司法行政權(quán)的界說及其合理配置

　　[摘要]：本文系統(tǒng)地詮釋了司法行政權(quán)的概念、范圍和種類，并對如何合理配置司法行政權(quán)提出了自己的可行性方案。本文在一定程度上填補(bǔ)了國內(nèi)法學(xué)界在司法行政權(quán)領(lǐng)域的研究空白，具有不可低估的理論創(chuàng)新價值和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

　　[關(guān)鍵詞]：司法行政權(quán) 司法權(quán) 司法體制

　　黨的十六大報告高屋建瓴地提出要推進(jìn)司法體制改革，進(jìn)一步健全權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運(yùn)行的司法體制。從制度上保證審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)。司法行政權(quán)是我國國家權(quán)力系統(tǒng)中不可或缺的重要公共權(quán)力之一。司法改革的關(guān)鍵問題之一就是要對司法權(quán)和司法行政權(quán)作出科學(xué)的界定及合理的配置，因此對司法行政權(quán)的概念作出科學(xué)的界定，對司法行政權(quán)的合理配置提出可行性方案，是當(dāng)前法律界亟待研究解決的重大理論和實(shí)際問題。

　　一、司法行政權(quán)概念的界說

　　一般而言，司法是由專門的司法部門運(yùn)用國家司法權(quán)進(jìn)行裁判、執(zhí)行裁判或監(jiān)督法律實(shí)施，以依法解決爭端為主要職能的活動。司法權(quán)通常有廣義和狹義之分，廣義上的司法權(quán)是指由司法機(jī)關(guān)在審判、檢察、偵查、執(zhí)行等司法活動中行使的權(quán)力，具體包括審判權(quán)、檢察權(quán)、偵查權(quán)和執(zhí)行權(quán)等。狹義上的司法權(quán)通常僅指法院和檢察院在進(jìn)行審判、檢察活動時行使的審判權(quán)和檢察權(quán)。本報告的司法權(quán)特指廣義上的司法權(quán)，也就是由司法機(jī)關(guān)行使的、與審判、檢察、偵查、執(zhí)行等司法活動有關(guān)的權(quán)力。

　　司法行政權(quán)既可歸屬于廣義上的司法權(quán)的重要組成部分，同時又區(qū)別于單純的狹義上的司法權(quán)（如司法審判權(quán)），表現(xiàn)為一種行政權(quán)。筆者認(rèn)為，司法行政權(quán)是在國家權(quán)力系統(tǒng)中以管理司法行政事務(wù)為主的，兼容部分司法權(quán)性質(zhì)，具有復(fù)合性、相對獨(dú)立性、廣泛性、執(zhí)行性和服務(wù)性的一種行政權(quán)。①

　　一般而言，司法行政權(quán)具有以下幾種特點(diǎn)：

　　其一，復(fù)合性

　　司法行政權(quán)是一種具有司法執(zhí)行職能的行政權(quán)，兼容司法權(quán)和行政權(quán)的雙重特性，但從本質(zhì)上更加傾向于行政權(quán)。

　　司法行政權(quán)與典型的司法權(quán)是有明顯區(qū)別的，司法行政權(quán)是獨(dú)立于司法權(quán)的一種重要的公共權(quán)力。從理論上講，典型的司法權(quán)就是指法院的審判權(quán)，即法院依法對訴訟案件的審理和判決的權(quán)力，是由法院及法官運(yùn)用法律懲罰犯罪或裁決爭訟的權(quán)力。當(dāng)然，我國語境中的司法權(quán)包括檢察權(quán)。司法權(quán)通常具有以下幾個特征固有的中立性、啟動的被動性、處理的終極性。顯而易見，司法行政權(quán)與嚴(yán)格意義上的司法權(quán)存在明顯的區(qū)別，并不具有司法權(quán)固有的中立性、啟動的被動性和處理的終極性。當(dāng)然，司法行政權(quán)與司法權(quán)也存在一定的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，法院的行政事務(wù)管理權(quán)和判決裁定的執(zhí)行權(quán)等邊緣性權(quán)力從理論上講屬于司法行政權(quán)的范疇。

