詹成付：關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的研究報(bào)告
發(fā)布時(shí)間:2020-05-21 來源: 短文摘抄 點(diǎn)擊： 
「內(nèi)容提要」本文回顧了建國以來我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的沿革以及近年的一些改革探索，介紹了深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的四個(gè)方案，并逐一進(jìn)行了利弊分析。作者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革涉及縣級改革的配套和村民自治的進(jìn)一步完善，不管采取哪種方案，都需要縣鄉(xiāng)村三級聯(lián)動、整體思考、上下配套；
必須先進(jìn)行試點(diǎn)，在取得經(jīng)驗(yàn)后，再做決斷。
一、建國以來我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的形成、發(fā)展及存在的問題
建國50多年以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制幾經(jīng)變革。建國初期，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制建設(shè)是在議政合一的人民代表大會制度框架內(nèi)進(jìn)行的。1950年12月政務(wù)院通過的《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》規(guī)定，鄉(xiāng)人民行使政權(quán)的機(jī)關(guān)為鄉(xiāng)人民代表大會（或鄉(xiāng)人民代表會議）和鄉(xiāng)人民政府。在鄉(xiāng)人民代表大會閉會期間，鄉(xiāng)人民政府即為鄉(xiāng)人民行使政權(quán)的機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)人民政府為鄉(xiāng)一級的地方政權(quán)機(jī)關(guān)，受區(qū)人民政府領(lǐng)導(dǎo)；
在不設(shè)區(qū)的人民政府的地區(qū)，受縣人民政府領(lǐng)導(dǎo)及區(qū)公所的監(jiān)督指導(dǎo)。1954年9月，頒布的《憲法》，取銷了過去區(qū)村制和區(qū)鄉(xiāng)制兩種體制并存的現(xiàn)象，規(guī)定我國農(nóng)村基層政權(quán)為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)。到1957年12月，除臺灣和西藏的昌都地區(qū)，全國共有120753個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府，其中鄉(xiāng)政府117081個(gè)，鎮(zhèn)政府3672個(gè)。
1958年9月，中共中央政治局?jǐn)U大會議通過了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》，開始撤鄉(xiāng)、鎮(zhèn)并大社，推行人民公社化運(yùn)動。人民公社行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職權(quán)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社改稱生產(chǎn)大隊(duì)，實(shí)行政社合一、三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的體制。到1962年，全國共建人民公社74771個(gè)。后來經(jīng)過不斷調(diào)整，到1982年，全國共有人民公社54352個(gè)。
1982年12月，修訂后的《憲法》規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)是我國最基層的行政區(qū)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)的行政工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府實(shí)行鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會選舉產(chǎn)生。1983年10月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求實(shí)行政社分開，恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。到1985年底，全國農(nóng)村廢除人民公社、建立鄉(xiāng)政府的工作基本結(jié)束，全國共建立了91590個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府。
1992年縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革時(shí)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制進(jìn)行了初步改革。依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會發(fā)展總產(chǎn)值、人口和面積三個(gè)因素，中央將當(dāng)時(shí)全國48366個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為大、中、小三種類型，并制定了相應(yīng)的分類標(biāo)準(zhǔn)。大型鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制在45人以內(nèi)，中型鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制在30人以內(nèi)，小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制在15人以內(nèi)。全國核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)人員編制總額為200萬人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)人員編制一般包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委正副書記、組織委員、宣傳委員、紀(jì)檢委員等職位；
政府機(jī)關(guān)正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、文秘、民政、財(cái)政、計(jì)劃統(tǒng)計(jì)、計(jì)劃生育、文教衛(wèi)生、生產(chǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)助理的職位；
群眾團(tuán)體的團(tuán)委書記、婦聯(lián)主任等職位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)人員編制不包括事業(yè)單位和企業(yè)的人員。
應(yīng)該說，在這次改革起初的1－2年里，各地基本上沒有打折扣。但好景不長，很多地方很快又回歸到1992年改革前的老路上去了，有的甚至走得更遠(yuǎn)。據(jù)1998年中組部“全國基層組織建設(shè)聯(lián)席會議辦公室”對山東、安徽、湖南、湖北等地的調(diào)查表明，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹、人員嚴(yán)重超編。如，當(dāng)時(shí)山東全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)平均編制是35人左右，而實(shí)際人員平均在200人左右，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員、教師和臨時(shí)工等需鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)工資的人員，一個(gè)鄉(xiāng)一般都在400人以上，以至于1998年10月中共十五屆三中全會在《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中呼吁：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要轉(zhuǎn)變職能，精簡機(jī)構(gòu)，裁剪冗員，目前先要堅(jiān)決把不在編的人員精簡下來，做到依法行政，規(guī)范管理�！�
