吳敬璉：建設(shè)一個公開、透明和可問責(zé)的服務(wù)型政府

　　2002年11月初現(xiàn)于廣州的SARS疫情，由于有關(guān)部門的疏忽和失誤，到今年3-4月之交，釀成了一場前所未有的公共衛(wèi)生危機(jī)。面對著嚴(yán)峻的形勢，中國的最高決策層當(dāng)機(jī)立斷，改弦更張，摒棄了處理這類事件的傳統(tǒng)做法，大幅度提高了政府施政的公開性和透明度，撤換了不稱職和有失誤的官員，組織和帶領(lǐng)政府工作人員承擔(dān)起保護(hù)人民生命安全的職責(zé)。這一系列舉措，加上此前政府領(lǐng)導(dǎo)人工作作風(fēng)和新聞報道等方面的改進(jìn)，在中國的社會政治生活中吹起了一股新風(fēng)。盡管在非典疫情初期發(fā)生過一些政府部門的工作嚴(yán)重失誤，也出現(xiàn)了為數(shù)不少的瀆職、退縮和工作不力的官員，一度造成了疫情擴(kuò)散失控的危險態(tài)勢，但黨政領(lǐng)導(dǎo)人親民、負(fù)責(zé)、務(wù)實(shí)的形象還是得到了全國上下和國際社會的強(qiáng)烈認(rèn)同，由此很快形成了全國上下戮力同心迎戰(zhàn)非典的局面，使疫情在較短的時間內(nèi)得到了遏制。這次危機(jī)的整個過程說明，我們的社會組織、公民素養(yǎng)，特別是沿襲多年的政府處理危機(jī)事件的方式和做法存在著極大的缺陷。因此，這次非典危機(jī)實(shí)際上是一次社會治理的危機(jī)。在疫病過后，也就面臨著一個二者擇一的選擇：或者是吃一塹、長一智，真正汲取教訓(xùn)，不失時機(jī)地推進(jìn)政治和社會體制方面的改革，防止今后出現(xiàn)類似的失誤；
或者是好了瘡疤忘了痛，疫病的壓力一旦減弱，傳統(tǒng)思維方式的慣性就把人們重新推回到舊體制、老路子上去。如果是后者，結(jié)果就會象許多普通百姓所擔(dān)心的那樣：“白得了一次非典”，以后還會重蹈覆轍。近日衛(wèi)生部和北京市某些官員在記者招待會上當(dāng)眾發(fā)表的完全可以稱得上奇談怪論的驚人言論，使大家都能看到，這種危險何等地現(xiàn)實(shí)。

　　痛定思痛，我們應(yīng)當(dāng)從這次危機(jī)中汲取什么教訓(xùn)？如何推進(jìn)改革？我看最重要的是政府應(yīng)當(dāng)沿著“親民”路線，從公開性、透明度和對黨政官員的問責(zé)制度著手，改變政府的施政方式和社會的治理方式。

　　建設(shè)“服務(wù)型”政府

　　把“全能大政府”體制顛倒了的政府和人民之間的主仆關(guān)系校正過來

　　改革開放以前的經(jīng)濟(jì)社會制度的最重要特點(diǎn)，是“全能大政府”包攬了從經(jīng)濟(jì)到政治一切事務(wù)的決策權(quán)。從經(jīng)濟(jì)方面說，國有經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下，壟斷了所有類別的經(jīng)濟(jì)信息和經(jīng)濟(jì)資源，企業(yè)只是政府手里的“撥一撥，動一動”的算盤珠子，個人更是從搖籃到墳?zāi)挂磺新爮恼�府安排�?/p>

　　這樣的經(jīng)濟(jì)體制最終把中國經(jīng)濟(jì)推到了崩潰的邊緣。危機(jī)帶來了轉(zhuǎn)機(jī)。它促成了我國的經(jīng)濟(jì)改革和對外開放。經(jīng)過20多年的艱苦努力，我國的經(jīng)濟(jì)制度已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化。這種轉(zhuǎn)變的過程雖然紛繁復(fù)雜，但就其本質(zhì)來說其實(shí)也很簡單，這就是政府放棄壟斷，把經(jīng)濟(jì)決策權(quán)歸還給經(jīng)濟(jì)活動的當(dāng)事人，由他們根據(jù)自己掌握的信息和各自的利益判斷，分散地進(jìn)行決策。20多年來中國在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得的舉世公認(rèn)的成就，從根本上說來就是個人的聰明才智和創(chuàng)造偉力獲得解放的結(jié)果。