　　司法行政權(quán)與一般意義上的行政權(quán)也存在明顯的區(qū)別。一般意義上的行政權(quán)只具有單純的行業(yè)行政事務(wù)管理職能，而司法行政權(quán)除行使一般的行政事務(wù)管理職能外，還行使一般行政機(jī)關(guān)不具有的預(yù)防犯罪、懲治犯罪和改造罪犯的特殊的司法職能。此外，司法行政權(quán)還是一種以管理司法行政事務(wù)為主而不是一般行政事務(wù)的行政權(quán)。

　　總之，司法行政權(quán)既有別于單純的司法權(quán)和一般意義上的行政管理權(quán)，又兼容司法權(quán)和行政權(quán)的雙重特性，表現(xiàn)出獨(dú)特的復(fù)合性。與這種復(fù)合性密切關(guān)聯(lián)的是司法行政權(quán)目標(biāo)的雙重性，亦即既實(shí)現(xiàn)司法事務(wù)的行政管理，又為維護(hù)司法公正提供服務(wù)性保障。

　　其二，相對獨(dú)立性。

　　司法行政權(quán)在國家權(quán)力體系中具有相對獨(dú)立的地位。司法行政權(quán)的相對獨(dú)立性特指司法行政權(quán)相對獨(dú)立于法院這一司法審判系統(tǒng)而自成體系，司法行政權(quán)是獨(dú)立于司法權(quán)的一種公共權(quán)力。這主要是基于司法行政與司法審判分立的原理。

　　其三，廣泛性。

　　司法行政事務(wù)涉及面極廣，涵蓋法制宣傳、獄政管理、法律服務(wù)等諸多領(lǐng)域。相對于法院專司審判、檢察院專司刑事追訴，司法行政機(jī)關(guān)主管的司法行政事務(wù)具有明顯的廣泛性。

　　其四，執(zhí)行性。

　　司法行政機(jī)關(guān)屬于國家權(quán)力機(jī)關(guān)的司法執(zhí)行機(jī)關(guān)，執(zhí)行性是司法行政權(quán)的重要特征。司法行政權(quán)的執(zhí)行性既指執(zhí)行與司法行政有關(guān)的一般性的法律、法規(guī)、規(guī)章，也包括執(zhí)行法院已生效的判決和裁定。判決裁定的執(zhí)行具有確定性、主動性、命令性和強(qiáng)制性的行政特點(diǎn)，屬于比較典型的具體行政行為。判決和裁定的執(zhí)行權(quán)并不是司法裁判權(quán)的合理延伸，在性質(zhì)上更接近于行政權(quán)。從這個意義上講，執(zhí)行權(quán)屬于司法行政權(quán)的范疇。

　　其五，服務(wù)性。

　　司法行政權(quán)具有鮮明的服務(wù)性，這種服務(wù)性突出體現(xiàn)在三個方面：司法行政機(jī)關(guān)對法院人、財(cái)、物的統(tǒng)一管理，為法院審判工作“公正和效率”的實(shí)現(xiàn)提供服務(wù)和保障；
律師公證、人民調(diào)解、基層法律服務(wù)等工作具有明顯的服務(wù)社會效應(yīng)；
普法工作也是一項(xiàng)服務(wù)大眾的政府推進(jìn)型公益性工作。