據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，截至2002年12月31日，我國大陸31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市共有39240個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中：鎮(zhèn)20600個(gè)、鄉(xiāng)17196個(gè)、蘇木282個(gè)、民族鄉(xiāng)1160個(gè)、民族蘇木2個(gè)。毫無疑問，處于我國政權(quán)體系基層位置的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，不管是在我國革命和建設(shè)時(shí)期，還是改革發(fā)展新時(shí)期，都發(fā)揮了多方面的重要作用。同時(shí)也必須看到，隨著形勢的發(fā)展變化，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、人員編制和財(cái)政狀況與社會主義市場經(jīng)濟(jì)和民主法制建設(shè)的要求，有許多不相適應(yīng)的地方，亟待進(jìn)一步改革。
�。ㄒ唬╆P(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)問題。目前，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)有黨委、政府和人大，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有人民武裝部，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有政協(xié)聯(lián)絡(luò)組。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置，各地情況不太一樣。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，黨委序列的機(jī)構(gòu)一般設(shè)有紀(jì)檢委、黨委辦公室、組織科、宣傳科、社會綜合治理辦公室、團(tuán)委、婦聯(lián)、工會。政府序列設(shè)有政府辦公室等2－4個(gè)綜合機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合管理，一些地方對計(jì)劃生育、文化、教育、衛(wèi)生、鄉(xiāng)村建設(shè)等職能比較單一的工作，由助理員負(fù)責(zé)某一方面的工作。此外，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)還存在著數(shù)量龐大的“站、所”，有縣直機(jī)關(guān)管轄的公安派出所、法庭、司法所、郵電所、稅務(wù)所、糧管所、工商所等“站、所”，還有歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己管轄的為數(shù)不少的“站、所”，如文化站、廣播站、農(nóng)技站、農(nóng)機(jī)站、農(nóng)經(jīng)站、計(jì)劃生育服務(wù)站、防疫站、獸醫(yī)畜牧站、種子站等。這些“站、所”管理方式多樣、人員身份復(fù)雜、經(jīng)費(fèi)一方面來源于財(cái)政撥款，另一方面要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌。
�。ǘ╆P(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能問題�！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會有13項(xiàng)職權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有7項(xiàng)職權(quán)，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有6項(xiàng)職責(zé)任務(wù)，但實(shí)際落實(shí)中并不太理想。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能泛化，政府管的事情越來越多，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會無所不包，收稅收費(fèi)、招商引資、計(jì)劃生育、社會治安無所不干，就像一個(gè)全能的政府。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能錯(cuò)位、政企不分，既是財(cái)產(chǎn)所有者代表、又是企業(yè)經(jīng)營者代表和社會管理者代表，直接參與微觀經(jīng)營。有的在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中職能越位，強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行所謂經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，定指標(biāo)、搞開發(fā)，造成巨大的資源浪費(fèi)。有的代替農(nóng)民決策，去辦企業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能不到位，只顧向農(nóng)民收取稅費(fèi)，不向農(nóng)民提供服務(wù)。在不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)，雖然領(lǐng)導(dǎo)干部叫累、具體工作人員叫苦，但農(nóng)民群眾卻不滿意。鄉(xiāng)鎮(zhèn)究竟要管什么、怎么管，一直沒有解決好。
（三）關(guān)于人員編制問題。據(jù)中央機(jī)構(gòu)編制委員會提供的數(shù)據(jù)，截至2002年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制為1150530個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制為8410896個(gè)（含教師編制5928628個(gè)）。與1992年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革相比，雖然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制數(shù)量減少了9000個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制也減少了近85萬個(gè)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制卻比改革前的1991年的722.7萬增加了近120萬。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃“財(cái)政飯”和“事業(yè)飯”的人員平均在230個(gè)以上。而實(shí)際情況遠(yuǎn)比這個(gè)數(shù)字大得多。最近對江西省一個(gè)國家重點(diǎn)扶貧縣的調(diào)查材料也說明了這個(gè)問題。該縣15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)定編只有404人，而財(cái)政實(shí)際供養(yǎng)人員已達(dá)882人。一些學(xué)者研究推測，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)層次由財(cái)政和農(nóng)民供養(yǎng)的人員大約在1400萬－1600萬人左右。不管怎么說，人員太多，嚴(yán)重超編，已是不爭的事實(shí)。
�。ㄋ模╆P(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問題。據(jù)有關(guān)資料顯示，全國已有1080個(gè)縣（市）不能及時(shí)發(fā)出工資來，約有50%－60%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)入不敷出。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支長期赤字，大量到期的債務(wù)無法償還。據(jù)2000年8月15日農(nóng)業(yè)部給國務(wù)院報(bào)送的《關(guān)于鄉(xiāng)村兩級不良債務(wù)清查工作的報(bào)告》顯示：截至1998年12月31日，“全國鄉(xiāng)級凈債務(wù)1776億元，鄉(xiāng)均408萬；