　　盡管目前我國經(jīng)濟(jì)體制在一些重大的方面還有待于進(jìn)一步的改革，畢竟市場經(jīng)濟(jì)的輪廓已經(jīng)呈現(xiàn)在我們的面前，而政治體制方面改革所取得的成就就要遜色得多。鄧小平在16年前就提出過政治改革不能長期落后于經(jīng)濟(jì)改革，不過即使在那以后，它的推進(jìn)仍然十分緩慢。上個世紀(jì)90年代初期開始啟動政治改革，但迄今為止離市場經(jīng)濟(jì)所要求的“有限政府”和“有效政府”，還有相當(dāng)大的距離。這次SARS危機(jī)就使政治社會體制方面存在的缺陷暴露無遺。

　　傳統(tǒng)的政治和社會管理體制的主要弊端，在于“全能大政府”體制顛倒了政府和人民之間的主仆關(guān)系。130年前馬克思在討論巴黎公社的經(jīng)驗(yàn)時，曾經(jīng)反復(fù)申論，最重要的事情是全力防止“社會的公仆成為社會的主人”。在“全能大政府”的體制下，雖然一些黨政機(jī)關(guān)和官員也把“為人民服務(wù)”、“做人民公仆”的口號寫在墻上，掛在嘴邊，可是他們實(shí)際上處在“社會的主人”和“群眾”的“首長”的地位上，可以以“國家目標(biāo)”的名義把自己的意志強(qiáng)加于社會，在一切問題上、包括關(guān)系人民重大切身利益的問題上替自己治下的“百姓”做主。

　　在我們這樣一個有長期專制主義傳統(tǒng)的國家，這種完全顛倒了的關(guān)系甚至能夠得到被統(tǒng)治者的認(rèn)可，例如地方官員被稱為百姓的“父母官”，為政清廉的官員，被贊譽(yù)為“民之父母”，都成為見慣不怪的事情。至于一些不法官員則利用自己的權(quán)勢對百姓頤指氣使，不但不受選民和納稅人的監(jiān)督，甚至連請?jiān)负汀吧显L”也被看成“違法”“犯上”行為從而被禁止,事主甚至遭到迫害。

　　正是因?yàn)榇嬖谥�這樣一些與現(xiàn)代政治文明格格不入的陳規(guī)陋習(xí)，才會使一些負(fù)責(zé)官員在SARS傳播這個關(guān)系大眾生命安全的問題上采取極不負(fù)責(zé)的態(tài)度，封鎖消息、隱瞞疫情、散布虛假信息，居然還自認(rèn)為理所當(dāng)然，合乎政府辦事的規(guī)程。

　　要把這種被顛倒了的主仆關(guān)系重新顛倒過來，重要的不在于宣言，而在于建設(shè)對基本人權(quán)和對政府權(quán)力約束都有明確設(shè)定的憲政秩序；
這就是說，要按照中共十六大的決定，推進(jìn)政治改革：提升政治文明，發(fā)展民主政治，建設(shè)法治社會。掌握著國家權(quán)力的黨政官員必須是可問責(zé)的。人民群眾對公務(wù)人員監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)的行使，要通過可操作的法定程序切實(shí)得到保證。

　　政務(wù)公開，公共信息透明化

　　信息公開方面出現(xiàn)如此重大的失誤，個別負(fù)責(zé)官員固然有一定的責(zé)任，然而更重要的問題卻在于全能政府體制下形成的一套陳規(guī)陋習(xí)，其中包括對大眾傳媒的行政管制

　　政府機(jī)構(gòu)和政府官員對于決策權(quán)的壟斷，通�？克麄儗τ诠�共信息的壟斷來支撐。政府在執(zhí)行公務(wù)過程中產(chǎn)生的信息，本來是一種公共資源，是公眾得以了解公共事務(wù)和政府工作狀況，監(jiān)督公務(wù)人員的必要條件。因此現(xiàn)代國家通常都有信息公開、“陽光政府”的立法；
除了由于涉及國家安全并經(jīng)法定程序得到豁免的公共信息，都要公之于眾。只有建立起信息透明的制度，才能把政府和政府官員置于公眾的監(jiān)督之下。