　　二、司法行政權(quán)范圍和種類的界定

　　當(dāng)今大多數(shù)國家司法行政權(quán)的范圍相當(dāng)寬泛。美國司法行政權(quán)的范圍主要包括：管理和監(jiān)督聯(lián)邦檢察系統(tǒng)和警察系統(tǒng)；
指導(dǎo)美國地區(qū)檢察官工作；
管理和監(jiān)督聯(lián)邦所屬的全國監(jiān)獄及其他懲罰機(jī)構(gòu)；
對違反聯(lián)邦法律的各種犯罪活動進(jìn)行調(diào)查和起訴；
執(zhí)行移民法、國籍法、犯人引渡及國際司法協(xié)助起草聯(lián)邦法律規(guī)程，應(yīng)總統(tǒng)的請求提供有關(guān)法律問題的意見；
法律援助及維護(hù)人權(quán)事務(wù)；
保護(hù)商業(yè)正常競爭等。值得注意的是，聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)由聯(lián)邦司法部長（即總檢察長）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)�！懊绹鴻z察權(quán)制度是政府行政權(quán)的派生�！�…美國的檢察權(quán)制度是以公訴權(quán)為主體內(nèi)容，由獨(dú)立的檢察官承擔(dān)著追究犯罪的分散的權(quán)力，其本質(zhì)上是行政權(quán)的派生，是行政權(quán)在司法系統(tǒng)中的集中體現(xiàn)�！雹�

　　英國因歷史原因沒有專門的司法部，司法行政事務(wù)主要由大法官和內(nèi)政部共同行使。英國司法行政權(quán)的范圍主要包括：任命首席法官、各部法律顧問、高級司法官及治安法官；
負(fù)責(zé)法院行政事務(wù)；
負(fù)責(zé)律師職業(yè)方面的事務(wù)及司法援助計(jì)劃；
總體負(fù)責(zé)法律制度改革；
負(fù)責(zé)警察、監(jiān)獄和其他懲戒機(jī)關(guān)等等。另外，作為英格蘭和威爾士檢察機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)核心的中央法律事務(wù)部屬于重要的司法行政機(jī)構(gòu)，這意味刑事追訴權(quán)在英國屬于司法行政權(quán)的范疇。

　　加拿大的司法部是聯(lián)邦政府內(nèi)行使司法行政權(quán)和檢察權(quán)的部門，司法部長即聯(lián)邦總檢察長，其司法行政權(quán)的范圍主要包括政府法律事務(wù)和檢察業(yè)務(wù)。

　　法國的司法行政權(quán)主要包括法院系統(tǒng)的行政組織、人事調(diào)動和活動經(jīng)費(fèi)等方面的事務(wù)；
獄政工作的監(jiān)督管理和刑事判決的執(zhí)行；
青少年教育感化工作等。

　　德國的司法行政權(quán)的范圍主要包括：制定法律草案；
法官的挑選及任命準(zhǔn)備工作；
監(jiān)督法院是否履行職責(zé)，為法院推薦候選法官；
法律職業(yè)的培訓(xùn)工作等。

　　綜上所述，盡管兩大法系國家司法行政權(quán)的范圍各有不同，但法院的行政性事務(wù)以及檢察機(jī)關(guān)皆屬于司法行政權(quán)的管轄范圍是兩大法系司法行政權(quán)的共同特點(diǎn)。具體而言，兩大法系司法行政權(quán)的范圍大致可歸納為以下幾點(diǎn)內(nèi)容：政府法律事務(wù)；
監(jiān)獄改造工作；
法院的行政事務(wù)；
刑事追訴和刑事偵查工作；
司法考試及司法職業(yè)培訓(xùn)；
判決執(zhí)行工作等。

　　值得注意的是，代表國家行使刑事追訴職能的檢察權(quán)在英美法系是歸屬于司法行政權(quán)范疇的；
某些大陸法系國家的檢察機(jī)構(gòu)雖設(shè)于法院內(nèi)部，但歸屬司法行政機(jī)關(guān)管理�？梢�，檢察權(quán)本質(zhì)上屬于行政權(quán)，歸屬于司法行政權(quán)的范疇。

　　各國司法行政權(quán)的范圍因國情不同而不盡相同。參照國外司法行政權(quán)的范圍，結(jié)合我們國家的具體國情，我們認(rèn)為從總體上可對我國司法行政權(quán)的主要范圍作如下概括：

