郭正林：鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中的“孤島現(xiàn)象”

　　20世紀90年代以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革和村民自治制度的推行，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的動力來源。各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的切入點和重點都不同，出現(xiàn)了多種模式，有的從鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選入手，有的側(cè)重鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理改革，有的抓黨內(nèi)民主制度建設(shè)，還有的試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合體制改革。

　　如果把這些倡行改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)放在全國數(shù)萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個大背景來看，猶如“星星之火”。星星之火能否燎原？正是“孤島現(xiàn)象”所隱含的一個疑問。

　　1999年上半年，深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)試驗了“三輪兩票制”改革，筆者有幸觀摩了改革的最后階段，即由45名鎮(zhèn)人大代表正式投票選舉產(chǎn)生鎮(zhèn)長。結(jié)果，按民主推薦程序出來的鎮(zhèn)長候選人李偉文全票當選。媒體報道稱，大鵬試驗是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的新突破”、大鵬改革“預示著中國民主政治發(fā)展的新方向”。然而，3年過后，大鵬鎮(zhèn)的換屆選舉恢復原樣，改革者也紛紛調(diào)離。

　　在湖北咸安“四合一”政改中，又出現(xiàn)了一個自稱為知識分子型官員的政治能人。他就是在中央電視臺“面對面”節(jié)目中表達深沉思考的宋亞平，也是咸安區(qū)委的前任書記。宋亞平導演的“咸安政改”通過精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導職數(shù)和黨政交叉兼職達到精兵簡政目的，基本路子就是實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府、政協(xié)“四合一改革”模式。實行“四合一改革”以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導職數(shù)由過去的21～23名，減少到9～13人。全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導職數(shù)比改革前減少了102名，平均精簡44%，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡了60．8%。

　　辦公機構(gòu)的合并、人員精簡分流，直接涉及每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的切身利益，也就時時刻刻牽動著基層干部的心。宋亞平把區(qū)鎮(zhèn)干部“趕下�！�，是保留了他們的干部身份，也就是還能“上岸”。宋亞平說：“縣一級人民政府，這個跟改鄉(xiāng)鎮(zhèn)不一樣，它的牽涉面很廣，這個里面涉及的就是一個改革要聯(lián)動的問題，任何一個地方的改革絕對不能孤軍深入得太久，否則就被別人包圍起來，再以后分而治之，就把你干掉了，就是報紙上說的孤島不突圍的話，那孤島就要沉沒�！�

　　歸納起來，“孤島現(xiàn)象”主要有如下特征：

　　第一，客觀地看，地方改革者有強烈的正義感、使命感，把改革當作事業(yè)。不少人懷疑地方改革者的動機，揣測他們是為了撈政績，以為經(jīng)濟很難抓上去，政改則容易立竿見影。但沒有看到，在大一統(tǒng)傳統(tǒng)深厚的中國，地方改革的風險要遠遠大于收益。地方改革者同一般的行政官僚不同，他們有地方政治家的胸襟、抱負和正義感。一位改革者說：“我要是為自己，根本沒必要這么做！”這些地方官員內(nèi)心深處對中國社會發(fā)展有一種迫切感，渴望改革，做有影響的大事。然而現(xiàn)實是，有松柏品格和政治抱負的共產(chǎn)黨人不少，但不怕政治風險而投身于地方政改的人并不多，才會產(chǎn)生“孤島現(xiàn)象”。

　　宋亞平也是一個很有抱負的地方改革者。他說：“我當時是在社會最底層，我賣過報紙，送過盒飯，販過蔬菜，扛過大包，誰都能欺負我。我覺得我那個時候形成一個非常深刻的見解，我就想，要是有一天讓我主政一個地方，我一定對這些職能部門、這些大小官吏嚴加管制，不讓他們再欺負老百姓。”

　　改革之樹要常青，就必須生長在由社會培育的沃土上，如果生長在亂石穿孔的孤島上，則根基不穩(wěn)，命蹇時乖。綜觀各地涌現(xiàn)出來的地方改革者，其改革抱負以及由此展現(xiàn)的正氣，是現(xiàn)實社會及政治生活磨礪的結(jié)果，他們不是“空降部隊”，不是“欽差大臣”，更不可能是西方“民主輸出”的舶來品。他們迫切需要有一批志同道合者，否則難免陷入孤掌難鳴、孤立無援的境地。

　　第二，改革的震動性大，進退難料、人心難穩(wěn)。深圳大鵬鎮(zhèn)“兩票制”選鎮(zhèn)長的改革之所以具有突破意義，因為長期以來地方主要領(lǐng)導人都由上級黨組織遴選，現(xiàn)在黨組織放權(quán)于選民，由選民來推選鎮(zhèn)長人選，還搞競職演說。咸安的“四合一”改革，牽動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有機構(gòu)和人員，完全打破了人們習慣了的運行模式和工作方式。

　　改革之所以有“震動性”，除了由于改革方向的突破性、改革措施的創(chuàng)新性，本質(zhì)上則是由于帶來了現(xiàn)有利益格局的急劇變動。舊的運行機制中斷了，新機制處于試運行階段，短期內(nèi)也不可能塑造出適應(yīng)新機制的人來，于是“新事”與“舊人”之間的矛盾不可避免，導致“老辦法不能用、新辦法不會用”的困境。如果改革所建立的運行機制具有很明顯的不確定性，也就不可能成為人們職業(yè)利益預期的基礎(chǔ)。因此，震動而非鎮(zhèn)定的改革，是難以堅守的。改革的歷史彰顯出一個樸素的道理：破而不立，立而不定，必然復辟。

　　第三，孤島現(xiàn)象是“定點改革”而非“聯(lián)片改革”，面臨著外部接口性和內(nèi)部配套性問題。我們的許多改革都是試點、試驗，能否從試點、試驗性的改革變成大面積推廣的聯(lián)片改革，并不取決于改革本身是否有成效，更不取決于地方改革者。一個地方性政治改革能否聯(lián)片推廣，最終取決于中央的看法和態(tài)度，當然也同省市領(lǐng)導的支持力度有直接的關(guān)聯(lián)。

　　試點改革也就是“單兵作戰(zhàn)”。一個鄉(xiāng)，一個鎮(zhèn)的改革越是走在前列，成為“先頭部隊”，那么增援、后勤補給也就越困難。所謂改革試點的外部接口、內(nèi)部配套問題，就是指實行改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與沒有實行改革的上級部門及其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在機構(gòu)設(shè)置、組織人事、規(guī)章制度等方面可能出現(xiàn)的沖突和矛盾。所謂“上改下不改，改了也白改；
下改上不改，改了是亂改�！边@個民間順口溜正是對“孤島現(xiàn)象”的一個注解。

　　在中國，改革需要上下配合、左右聯(lián)動、制度配套，只有這樣才能避免改革的“孤島現(xiàn)象”，避免基層大量生動活潑的政治改革實踐的“淹沒”和損耗。

　　來源:《半月談》 時間:2004年7月30日

相關(guān)熱詞搜索：孤島 體制改革 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 現(xiàn)象 郭正林