村級1483億元，村均21萬。全國農(nóng)民人均負(fù)債374元�！保ㄒ陨蠑�(shù)字不包括鄉(xiāng)、村辦企業(yè)的經(jīng)營性債務(wù)）這是1998年底的數(shù)字，今天恐怕要比這個(gè)大多了。稅費(fèi)改革之前，本來鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)就已經(jīng)存在，但那時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以通過向農(nóng)民攤派以轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，通過多方借債向外轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，通過寅吃卯糧向后轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。稅費(fèi)改革后由于鄉(xiāng)村可用財(cái)力大大減少，中央財(cái)政預(yù)算安排農(nóng)村稅費(fèi)改革專項(xiàng)資金又不能滿足基層的需要，所以，為了保正常運(yùn)轉(zhuǎn)，一些地方在農(nóng)民負(fù)擔(dān)上局部性違規(guī)多收、變相亂收的現(xiàn)象又有所抬頭。
從發(fā)展趨勢看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、職能、人員編制和財(cái)政經(jīng)費(fèi)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制上存在的問題，已經(jīng)引發(fā)和產(chǎn)生了許多社會問題。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會化服務(wù)不足，群眾要科技、要信息、要服務(wù)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部卻不知道怎么辦，引起了群眾不滿。二是困難的財(cái)政、巨額的債務(wù)驅(qū)使著不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成了與農(nóng)民爭利的利益集團(tuán)，帶來了一起又一起群體性事件，上演了一出又一出人間悲劇。三是干群關(guān)系不斷疏遠(yuǎn)，群眾與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的信任關(guān)系受到了巨大的破壞。在全面建設(shè)小康社會的今天，是到了認(rèn)真解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制存在問題的時(shí)候了。
二、近年來在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制上的一些改革探索
鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制中的種種問題，引起了社會各方面的廣泛關(guān)注和思考。繼20世紀(jì)80年代后期進(jìn)行簡政放權(quán)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能改革試點(diǎn)，90年代進(jìn)行理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政關(guān)系、政企關(guān)系，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作規(guī)范化建設(shè)改革試點(diǎn)后，近年來，從中央到地方，各級黨委、政府想了不少辦法，進(jìn)行了不少改革探索，這種改革探索體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
�。ㄒ唬┰诟母镟l(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部選拔制度上的探索。
1、擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表直接提名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部候選人的探索。在提名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)候選人問題上，法律規(guī)定的有本級人大主席團(tuán)提名和本級人大代表十人以上聯(lián)名提名兩種方式，但在實(shí)際操作中，多以主席團(tuán)提名為主，往往忽視代表的提名。1998－1999年，四川省綿陽市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆選舉中，選擇了11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行由人大代表直接提名選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的試點(diǎn)。他們將鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人由人大主席團(tuán)提名和代表提名這兩種提名方式，改為代表直接提名一種方式，并確定了候選人施政演講、答辯和代表秘密劃票、公開計(jì)票等程序。
2、擴(kuò)大群眾參與副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選拔的探索。1998年10月，四川省南部縣在選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長工作中推行了這一做法。具體做法是：在將全縣79個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的178個(gè)副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長職位全部公開并確定競爭資格及條件后，通過組織推薦、群眾舉薦和個(gè)人自薦的方法，提名產(chǎn)生了694名初步候選人。這些人在參加演講答辯后，勝出329名同志。組織部門按得分多少對優(yōu)勝者進(jìn)行排隊(duì)，并作為正式候選人等額推薦給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會。聯(lián)名10人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表也可以從剩余的優(yōu)勝者選擇候選人，并推薦給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會。南部縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人代會用這種方法選舉產(chǎn)生了175名副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。
3、大鵬鎮(zhèn)“兩推一選”鎮(zhèn)長的探索。1999年1月至4月，深圳市政府經(jīng)過長期醞釀，在派出工作隊(duì)赴現(xiàn)場指導(dǎo)的情況下，安排龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)進(jìn)行了“兩推一選”鎮(zhèn)長試驗(yàn)。第一輪是該鎮(zhèn)5048個(gè)選民無記名推薦候選人，共有76人獲得提名，其中5人被確認(rèn)為鎮(zhèn)長候選人的初步人選；
第二輪是該鎮(zhèn)的全體黨員、干部、職工和農(nóng)戶代表在第一輪投票的基礎(chǔ)上測評候選人，在任鎮(zhèn)長李偉文以813票高票勝出；
第三輪為鎮(zhèn)人大代表正式選舉鎮(zhèn)長，李偉文作為唯一的正式候選人由鎮(zhèn)黨委推薦給鎮(zhèn)人大，以45票全票當(dāng)選為新一屆政府鎮(zhèn)長。然而，在2002年初龍崗鎮(zhèn)舉行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長換屆選舉中，“兩推一選”方式被擱置一邊，由上級組織部門決定唯一候選人，然后在鎮(zhèn)人大履行選舉程序的傳統(tǒng)選舉方式又重新登場，3年前推行過的鎮(zhèn)長選舉改革悄無聲息地終結(jié)了。