　　1、法律服務(wù)職能（包括普法、法制宣傳、律師公證工作、法律援助等）；
2、政府法律事務(wù)的管理職能（包括對政府法律顧問的指導(dǎo)和管理、司法行政領(lǐng)域的立法性事務(wù)等）；
3、法律保障職能（刑事犯罪的預(yù)防、懲治和改造等）；
4、司法考試和司法培訓(xùn)職能；
5、國際司法協(xié)助職能。

　　根據(jù)以上對司法行政權(quán)涉及的主要范圍的界定，可將司法行政權(quán)劃分為以下幾類：

　　1、法制宣傳教育的管理權(quán)；
2、監(jiān)獄管理權(quán)；
3、勞動教養(yǎng)管理權(quán)；
4、司法行政性立法起草權(quán)和規(guī)章制定權(quán)；
5、司法協(xié)助權(quán)；
6、律師公證工作的指導(dǎo)權(quán)；
7、法律援助的實(shí)施和管理權(quán)；
8、判決和裁定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)；
9、刑事追訴權(quán)和刑事偵查權(quán)；
10、司法考試的組織和實(shí)施管理權(quán)；
11、司法職業(yè)培訓(xùn)的管理權(quán)；
12、法院的人事管理權(quán)；
13、法院的財(cái)務(wù)監(jiān)督管理權(quán)；
14、人民調(diào)解工作指導(dǎo)和管理權(quán)；
15、仲裁登記管理權(quán)；
16、司法鑒定管理權(quán)；
17、刑滿釋放人員的安置幫教權(quán)。

　　三、合理配置司法行政權(quán)的模式和思路

　　各國司法行政權(quán)的配置因受文化傳統(tǒng)、政治體制等具體國情因素的影響而各具特色，但基于權(quán)力的分立和制衡這一普適性原理又具有某些趨同性�？傮w而言，當(dāng)代各國司法行政權(quán)的配置大體有以下幾種模式：

　　1、以美國為典型代表的配置司法模式。美國司法部是該國國家機(jī)構(gòu)體系中最為龐大的重要機(jī)構(gòu)，是國家法律事務(wù)總機(jī)關(guān)，也是最高檢察機(jī)關(guān)和最高執(zhí)法機(jī)關(guān)。也就是說，除審判權(quán)之外，其他司法權(quán)力的組成部分諸如偵察、檢察和司法行政權(quán)一律由司法部行使。

　　2、以德國和法國為代表的大陸法系配置模式。德國、法國、奧地利等大陸法系國家的司法部主要管理法院和檢察機(jī)關(guān)的行政組織、人事調(diào)動和活動經(jīng)費(fèi)，授勛和頒發(fā)國家勛章、感化教育（監(jiān)獄管理）、制定法律草案、執(zhí)行判決和大教等司法行政事務(wù)。

　　3、以俄羅斯的代表的東歐國家配置模式。東歐國家將整個國家司法權(quán)力變格劃分為偵察、檢察、審判和司法行政四項(xiàng)主要職能，分別歸屬四種不同的國家機(jī)關(guān)行使。一般而言，偵察權(quán)由公安機(jī)關(guān)和國家安全機(jī)關(guān)行使，檢察權(quán)由檢察院行使，審判權(quán)由法院行使，司法行政機(jī)關(guān)主管統(tǒng)一的司法行政工作。

　　4、以英國為代表的特殊配置模式。以英國為代表的極少數(shù)國家沒有設(shè)立司法部，司法行政權(quán)通常由大法官行使，正副檢察長也行使一定的司法行政權(quán)。

　　綜上所述，美國模式司法部擁有包括偵查、檢察和司法行政在內(nèi)的三項(xiàng)主要權(quán)力，大陸法系模式司法部擁有司法行政和檢察權(quán)，東歐模式司法部擁有主管司法行政權(quán)�？梢�，除英國等極少數(shù)國家例外，當(dāng)前世界多數(shù)國家司法部均主管法院的司法行政工作。

