改范圍；2004年海淀區(qū)溫泉鎮(zhèn)曾計劃進行公車改革，并制訂了詳細的車改方案，但車改最終未能推行。
　　其他公車改革試點地方情況基本上也多是大同小異。
　　公車改革難在哪里？
　　那么，公車改革為什么難以取得效果？華青告訴記者，公車改革的阻力有兩點，一個是公眾的不理解。比如，弓長嶺的車改，區(qū)長和區(qū)委書記一年補貼達到8萬。這個補貼確實比較高，但是弓長嶺的改革方案和實際支出相比，仍然節(jié)省了大量公車費用開支。另一點就是公共財政中公車預算沒有公開，缺乏監(jiān)督。
　　全國政協(xié)委員、上海財經(jīng)大學教授蔣洪和他的團隊對31個省級政府的財政透明度狀況進行了連續(xù)三年的跟蹤調(diào)查，發(fā)現(xiàn)公車數(shù)量成為最忌諱的信息之一。
　　對于車改難以進行的原因，很多人認為車改是由既得利益者來進行，容易導致車改要么是補貼過多，要么是改革進行不下去，出現(xiàn)“雷聲大雨點小”的結(jié)局。
　　經(jīng)濟學家吳敬璉曾說：“改革是政府的自我革命，而自我革命往往是最難的，尤其是對于那些在舊體制中有著這樣那樣的既得利益的人而言�！�
　　葉青認為，綜觀北京各地改革試點，都有一個普遍特點，即改革選擇的都是基層，級別較高的部門都未涉及。而這些部門的主要領導人，又是現(xiàn)行公車體制的最大受益人或既得利益者，因此他們也成了改革的最大阻力。
　　目前各地的公車改革模式主要有兩種：貨幣化和集中管理。采用貨幣化的方式，對公車使用人群進行補貼，鼓勵私車公用。另外政府根據(jù)實際需要，保留一部分公車，對車輛和司機集中進行管理，降低或者杜絕公車超配超編購買使用和公車私用的可能性，減少車輛運營維護中不必要的開支，從而減少公車開支，并能有效遏制腐敗。
　　有的地方往往是兩種改革模式兼而有之，比如杭州。華青認為，目前杭州的模式比較好，當下可以先在公務用車這一部分有所作為。需要建立嚴格的預算制度從源頭上控制公車的支出。同時，貨幣化改革時，車補的范圍和標準要綜合考慮。各地的經(jīng)濟發(fā)展狀況不盡相同，要根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟水平和政府財政能力、公車使用的實際需要，以及公眾對補貼的接受范圍，來綜合考慮，確定一個合理的區(qū)間。
　　有的地方在公車改革中，采取了明示公車身份的做法，在一定程度上減少了公車私用情況的發(fā)生。
　　去年“兩會”期間，溫家寶總理在接受某媒體采訪時曾經(jīng)表示，對于公車私用問題，“應該管得住，必須管得住”。并強調(diào)：“我們能夠做到，最根本的是兩條：第一條就是公開透明，就要讓任何一項行政性支出都進入預算，而且公開讓群眾知道，接受群眾監(jiān)督；第二條就是民主監(jiān)督。”
　　如同企業(yè)需要進行內(nèi)部審計和外部審計，公車改革除了需要政府部門內(nèi)部加強管理之外，還需要來自外部的監(jiān)督，既需要公開預算，也需要公眾的監(jiān)督。
　　政府部門領導層已經(jīng)意識到公車改革的必要性，公車支出過高，擠占了其他公共開支。公眾對于公車的泛濫也是深惡痛絕。公車改革既有自上而下的動力，也有自下而上的要求。
　　車改試點的最重要意義就是總結(jié)教訓、積累經(jīng)驗�！案牧丝偙炔桓膹�。”華青說，“重要的是行動起來，堅持公車改革。改革過程中可能會出現(xiàn)這樣那樣的問題，但是，只有通過試點，才能知道問題是什么，也才能采取措施來解決，從而推進公車改革。”
　　
　　上 2005年12月22日，在安徽省合肥市小蜀山墓園里，前來祭掃的車隊達數(shù)百輛，其中一些明顯屬公車范疇內(nèi)的車輛也在其中
　　
　　右 針對公務用車管理難點，江西省上高縣2009年出臺文件，對全縣275輛沒有明顯標志的公務用車實行統(tǒng)一編號，粘貼“公務車”標志
　　
　　北京公車數(shù)量將向申請人公開
　　全國人大代表、北京市常務副市長吉林3月5日表示，備受關注的北京市公車數(shù)量將向申請信息公開的個人公開。根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》，信息公開有兩種情況，一種是依法公開，一種是依申請公開，目前，公車數(shù)量問題有申請人向政府提交申請要求公開，因此，將根據(jù)北京市政府2010年市級決算報告，通過市人大常委會審議批準后依申請向申請人公開。
　　
　　國外使用公車經(jīng)驗
　　一是控制公車配備數(shù)量和規(guī)格，鼓勵使用國產(chǎn)車。不少國家政府規(guī)定，專車都只配備到各部部長、副部長以上一級的官員。日本總務大臣、副大臣、各局正局長以及正局級審議官可以配備專車，對局長一般情況下只接送到車站，其他公務員都乘坐公交車上下班。
　　二是實行公車購置預算管理，盡量節(jié)減財政開支。在法國，購車預算由各部委和國有企事業(yè)單位在制定年度預算時提出，由“國有汽車購置委員會”進行預審；預算批準后,由代表國家的“國家購置集團聯(lián)合會”統(tǒng)一從市場上購買，然后轉(zhuǎn)賣給使用單位。
　　三是嚴格實行專車專用制度，公私分明，杜絕特權。美國政府規(guī)定，聯(lián)邦雇員駕駛公車違章罰款的要由個人承擔，未經(jīng)授權不得駕駛公車上下班，嚴禁公車私用，私自使用公務車者將受到相應懲罰，包括臨時或永久取消其使用公務車的權利、扣除工資甚至開除公職。
　　四是規(guī)范公車登記管理，強化用車監(jiān)管。美國聯(lián)邦政府主要通過“機構間車輛管理系統(tǒng)”來實現(xiàn)對公車使用的監(jiān)管。公車使用個人或部門必須每月或每季度填寫公務車使用記錄表，并上交總務管理局查驗。
　　五是采取市場化、貨幣化措施,保障公務用車。許多國家政府部門都采取租車形式，如德國政府部門有相當數(shù)量的租用公車，有時連接待來訪外國元首用的車都是租賃來的。

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