4、“兩票”選任鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的探索。1999年4月，山西省臨猗縣卓里鎮(zhèn)進(jìn)行了這方面的試點(diǎn)。一票是民意測驗(yàn)票。鎮(zhèn)里召開有鎮(zhèn)直機(jī)關(guān)干部、村“兩委”干部、部分村民代表共500余人參加的召開述職大會。由被測評人、現(xiàn)任鎮(zhèn)黨委書記孫建國、鎮(zhèn)長楊雅女和鎮(zhèn)人大主席團(tuán)主席王振國等主要領(lǐng)導(dǎo)干部作述職報(bào)告。隨后，結(jié)合該鎮(zhèn)人民代表選舉，9000多名選民在17個(gè)投票點(diǎn)通過秘密劃票方式，對三位鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了信任、基本信任或不信任的測評。二票是選舉票。凡在民意測評中獲得大多數(shù)信任或基本信任的，黨委就可以將他們作為候選人，分別推薦給黨代會、人代會參加選舉。否則，黨委就不能推薦。
5、由選民直接選舉鄉(xiāng)長的探索�，F(xiàn)行的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席、副主席和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)由同級人代會選舉產(chǎn)生。1998年12月，四川省遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)進(jìn)行了直選鄉(xiāng)長的首次改革。全鄉(xiāng)選民共推薦出初步候選人15名，經(jīng)選區(qū)聯(lián)席會議預(yù)選，得票最多的步云鄉(xiāng)中學(xué)教師周興義和10村村委會主任蔡榮輝兩人成為正式候選人，再加上由鄉(xiāng)黨委提名的候選人鄉(xiāng)黨委副書記譚曉秋，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
共3位候選人進(jìn)入最后的鄉(xiāng)長直選。3位候選人到全鄉(xiāng)10個(gè)村和1個(gè)居委會舉行了13場競選演說答辯會。最后經(jīng)全體選民投票，譚曉秋以50%的得票率當(dāng)選為步云鄉(xiāng)第12屆鄉(xiāng)長，鄉(xiāng)人代會以鼓掌方式“確認(rèn)”了這一結(jié)果，步云鄉(xiāng)也因此被媒體譽(yù)為中國“直選第一鄉(xiāng)”。然而在現(xiàn)實(shí)中，步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長直選卻備受批評。2001年7月27日，中共中央發(fā)出通知，轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國人大常委會黨組關(guān)于全國鄉(xiāng)級人民代表大會換屆選舉工作有關(guān)問題的意見》（中發(fā)〖2001〗12號）。文件就鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉特別指出：“依照憲法和地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會選舉產(chǎn)生。過去有的地方曾提出進(jìn)行直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長試點(diǎn)的要求，個(gè)別地方出現(xiàn)了選民直接投票選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的情況。這與憲法和地方組織法的有關(guān)規(guī)定不符。在這次鄉(xiāng)級人大換屆選舉中，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉要嚴(yán)格依照憲法和有關(guān)法律的規(guī)定進(jìn)行�！�2001年12月步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)長任期已滿，面臨新的一輪鄉(xiāng)長選舉。是繼續(xù)采用1998年的辦法，還是回到傳統(tǒng)的選舉制度去？經(jīng)過認(rèn)真思索和廣泛征求意見，步云鄉(xiāng)的改革者做出了抉擇：堅(jiān)持鄉(xiāng)長直選。不過，這一次選舉的設(shè)計(jì)和組織者在策略上把直選納入了“黨委提名、間接等額選舉”的框架，即“由全體選民直選舉鄉(xiāng)長候選人，交由黨委提名，最后由人代會進(jìn)行等額選舉”，從而不直接與現(xiàn)行法律規(guī)定沖突。他們還在選舉中引入了電視競選。在12月15日的初選中，10名預(yù)備候選人在165人組成的直選聯(lián)席會議上，依次演說了自己的施政綱領(lǐng)，長達(dá)5小時(shí)的現(xiàn)場直播由鄉(xiāng)有線電視和有線廣播同步進(jìn)行，1萬多鄉(xiāng)民收看或收聽了這一過程。經(jīng)過投票，上屆鄉(xiāng)長譚曉秋和鄉(xiāng)政府國土員譚志彬當(dāng)選為初步候選人。此后這2位初步候選人到步云鄉(xiāng)12個(gè)村作了施政演說。2001年12月31日，經(jīng)過全體選民投票，譚曉秋以52.91%的得票率勝出。在隨后的鄉(xiāng)人代會上，譚曉秋以高票當(dāng)選為步云鄉(xiāng)第13屆鄉(xiāng)長，獲得連任。
6、“海推直選”鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長的探索。2002年8－9月湖北省京山縣楊集鎮(zhèn)做了這方面的試驗(yàn)。具體做法是：召開全體選民會議，由群眾一人一票提名鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長初步候選人。共有7724為選民參加了提名，占全鎮(zhèn)選民總數(shù)的82.6%，有18人被提名為鎮(zhèn)黨委書記候選人，17人被提名為鎮(zhèn)長候選人。對群眾提名的候選人，嚴(yán)格按得票多少，以1：3的比例確定黨委書記、鎮(zhèn)長的初步候選人；
之后，再分別召開全鎮(zhèn)黨員大會、全鎮(zhèn)村（居）民代表會議，按1：2的比例，推選鎮(zhèn)黨委書記正式候選人、鎮(zhèn)長正式候選人；
最后，再分別召開鎮(zhèn)黨代會和人代會，差額選舉鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長。正式投票前，組織候選人在黨代會或人代會上進(jìn)行競職演講，闡述自己的施政綱領(lǐng)，接受代表的現(xiàn)場質(zhì)詢，讓代表更全面地掌握候選人的真實(shí)情況。本次試驗(yàn)，全程實(shí)行秘密寫票，當(dāng)場公布結(jié)果。
7、“海推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革同步進(jìn)行的探索。2003年1－2月湖北省咸寧市咸安區(qū)做了這方面的試驗(yàn)。具體做法是：全區(qū)12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、黨委全體成員候選人都由群眾直接推選；
黨委書記、副書記、委員均實(shí)行差額選舉，并由黨的代表大會直選產(chǎn)生；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委產(chǎn)生后，按法定程序?qū)嵭悬h政交叉任職，即黨委書記兼鎮(zhèn)長、一名副書記兼常務(wù)副鎮(zhèn)長、一名副書記兼人大主席團(tuán)主席和紀(jì)委書記、一名副書記兼政協(xié)工委主任，另5名委員中有3名兼任副鎮(zhèn)長；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)合并為4個(gè)辦公室：黨政綜合辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會發(fā)展辦公室、財(cái)政稅務(wù)辦公室。實(shí)行“海推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)與機(jī)構(gòu)改革同步試驗(yàn)，使咸寧區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部減少了62%.