　　合理配置司法行政權(quán)，完善和強(qiáng)化司法行政職能是中國司法體制改革的大勢所趨和必然要求。司法行政權(quán)的配置不盡合理、司法行政職能的弱化等非正常現(xiàn)狀亟待改變。我國司法行政權(quán)的合理配置應(yīng)當(dāng)本著“借鑒國外經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合本國國情、突出中國特色、積極穩(wěn)妥推進(jìn)”的改革思路，圍繞完善和強(qiáng)化司法行政職能這—主題著重解決好以下幾個問題：

　　第一，強(qiáng)化法院審判權(quán)的權(quán)威，調(diào)整完善檢察權(quán)。

　　審判權(quán)是司法權(quán)的核心，無論是偵查權(quán)、公訴權(quán)、辯護(hù)權(quán)、執(zhí)行權(quán)的行使，都是圍繞這個核心展開或形成的，審判權(quán)應(yīng)當(dāng)具有至上的司法權(quán)威。樹立審判權(quán)的權(quán)威是實(shí)現(xiàn)司法公正的重要保證。在司法改革中，有必要進(jìn)一步強(qiáng)化審判權(quán)的權(quán)威，突出人民法院作為司法機(jī)關(guān)的高度權(quán)威性。

　　現(xiàn)行法院審判體系需要進(jìn)一步完善，現(xiàn)行的四級兩審終審制宜改為四級三審終審制，對跨省級的案件實(shí)行一審由中級法院管轄，二審由高級法院管轄，三審也就是終審由最高法院管轄。最高法院可在全國設(shè)立若干法院利用現(xiàn)有各地高級法院設(shè)施條件設(shè)立巡回法庭、專門負(fù)責(zé)三審終審案件。為了避免審判中的部門保護(hù)主義，應(yīng)當(dāng)逐步改革專門法院由行政主管部門或企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)狀，納入統(tǒng)一的法院體系。

　　檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)有待進(jìn)一步完善，建議建立檢察機(jī)關(guān)代表國家對某些嚴(yán)重?fù)p害國家利益和社會公共利益的民事或經(jīng)濟(jì)行為提起民事公訴的民事公訴制度，以更好地維護(hù)國家利益和社會公共利益。

　　為了充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的職能作用，有必要對檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，使檢察機(jī)關(guān)成為專門履行代表國家追訴和進(jìn)行法律監(jiān)督的機(jī)關(guān)。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)在履行公訴職能的同時，又享有對職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，這種自己對自己偵查的案件進(jìn)行審查批捕、審查起訴的做法，實(shí)踐中往往難以受到監(jiān)督和制約。因此，有必要將檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)剝離出來，交由政府有關(guān)部門統(tǒng)一行使。

　　第二，統(tǒng)一規(guī)范司法裁判的執(zhí)行權(quán)。

　　我國的強(qiáng)制執(zhí)行包括刑罰執(zhí)行和民事、行政裁決強(qiáng)制執(zhí)行。目前，刑罰執(zhí)行權(quán)由人民法院、公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)分別行使。其中，判刑、罰金、沒收財(cái)產(chǎn)的執(zhí)行權(quán)由人民法院行使；
管制、拘役和一年以下有期徒刑等刑罰的執(zhí)行，以及罪犯保外就醫(yī)、緩刑、假釋的監(jiān)督考察由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)；
無期徒刑、一年以上的有期徒刑和死刑緩期執(zhí)行的刑罰由司法行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　這種刑罰執(zhí)行主體的多元化、分散化的狀況明顯造成有限司法資源的浪費(fèi)，不利于國家法制的統(tǒng)一，不利于在國家司法權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部之間形成相互監(jiān)督制約的機(jī)制。因此，刑罰執(zhí)行權(quán)宜統(tǒng)不宜分，應(yīng)當(dāng)盡可能統(tǒng)一行使。