　　但是,全能政府的體制卻往往把公共事務(wù)的處理和反映處理過程的信息看做是黨政機(jī)關(guān)的“內(nèi)部秘密”。這種體制的長期運(yùn)行，已經(jīng)形成了一整套應(yīng)對危機(jī)事件的套路：無視人民的知情權(quán)，實(shí)行所謂“外松內(nèi)緊”，嚴(yán)格“保密”，在公眾毫不知情的情況下在政府內(nèi)部尋求處理的辦法。

　　于是，獲取信息成為一種特權(quán)，不法官員可以把公共信息化為私有，用以作為尋租的工具。他們不但可以利用這種不透明的制度牟取私利愚弄公眾，也可以利用它來蒙騙上級行政機(jī)關(guān)。近年來許多貪贓枉法的官員利用輿論鉗制，一手遮天，欺壓群眾，作威作福的案件長期不能得到揭露，實(shí)在足以使人觸目驚心。

　　由于對待疫病等突發(fā)事件的這種老做法基本沒有受到觸動，在SARS疫情開始擴(kuò)散的時期，一些政府官員就是按照老套路辦事的。SARS疫情于2002年11月初現(xiàn)于珠江三角洲。到今年的二三月間，公共衛(wèi)生部門已經(jīng)清楚地知道廣東地區(qū)爆發(fā)了一種病因和傳染途徑都不分明的烈性傳染病。

　　3月12日，世界衛(wèi)生組織正式向全世界發(fā)出出現(xiàn)急性呼吸系統(tǒng)流行病的全球警報。但是我國公共衛(wèi)生部門繼續(xù)對公眾、乃至醫(yī)療機(jī)構(gòu)封鎖消息，以致在各醫(yī)院在知識準(zhǔn)備和物質(zhì)準(zhǔn)備不足的情況下，一位在廣州染病無法得到有效治療而輾轉(zhuǎn)到太原和北京求醫(yī)的山西患者，就使這種危險的瘟疫在北京和整個華北地區(qū)傳播開來。僅北京的人民解放軍301和302兩個醫(yī)院，就有數(shù)十位醫(yī)護(hù)人員染病，而和衛(wèi)生部只有一條馬路之隔的北大附屬人民醫(yī)院倉促上陣，與SARS進(jìn)行“肉搏”，導(dǎo)致40多位醫(yī)務(wù)人員倒下、主任醫(yī)生丁秀蘭病逝。到4月上旬，疫情在北京全面擴(kuò)散，而在這時，衛(wèi)生部門的負(fù)責(zé)官員還公然一口咬定，北京只有12個SARS病例，死亡3人；
“中國部分地區(qū)非典型性肺炎疫情正得到有效控制”，“在中國工作、生活、旅游都是安全的”。

　　人們不能不問：如果不是遵循上邊所說的那一種傳統(tǒng)的套路，對疫情加以封鎖，蒙騙公眾，SARS疫情何至于發(fā)展到如此災(zāi)難性的地步，這么多人的生命又怎會遭受如此重大的犧牲？

　　在信息公開方面出現(xiàn)如此重大的失誤，個別負(fù)責(zé)官員固然有一定的責(zé)任，然而更重要的問題卻在于全能政府體制下形成的一套陳規(guī)陋習(xí)，其中包括對大眾傳媒的行政管制。在現(xiàn)代社會中，報紙雜志、廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等大眾傳播媒介乃是社會信息交流的主要渠道和公民行使憲法賦予自己的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的有力手段。但在傳統(tǒng)體制下，它們被稱為“宣傳工具”或“輿論工具”，也就是傳達(dá)領(lǐng)導(dǎo)聲音、落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)意圖、形成領(lǐng)導(dǎo)所希望的輿論的工具。這樣，它們的重要社會功能都被這種宣傳工具的功能所取代，甚至社會新聞哪些可報道，哪些不能報道，都要由有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)定奪。

　　在社會生活日益豐富、生活節(jié)奏日益加快、“信息爆炸”的今天，遏制傳媒發(fā)揮應(yīng)有的作用，只會使社會生活處于信息阻斷的狀態(tài)之中，其經(jīng)濟(jì)、政治和社會后果將十分嚴(yán)重。這次SARS危機(jī)初期，有些傳媒的領(lǐng)導(dǎo)和某些新聞從業(yè)人員生怕宣傳主管機(jī)關(guān)怪罪下來，延誤了公眾和政府領(lǐng)導(dǎo)人及時掌握疫情的時機(jī)，這是使SARS迅速擴(kuò)散，形勢差一點(diǎn)完全失控的一個重要原因。因此，傳播體制的改革應(yīng)當(dāng)盡快提上議事日程，成為SARS危機(jī)之后提升我國的精神文明和政治文明的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。