�。ǘ┏凡⑧l(xiāng)鎮(zhèn)。
這項(xiàng)工作是在中央的倡導(dǎo)下，由地方政府組織進(jìn)行的。依據(jù)《憲法》，調(diào)整鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)建制的權(quán)限在省級人民政府。面對農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制存在的問題，中央政府率先對撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予積極倡導(dǎo)。從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，倡導(dǎo)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)早先出現(xiàn)在2000年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<國家發(fā)展計(jì)劃委員會關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中幾個(gè)主要問題和對策措施的意見>的通知》（中發(fā)）〖2000〗15號），接著，在2000年12月中辦、國辦《關(guān)于市縣鄉(xiāng)人員編制精簡的意見》、2001年3月15日九屆全國人大第四次會議批準(zhǔn)的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》中，也分別再次予以提倡。2001年7月21日，經(jīng)國務(wù)院同意，民政部、中央編辦、國務(wù)院體改辦、建設(shè)部、財(cái)政部、國土資源部、農(nóng)業(yè)部等7部門，聯(lián)合向省級人民政府發(fā)出了《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》，在肯定各地撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)做法的同時(shí)，也提出了進(jìn)一步完善的措施意見。
撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到了地方各級政府的積極響應(yīng)。特別是那些進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革的省份更是如此。因?yàn)�，鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是以種植業(yè)為主的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在農(nóng)村稅費(fèi)改革后經(jīng)濟(jì)來源主要靠農(nóng)民繳納的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模小、人口少，就意味著稅源少；
而稅源少，就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入少；
而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入少，就直接影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。所以，很多地方把撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為應(yīng)對農(nóng)村稅費(fèi)改革后保干部工資、保正常運(yùn)轉(zhuǎn)的措施。當(dāng)然，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)客觀上也有利于精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、精簡人員、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2002年底，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量已從2000年的44867個(gè)，減少至39240個(gè)，減少了5627個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，其中2001年減少3964個(gè)，2002年減少1663個(gè)。撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)幅度較大的有天津、山西、江蘇、山東四�。ㄊ校�，超過了30%；
內(nèi)蒙古、黑龍江、湖北、西藏、陜西五�。▍^(qū)），超過了20%，北京、浙江、重慶三�。ㄊ校┏^10%，其余各�。▍^(qū)、市）尚在進(jìn)行之中。
（三）推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開是農(nóng)村鄉(xiāng)級民主的新形式和重要內(nèi)容，對完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制有重要作用。這項(xiàng)工作是直接在中央的部署下進(jìn)行的。
1997年，民政部在山東省鄒城市北宿鎮(zhèn)召開了“全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作規(guī)范化建設(shè)現(xiàn)場經(jīng)驗(yàn)交流會”，總結(jié)推廣了北宿鎮(zhèn)依法建制、規(guī)范管理、公開政務(wù)、服務(wù)群眾的經(jīng)驗(yàn)。2000年12月，中辦、國辦發(fā)出《關(guān)于在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)全面推行政務(wù)公開制度的通知》，在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)和派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“站、所”，全面推行政務(wù)公開制度。目前這一制度正在各地鞏固、完善、提高之中。
�。ㄋ模┌l(fā)展小城鎮(zhèn)。
這項(xiàng)工作是在中央的大力號召下進(jìn)行的。發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略，也是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的一個(gè)重大舉措。目前中央在發(fā)展小城鎮(zhèn)上，已有一套成熟的意見，在完善小城鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)和社會管理職能方面，也有明確要求。
總的來看，各種完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的措施，都取得一定的成效。但由于多種原因，成效并不十分顯著。比如，不少地方?jīng)]有把撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)與轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能緊密結(jié)合，僅僅是合并了事，因而限制了撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極效應(yīng)。在龐大的機(jī)構(gòu)和人員不動的基礎(chǔ)上，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部選拔任用方式的改革，效果并沒有人們預(yù)期的好。許多地方的政務(wù)公開都有水分，群眾不相信，認(rèn)為是花架子，中看不中用。一些小城鎮(zhèn)又重蹈過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的老路上去了，機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、政企不分�，F(xiàn)在看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革僅僅在現(xiàn)有的體制框架內(nèi)轉(zhuǎn)圈子恐怕不行了；