　　民事、行政裁判執(zhí)行難，是當(dāng)前影響司法權(quán)威的“老大難”問題。按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，民事、行政裁判的執(zhí)行權(quán)由法院行使。強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)具有明顯的確定性、主動性、強(qiáng)制性、命令性等行政色彩，屬于典型的行政權(quán)，判決裁定的執(zhí)行屬于典型的具體行政行為，因此，裁判的執(zhí)行權(quán)并不是中立性、被動性的司法審判權(quán)的合理延伸，而應(yīng)歸屬于行政權(quán)的范疇。當(dāng)今世界多數(shù)國家，民事、行政裁決并不是由法院負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行的，而是由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的。因此，民事、行政裁決的強(qiáng)制執(zhí)行可由政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)。

　　第三，合理配置司法行政權(quán)，完善司法行政制度，保障司法權(quán)的有效行使。

　　司法行政權(quán)是國家權(quán)力系統(tǒng)中不可或缺的重要公共權(quán)力之一，是以管理司法行政事務(wù)為主，具有管理性、相對獨(dú)立性、廣泛性、執(zhí)行性和服務(wù)性的一種行政權(quán)。司法行政的主要任務(wù)是為法院行使司法權(quán)提供服務(wù)與保障。合理配置司法權(quán)的關(guān)鍵就在于調(diào)整好司法行政權(quán)與司法審判權(quán)、檢察權(quán)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)既保證法院和檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，同時又能充分發(fā)揮司法行政權(quán)在維護(hù)司法公正、提高司法效率方面的服務(wù)性和保障性作用。

　　首先，可考慮將法院、檢察院的司法行政管理權(quán)交由司法行政機(jī)關(guān)行使。實(shí)踐證明，現(xiàn)行的司法行政與審判職能合一制弊病頗多，既削弱了政府的正常管理職能，不利于行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的制約關(guān)系，也影響了法院的獨(dú)立審判。由司法行政機(jī)關(guān)主管法院的司法行政事務(wù)，既符合當(dāng)今多數(shù)國家的司法慣例，也符合司法行政與司法審判分立的憲法原則及憲政原理。

　　其次，可考慮將判決和裁定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)劃歸司法行政機(jī)關(guān)。判決和裁定的執(zhí)行屬于典型的具體行政行為，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)而不宜由專司審判職能的法院執(zhí)行。執(zhí)行性是司法行政權(quán)的重要特征，建議將生效的判決和裁定的強(qiáng)制執(zhí)行工作交由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，使司法行政機(jī)關(guān)真正成為名副其實(shí)的司法執(zhí)行機(jī)關(guān)。

　　四、實(shí)現(xiàn)司法行政與審判、檢察等司法業(yè)務(wù)的適當(dāng)分離

　　黨的十六大報告明確提出，“改革司法機(jī)關(guān)的工作機(jī)制和人財(cái)物管理機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務(wù)相分離�！笨梢�，實(shí)行司法行政與司法業(yè)務(wù)的適當(dāng)分離是合理配置司法權(quán)的內(nèi)在邏輯和必然要求，也是中國司法體制改革的重要內(nèi)容之一。

　　司法審判與司法行政相分離，是現(xiàn)代法治國家司法體制設(shè)計(jì)遵循的一般原則。當(dāng)今世界大多數(shù)國家都實(shí)行司法審判與司法行政相分離的制度，法院的司法行政工作通常由政府的有關(guān)部門負(fù)責(zé)。法院的行政性事務(wù)屬于司法行政權(quán)的管轄范圍是當(dāng)今世界兩大法系司法行政權(quán)的共同特點(diǎn)。

　　新中國成立直至1954年新憲法的公布是我國司法行政機(jī)構(gòu)的初建時期。根據(jù)革命根據(jù)地建立中央工農(nóng)民主政府以來人民司法工作的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)時確定了司法行政與司法審判分立的制度。在政務(wù)院之下設(shè)立司法部，司法部的職能是主管司法機(jī)關(guān)的司法行政事務(wù)；
主管公證和律師工作；
主管獄政工作；
主管司法干部的教育培訓(xùn)工作；
主管法制宣傳工作。1950年11月3日根據(jù)政務(wù)院關(guān)于將監(jiān)獄、看守所、勞改隊(duì)移交公安部管理的決定，司法部不再管理獄政工作，但新增加了政策研究指導(dǎo)任務(wù)。有必要強(qiáng)調(diào)的是，在“54”憲法公布實(shí)施之前，盡管司法部的機(jī)構(gòu)職能有過幾次變化，但主管法院行政工作、干部教育培訓(xùn)工作、法制宣傳工作、律師公證工作的基本職能沒有變化。