　　提升社群自組織能力

　　應(yīng)該填補(bǔ)“社群缺位”。發(fā)育良好的市民社會和社群組織不但可以從多方面彌補(bǔ)政府的不足，而且能夠起到與政府工作良性互動的作用，使社會成員對于國家更加具有向心力和認(rèn)同感

　　現(xiàn)代社會利益多元，社會活動五彩繽紛，公共事務(wù)不能僅僅靠黨政機(jī)關(guān)和行政官員來處理，而要發(fā)展市民社會，廣泛實(shí)行各種社群的自治。然而，傳統(tǒng)的“大政府、小社會”體制的一個重要特點(diǎn)，卻是國家權(quán)力的充分?jǐn)U張和市民社會活動空間的盡量壓縮，因此在1956年實(shí)現(xiàn)社會主義改造，特別是1958年實(shí)現(xiàn)“政社合一”的人民公社化以后，除了獨(dú)立性岌岌可危的家庭，其他的社群組織都已不復(fù)存在，整個社會的三百六十行，不論屬于什么行業(yè)或領(lǐng)域，都被整合到一個以官職為本位的統(tǒng)一單調(diào)的行政科層體系中去。這是一種缺乏生機(jī)與活力的“纖維化”體系，或者叫做“沒有社會的國家(state without society)”。如果政府領(lǐng)導(dǎo)作出決策和下達(dá)命令，這種組織體系可以運(yùn)用國家的權(quán)威，動員一切能夠調(diào)動的資源去實(shí)現(xiàn)特定的國家目標(biāo)。

　　但是，這樣的體系有一個致命的弱點(diǎn)，就是社群缺乏自組織能力，遇事只能依賴于政府的命令，任何非國家規(guī)定的項(xiàng)目或未經(jīng)官員允準(zhǔn)的活動都只能停頓下來，或者舉步維艱。因而，在這樣的體制下，不可能出現(xiàn)豐富多彩的社會生活和生動活潑的政治局面，當(dāng)然也不可能有經(jīng)濟(jì)文化的全面繁榮。

　　中國在改革開放以后，家庭的功能開始復(fù)蘇，民營企業(yè)等非政府組織作用也日漸提高。但是，其他方面的社群組織，例如社會基層的自治機(jī)構(gòu)、行業(yè)性的同業(yè)公會、以及具有專門目標(biāo)的基金會等非政府組織(NGOs)仍然十分弱小，這表明民間社會的發(fā)育程度很低。有的學(xué)者把這種社會組織的缺陷叫做“社群缺位”。

　　在這次SARS危機(jī)中，這種自組織能力薄弱、市民社會發(fā)育不良的缺陷使中國除了政府單打獨(dú)斗，幾乎沒有社群組織有力量提供普及知識、募集資金、為患者和醫(yī)療人員家屬提供服務(wù)等活動。

　　而且，由于科學(xué)研究、醫(yī)療設(shè)施等社會機(jī)體都?xì)w并到了實(shí)行“官本位”的行政科層體系中去，對于病源和診治方法的正誤不是按照嚴(yán)格的學(xué)術(shù)規(guī)范和科研程序作出判斷，而是由官員說了算，“誰的官大誰就是真理”，造成了重大的損失。有人說，中國的科學(xué)家在SARS面前整體打了敗仗。其實(shí)在我看來，造成失敗的并不是中國的科學(xué)家，而是行政化、官本位的科研體制。在政府采取撤換責(zé)任人員和如實(shí)披露信息等果斷措施以后，由于從全國各地來京打工的民工缺乏社群的歸屬，北京有上百萬外來人員奪路而逃，四散回鄉(xiāng)，造成了疫情向防治力量極其薄弱的農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)散的極大危險。這一事件，也凸顯了大城市中外地居民缺乏自己的社群歸屬所產(chǎn)生的嚴(yán)重社會問題。

　　看來，現(xiàn)在應(yīng)該是開始填補(bǔ)這種“社群缺位”的時候了。發(fā)育良好的市民社會和社群組織不但可以從多方面彌補(bǔ)政府的不足，而且能夠起到與政府工作良性互動的作用。

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