僅僅搞頭痛醫(yī)痛、腳痛醫(yī)腳的單項(xiàng)改革恐怕也不行了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革必須有大的突破，必須進(jìn)行根本性改革，并得到縣級和村級改革的配套支持，才能走出新的路子。
三、在深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革上可供選擇的方案
黨的十六大報(bào)告指出：要“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制�！薄鞍凑站啞⒔y(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行和監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化，切實(shí)解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問題。按照政事分開原則，改革事業(yè)單位管理體制�！弊鳛樾姓芾眢w制改革重要組成部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，究竟如何深化，從目前各方面的研究來看，在這個(gè)問題上，有四個(gè)方案可供選擇。
第一個(gè)方案：將全國現(xiàn)有39240個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制撤銷，一律改設(shè)為縣級人民政府的派出機(jī)構(gòu)。
把縣級政府派出機(jī)構(gòu)的職能定位在以下幾個(gè)方面：監(jiān)督黨在城鄉(xiāng)基層有關(guān)方針、政策的落實(shí)；
指導(dǎo)、幫助村委會、社區(qū)居委會依法開展村（居）民自治活動，發(fā)展社區(qū)服務(wù)，自主管理城鄉(xiāng)社區(qū)的各項(xiàng)社會事務(wù)；
協(xié)調(diào)縣直“站、所”的關(guān)系，支持其發(fā)揮職能作用；
受縣級政府委托，代理部分社會事務(wù)管理職權(quán)，提供部分公共服務(wù)。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制改設(shè)縣級政府派出機(jī)構(gòu)后，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政區(qū)劃管轄范圍為現(xiàn)在縣級政府派出機(jī)構(gòu)的管轄范圍，原則上不作區(qū)劃調(diào)整。原為縣和縣級市政府駐地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在體制改革后可稱××縣（市）人民政府××街道辦事處。其余的，一律稱××縣（市、區(qū)）人民政府××鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處。
從具體操作上看，可以先選1－2縣（市）進(jìn)行撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織，改設(shè)縣級政府派出機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)。其具體辦法如下：
第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委改為辦事處黨工委（黨的工作委員會），鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級政府辦事處，不再設(shè)立人大、政協(xié)。辦事處設(shè)主任1名，可由辦事處黨工委書記兼任，1名副書記，副書記同時(shí)兼辦事處副主任。辦事處不設(shè)上下對口機(jī)構(gòu)。核定辦事處黨政干部編制在10－15人以內(nèi)。第二，辦事處不再有獨(dú)立的財(cái)政收支預(yù)算，其開支全部納入到縣一級，由縣級政府安排人事與財(cái)政，做到事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。第三，將原屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄的七站八所分為兩類，中介服務(wù)性一類的“站、所”，逐步推向市場；
具有行政職能一類的“站、所”，并入辦事處的職能辦公室。考慮到西藏、新疆兩自治區(qū)的特殊情況，西藏現(xiàn)有681個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制（140個(gè)鎮(zhèn)、533個(gè)鄉(xiāng)、8個(gè)民族鄉(xiāng)）、新疆現(xiàn)有860個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制（229個(gè)鎮(zhèn)、588個(gè)鄉(xiāng)、43個(gè)民族鄉(xiāng)）的管理體制，可暫維持不變，待條件成熟時(shí)，再進(jìn)行改革。
實(shí)施這一方案的好處：一是減少了行政層次，降低了管理成本，精簡了機(jī)構(gòu)和人員；
二是有利于減輕財(cái)政壓力和農(nóng)民負(fù)擔(dān)，確保稅費(fèi)改革的進(jìn)行；
三是收縮了原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的活動范圍，重新定位的縣級政府派出機(jī)構(gòu)的職能，符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向；
四是有利于深化村民自治，發(fā)展村級民主，把過去鄉(xiāng)村之間被扭曲的指導(dǎo)關(guān)系真正還原到位。由于行政區(qū)劃不作調(diào)整，對老百姓的生活并沒有什么不利影響，加上縣級派出機(jī)構(gòu)的存在，社會面上的社情控制也不會受影響。
實(shí)施這一方案可預(yù)期的弊病：一是與現(xiàn)行的憲法、地方組織法有抵觸的地方；
二是分流人員比較多，恐怕不少干部有抵觸情緒；
三是為安置分流人員而支出的成本在初期可能比較高。
如果實(shí)施這一方案，必須配套的措施至少有：一是要加大縣直“站、所”的公共服務(wù)力度，改進(jìn)工作作風(fēng)。二是要大力發(fā)展民間組織，承接過去由政府及其部門包攬的經(jīng)濟(jì)服務(wù)事務(wù)。三是要改革政府包辦公共事業(yè)的局面，鼓勵(lì)、支持社會自治組織、民間團(tuán)體、股份制企業(yè)、民辦企業(yè)投資興辦鄉(xiāng)村公共事業(yè)和公益事業(yè)，提供公共服務(wù)。四是要大力推進(jìn)農(nóng)村村民自治。充分發(fā)揮農(nóng)村村民自治組織在興辦公共事務(wù)和公共事業(yè)、調(diào)解民間糾紛，維護(hù)社會治安，聯(lián)系群眾密切的優(yōu)勢，提高社會自主管理水平。
第二個(gè)方案：在撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的的基礎(chǔ)上，精簡機(jī)構(gòu)、精簡人員、轉(zhuǎn)變職能，科學(xué)配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。這一方案由六方面內(nèi)容組成：