　　1954年憲法公布后，在國務(wù)院下設(shè)立司法部，主管普通法院和專門法院的行政工作、法學(xué)教育工作、法制宣傳工作、公證律師工作以及法令編纂工作。在極左思想的影響下，1959年4月司法部被撤銷，開始實(shí)行司法行政與審判的合一制。1979年6月，中共中央政法小組向中央報送了《關(guān)于恢復(fù)司法部機(jī)構(gòu)的建議》，同年10月中共中央和國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于迅速建立地方司法行政機(jī)關(guān)的通知》。同年9月，第5屆全國人大常委會第11次會議決定設(shè)立司法部。十一屆三中全會以來，司法行政機(jī)關(guān)在撤銷20年之后又得以重建，這是我國社會主義民主法制建設(shè)走上正軌的重要標(biāo)志。

　　然而，1982年憲法明確規(guī)定了司法行政與司法審判分立的原則之后，在1983年、1986年和1997年的數(shù)次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，放棄了國務(wù)院及縣以上地方人民政府管理司法機(jī)關(guān)司法行政工作的職能，這實(shí)際上恢復(fù)了司法行政與司法審判的合一制，憲法有關(guān)司法行政與司法審判分立的原則也就被擱置了。1979年司法部恢復(fù)建立之后，中央曾將法院的司法行政工作交給司法部統(tǒng)一管理。彭真同志以及其他中央領(lǐng)導(dǎo)同志一再強(qiáng)調(diào)指出，司法部應(yīng)當(dāng)成為司法機(jī)關(guān)的組織部、宣傳部、教育部、后勤部。實(shí)踐證明，由司法行政機(jī)關(guān)管理法院的司法行政事務(wù)，既符合我國國情，又有利于保證法院獨(dú)立審判，而現(xiàn)行的司法行政與司法審判的合一制，既弱化了司法行政機(jī)關(guān)的管理職能，也影響兩機(jī)關(guān)之間的合理分工尤其是不利于發(fā)展彼此的互相制約關(guān)系。

　　新中國成立后的十多年，根據(jù)司法行政與司法審判分離的原則，我國建立了一套完整的司法行政工作體系，司法行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)法院的行政工作以及律師、公證、法規(guī)整理等工作。十一屆三中全會之后，司法行政機(jī)關(guān)得以恢復(fù)并繼續(xù)承擔(dān)上述職能。1982年憲法再次確認(rèn)了司法行政與司法審判分離的原則，但這一憲法原則自1983年以來并沒有得到真正的落實(shí)，此后的數(shù)次機(jī)構(gòu)改革放棄了國務(wù)院及縣以上人民政府管理司法機(jī)關(guān)司法行政工作的職能，實(shí)際上恢復(fù)了司法行政與司法審判的合一制。實(shí)踐證明，由司法行政機(jī)關(guān)管理法院的司法行政事務(wù)，既符合我國國情，又有利于保證法院獨(dú)立審判，而現(xiàn)行的司法行政與司法審判的合一制，既弱化了政府的正常管理，也影響了法院的獨(dú)立審判，尤其是不利于發(fā)展彼此的相互制約關(guān)系。

　　我們認(rèn)為，實(shí)行司法行政與司法業(yè)務(wù)的適當(dāng)分離是我國司法體制改革的大勢所趨和必然要求，建議將法院、檢察院的司法行政事務(wù)管理權(quán)交由司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，由司法行政機(jī)關(guān)管理法院的司法行政事務(wù)，這既符合當(dāng)今多數(shù)國家的司法慣例，也符合司法行政與司法審判分立的憲法原則及權(quán)力制約的一般原理。同時，建議將判決、裁定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)劃歸政府有關(guān)部門行使，由法院負(fù)責(zé)裁判的執(zhí)行工作不僅影響法院的正常審判工作的開展，使法院超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，同時也有悖于法院作為裁判機(jī)關(guān)的中立性和被動性。

　　五、有關(guān)中國司法行政權(quán)合理配置的建議

　　合理配置司法行政權(quán)，完善和強(qiáng)化司法行政職能是中國司法改革的大勢所趨和必然要求。司法行政權(quán)的配置不盡合理、司法行政職能的弱化等非正�，F(xiàn)狀亟待改變。我國司法行政權(quán)的合理配置應(yīng)當(dāng)本著“借鑒國外經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合本國國情、突出中國特色、積極穩(wěn)妥推進(jìn)”的改革思路，圍繞完善和強(qiáng)化司法行政職能這—主題著重解決好以下幾個問題：

　　其一，將法院、檢察院的司法行政管理權(quán)交由司法行政機(jī)關(guān)行使。實(shí)踐證明，現(xiàn)行的司法行政與審判職能合一制弊病頗多，既削弱了政府的正常管理職能，不利于行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的制約關(guān)系，也影響了法院的獨(dú)立審判。由司法行政機(jī)關(guān)主管法院的司法行政事務(wù)，既符合當(dāng)今多數(shù)國家的司法慣例，也符合司法行政與司法審判分立的憲法原則及憲政原理。

　　其二，將判決和裁定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)劃歸司法行政機(jī)關(guān)。判決和裁定的執(zhí)行屬于典型的具體行政行為，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)而不宜由專司審判職能的法院執(zhí)行。如前所述，執(zhí)行性是司法行政權(quán)的重要特征。建議將生效的判決和裁定的強(qiáng)制執(zhí)行工作交由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，使司法行政機(jī)關(guān)真正成為名副其實(shí)的司法執(zhí)行機(jī)關(guān)。

　　其三，在條件成熟時將刑事追訴和刑事偵查等檢察權(quán)交由司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使。刑事追訴和刑事偵查等檢察工作具有兼容司法和行政的雙重性，符合司法行政權(quán)兼容司法權(quán)和行政權(quán)的復(fù)合性。不少國家的司法部都行使刑事追訴和刑事偵查的檢察職能，少數(shù)國家的檢察機(jī)關(guān)雖設(shè)于法院內(nèi)部，但歸屬司法行政機(jī)關(guān)管理。因此，建議在條件成熟時，推進(jìn)檢察制度改革，將檢察權(quán)交由司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使。

　　司法行政權(quán)的配置關(guān)鍵是要解決司法行政事務(wù)管理權(quán)、判決裁定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)和刑事追訴權(quán)的歸屬問題。綜上所述，我國司法行政權(quán)的配置模式可采取以下幾種方案：

　　第一種方案：將法院、檢察院的司法行政事務(wù)管理權(quán)、判決和裁定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)和刑事追訴權(quán)整體移交給司法行政機(jī)關(guān)行使。

　　第二種方案：針對“執(zhí)行難”這一突出問題和現(xiàn)行執(zhí)行體制的明顯弊端，先將判決和裁定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)交由司法行政機(jī)關(guān)行使；
待條件成熟時，逐步將法院的司法行政事務(wù)管理權(quán)移交司法行政機(jī)關(guān)行使。鑒于現(xiàn)行檢察制度的歷史沿襲特點(diǎn)，可暫時維持現(xiàn)狀不變，待條件成熟之后，再考慮將刑事追訴職能調(diào)整給司法行政機(jī)關(guān)。

　　注釋：

　　①由于司法行政理論研究的相對滯后，司法行政權(quán)的專題研究在當(dāng)前法學(xué)界基本屬于空白狀態(tài)，幾乎找不到相關(guān)研究論述。因此，我們對司法行政權(quán)的界定也屬探討性的“一家之言”。

　　②《檢察權(quán)論》，洪浩著，武漢大學(xué)出版社2001年版第75－76頁。

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