一是撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。將東部地區(qū)交通便利、地域較小、管轄人口不足3萬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，中部地區(qū)里地域較小、管轄人口不足2萬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，西部地區(qū)里地域面積不大、管轄人口不足1萬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一律撤銷合并。撤并后全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制總量要比現(xiàn)有的減少三分之一，達(dá)到25000個(gè)左右。東部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模應(yīng)在8－10萬左右，中部地區(qū)應(yīng)在6－8萬左右，西部地區(qū)應(yīng)在2－5萬左右。人口在100萬以上的農(nóng)業(yè)大縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量應(yīng)控制在15個(gè)以內(nèi)，50－100萬的縣（市），鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量應(yīng)控制在10個(gè)以內(nèi)，50萬以下的縣（少數(shù)山區(qū)除外），鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量應(yīng)控制在8個(gè)以內(nèi)。二是撤并后，把市場經(jīng)濟(jì)下不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能剝離出去、轉(zhuǎn)移出去。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要承擔(dān)社會管理的職能。把集體資產(chǎn)管理的職能轉(zhuǎn)移到專業(yè)管理部門，把生產(chǎn)經(jīng)營職能轉(zhuǎn)移到企業(yè)，把資源配置的職能轉(zhuǎn)移到市場，把服務(wù)職能更多地轉(zhuǎn)移到社會中介組織，把村民自治的職能，交還給村委會。不屬于政府管的堅(jiān)決不管，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
建立起政府管理與企業(yè)管理、與市場管理、與社會自主管理的新型關(guān)系。三是要大力推進(jìn)基層民主，擴(kuò)大群眾參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的空間，配置好鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制、權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。廢除任命制，逐步推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、副書記、黨委委員由群眾參與提名，黨的代表大會直接選舉制度；
用“兩推一選”的辦法或直接選舉的辦法，選舉或罷免鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席；
切實(shí)落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的13項(xiàng)職權(quán)，做到屬于公共事務(wù)的重大問題必須經(jīng)人代會討論、批準(zhǔn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會表決時(shí)實(shí)行秘密劃票制；
推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開，使日常政務(wù)接受群眾的監(jiān)督。四是建立獨(dú)立的財(cái)政管理體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要設(shè)立獨(dú)立的一級財(cái)稅機(jī)構(gòu)和鎮(zhèn)級金庫，做到“一級政府，一級財(cái)政”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政開支要嚴(yán)格實(shí)行預(yù)決算制度。根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一和調(diào)動縣（市）、鎮(zhèn)兩個(gè)積極性的原則，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)，合理劃分收支范圍，逐步建立穩(wěn)定、規(guī)范、有利于城鎮(zhèn)長遠(yuǎn)發(fā)展的分稅制財(cái)政體制。對尚不具備實(shí)行分稅制條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要在協(xié)調(diào)縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)上，合理制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支基數(shù)。對重點(diǎn)發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在實(shí)行分稅制財(cái)政體制之前，其地方財(cái)政超收部分的全部或大部分留于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財(cái)政。五是大力精簡人員，建立職能明確、結(jié)構(gòu)合理、精干高效的辦事機(jī)構(gòu)。設(shè)置黨委、政府、人大主要領(lǐng)導(dǎo)職位，但要擴(kuò)大民意基礎(chǔ)，實(shí)行交叉建制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。在規(guī)定的機(jī)構(gòu)編制限額內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以根據(jù)實(shí)際需要設(shè)置機(jī)構(gòu)和配備人員，不求上下對口。六是大力發(fā)展民間組織，提高社會自我管理水平。凡是社會可以自我調(diào)節(jié)與管理的職能，一律交給社會中介組織和村民自治組織去辦。要將設(shè)置過多、過散的“站、所”歸并成綜合性“農(nóng)業(yè)服務(wù)中心”、“文化服務(wù)中心”，并逐步推向市場，走企業(yè)化的路子。走出政府包辦公共事業(yè)的困境，鼓勵(lì)、支持社會自治組織、民間團(tuán)體、股份制企業(yè)、民辦企業(yè)投資興辦鄉(xiāng)村公共事業(yè)和公益事業(yè)，提供公共服務(wù)。按照民辦、民管、民受益的原則，大力支持發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會和農(nóng)民專業(yè)合作組織，健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，提高農(nóng)民的組織化程度。大力支持和推動村民自治。
實(shí)施這一方案的好處：一是在撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題上不與憲法和地方政府組織法相沖突，操作起來沒有法律障礙；
二是能精簡機(jī)構(gòu)和人員，減輕財(cái)政壓力，并適當(dāng)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；
三是為小城鎮(zhèn)發(fā)展，實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略預(yù)留了體制空間。
實(shí)施這一方案可預(yù)期的弊病是：一是撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)很容易與轉(zhuǎn)變職能、建立健全權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制相脫節(jié)，重蹈過去機(jī)構(gòu)改革“精簡－膨脹－再精簡－再膨脹”的老路。二是如果基層實(shí)際情況掌握不準(zhǔn)，合并后的行政管理幅度太大，難以維護(hù)好社會秩序。
第三個(gè)方案：劃小縣級行政區(qū)劃，實(shí)行小縣制，縣以下取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政建制，用小縣制履行目前縣鄉(xiāng)兩級政權(quán)的職能。
具體操作如下：東部地區(qū)，在現(xiàn)行的6－8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃范圍內(nèi)設(shè)置一個(gè)縣，人口在50萬以內(nèi)；
中部地區(qū)，在現(xiàn)行的4－6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃范圍內(nèi)設(shè)置一個(gè)縣，人口在30萬以內(nèi)；
西部地區(qū)，在現(xiàn)行的2－4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃范圍內(nèi)設(shè)置一個(gè)縣，人口在20萬以內(nèi)。小縣制的機(jī)構(gòu)要精干。政府的職能主要是維護(hù)社會公共秩序和社會公平，搞好市場監(jiān)管，其余職能要從政府職能中逐步剝離出去。
這一方案的長處：一是將過去縣鄉(xiāng)兩個(gè)層次，減少為一個(gè)層次；
二是能夠把原在縣級政府的機(jī)構(gòu)、人員和公安派出所下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，能夠?qū)嵤⿲ι鐣M織的控制，最大限度地吸納社會資源。
這一方案的弊病也是十分明顯的：第一，重新調(diào)整了縣級行政區(qū)劃、縣級數(shù)量，工作量很大；
第二，基層政府的職能過于完備易使機(jī)構(gòu)衙門化、干部官僚化，不利于擴(kuò)大社會自主管理的空間；
第三，容易加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
第四個(gè)方案：實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，即在將農(nóng)村社區(qū)事務(wù)與國家事務(wù)適當(dāng)區(qū)分后，國家通過強(qiáng)制性法律預(yù)期方式，將基本的社會規(guī)范和目標(biāo)確定下來，社區(qū)在法律的框架內(nèi)實(shí)行廣泛的自治。
具體操作是：一是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織撤銷，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)履行的公共行政的職權(quán)，如保障憲法、法律的執(zhí)行，保護(hù)公私財(cái)產(chǎn)、保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利、維護(hù)社會秩序，保護(hù)環(huán)境等等移交給縣級政權(quán)機(jī)關(guān)，由縣級政權(quán)機(jī)關(guān)或職能部門履行。二是將原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織履行的經(jīng)濟(jì)管理、經(jīng)濟(jì)服務(wù)職能，轉(zhuǎn)移給社會中介組織和農(nóng)民組織；
三是建立鄉(xiāng)農(nóng)民自治組織，對除了國家事務(wù)以外的涉及農(nóng)民群眾的公共事務(wù)，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)。自治組織內(nèi)實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。
這一方案的長處：一是有利于擴(kuò)大基層民主，擴(kuò)大社會自主管理的空間；
二是能夠減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和國家財(cái)政負(fù)擔(dān)。
這一方案的弊病：一是縣鄉(xiāng)體制變化太大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織內(nèi)部的各種關(guān)系都要重新調(diào)整，恐怕不易為人們所接受；
二是與現(xiàn)行的法律規(guī)定不符；
三是如果縣級政府的公共管理跟不上，容易引發(fā)社會秩序失范。
以上介紹的是今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的可能走向。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)生活要比理論探討復(fù)雜的多，不宜生搬硬套，必須進(jìn)行試點(diǎn)，在取得經(jīng)驗(yàn)后，再做決斷。需要指出的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革還涉及縣級改革的配套和村民自治的進(jìn)一步完善，不管采取哪種方案，都需要縣鄉(xiāng)村三級聯(lián)動、整體思考、上下配套。比如，縣級政府活動范圍要收縮，政府職能要轉(zhuǎn)變，要采取招投標(biāo)制、合同承包制、出租制、公私合作制等市場方式管理公共服務(wù)，否則，縣級還會養(yǎng)一大批機(jī)構(gòu)、一大批人員，到一定時(shí)候，這些機(jī)構(gòu)和人員又要膨脹自己的權(quán)力，找基層的麻煩，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的成功就難以保住。再比如，要做好化解鄉(xiāng)村債務(wù)，安排好富余人員的分流工作，如果這個(gè)問題解決不好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革就難以順利進(jìn)行下去。還比如，農(nóng)村民間組織管理工作、村民自治工作要跟上，否則，從原鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制中剝離出來的經(jīng)濟(jì)、社會服務(wù)的許多事情就沒有組織去管。大力支持發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會和農(nóng)民專業(yè)合作組織，大力發(fā)展村民自治，使它們成為民主監(jiān)督、民主參與和自我管理、自我服務(wù)的組織載體，健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，滿足農(nóng)民農(nóng)業(yè)市場化的需要，提高農(nóng)民的組織化程度和對話能力，只有這樣，才能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革創(chuàng)造好的條件。
詹成付：國家民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司，100721
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