王遠輝：法治中國與政體改革

　　《法治與未來中國政體》是北京大學國際關(guān)系學院潘維博士于1999發(fā)表的文章。當時“法治中國”還是一個相對新穎的課題，吸引了一大批研究學者，記得98年好象還專門出版了一本叫做《法治中國》的書，收錄了包括王滬寧在內(nèi)的不少政治研究學者的文章。關(guān)于政治體制改革、民主與法治研究，在眾多理論聯(lián)系實工作者的推動下，研究越來越深入，現(xiàn)在已是蔚為大觀。學術(shù)研究有個前沿性的東西，5年的時間已經(jīng)很長了，很多5年前比較模糊的觀點，現(xiàn)在已是越來越清晰。由于網(wǎng)絡上議論時政的文章非常多，我沒有一直留意潘維先生的這類相關(guān)文章，相信在5年的時間里，潘博士已經(jīng)有更為深入的研究成果了，不知道他對民主、法治以及政治體制改革有什么新的見解。

　　我僅談談看完這篇文章后非常淺陋的想法。

　　潘先生的文章太長，一時間很難理出個頭緒來，我覺得該文從綱要上來看可以分為相對獨立的兩部分。即文章的第二和第三部分，一個講的是政改方案，技術(shù)操作的成份多；
一個講的是中國政體的國情，講究探本清源，理論色彩的成份多。我覺得潘先生文章的第三部分“咨詢型法治與中國國情”這一塊寫得不錯，對中西方的政治文明給了一個大概的脈絡。它應該與第二部分的前后次序?qū)φ{(diào)，作為其政改方案的論據(jù)。

　　一 、關(guān)于民主與法治

　　潘維先生的“咨詢型法治與中國國情”部分寫得是蠻有條理的。但我不太贊同把自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟的“自由”看作是民主。當然這一點潘維也清楚，“中國人民并不強烈感到缺少自由，但深感缺少公正條件下的自由�！彼�以，民主應該在相當?shù)某潭壬鲜恰熬邆涔�正條件下的自由”， 民主與自由并不能等同。

　　關(guān)于民主與法治，我覺得有一個非�；�本的常識：民主是法治的民主。在“民主”兩字的前面有“法治”作定語，沒有法治的民主不是民主，是自由，是無政府主義。因為民主并不是文革時期所謂的“大民主”，也不是無政府主義，更不是毫無約束的自由。“民主”應該是一種生活方式的政治化。民主在其本質(zhì)上是一種法治框架下的自由。

　　至于先民主還是先法治的問題，我覺得這是一個偽命題。潘博士認為兩者總是有先后的，并且論述得有理有據(jù)。民主與法治有無前后，我不大清楚，但我認為民主與法治的先后不是應然的。我認為應該這樣理解：沒有法治的民主，就不是民主；
沒有民主的法治，也不是真正意義上的法治。兩者不一定是同步進行的，但兩者卻是相輔相成的，不能脫離一方而奢談另一方。

　　可能是鑒于近年來鼓吹民主的人士很多，披著民主外衣的言論日益泛濫，反倒將民主的真相給掩沒了。要知，“民主”是自五四運動以來一直是吸引青年人特別是大學生最好的誘餌。只要熟悉我黨歷史的人都知道，在解放前我黨在爭取青年人參加革命最招牌的武器便是“民主”。毛澤東與黃炎培關(guān)于用“民主”克服權(quán)力更替“周期率”的著名談話對現(xiàn)在的青年人來說不甚了了，但在整個40年代，“民主”一詞便如現(xiàn)在的民運人士一樣在共產(chǎn)黨人中從來都是話不理嘴的，由此也吸引了一大批年輕人前往延安“要民主”和“追求自由”。但老實地說，在當時戰(zhàn)爭混亂的年代，連一個穩(wěn)定的政權(quán)都沒有，更沒有一套相對完備的法律體系，這“民主”又從何而來？又哪有人去關(guān)心“法治”�。咳绻�說“文革”期間的大鳴大放、貼大字報也算是民主的話，那是對民主的褻瀆。潘維在文中提到“從學理上說，民主制是腐敗的原因之一”在某種程度上對這種“民主”進行了定性的注腳。我覺得有必要為“民主”正名，還其本來面目。

　　時至今日，“法治中國”已是共識，我們毋庸再在“先民主還是先法治”上糾纏不休。我覺得還不如討論如下二個方面問題更有現(xiàn)實意義。

　�。ㄒ唬┓ň烤乖鯓印爸巍�？

　　這是潘維在文中提到的一個問題。法究竟怎樣治？這是講究的是操作性的問題。很多人說起民主、法治時在理論上一套一套，但卻很少能提供一個操作性強、又較為符合中國目前現(xiàn)狀的政改方案。潘維在提出這個問題時，即為推出自己的一套政改方案打下伏筆，即下面提到的“五大支柱”，且不管其方案合理與否（關(guān)于其“五大支柱”，下面再予評述），比之此前不少光說不練，空洞地講民主要法治的理論人士棋高一著。

　　法究竟怎樣“治”？這實際是在問：我們需要什么樣的政治體制？這實在是一個大問題，“三權(quán)分立”（立法、行政、司法）是不是個好東西？孫中山提出的“五權(quán)憲法”（立法、行政、司法、監(jiān)察、考試）是不是更適合中國國情？潘先生的“五大支柱”是否為“五權(quán)憲法”的變種？在我看來，中國政體的問題不在于存在幾種權(quán)力制衡，而在于有沒有權(quán)力制衡。中國歷朝歷代包括民國、中華人民共和國在內(nèi)，都是沒有徹底的權(quán)力制衡的，上面都有一個凌駕于法律之上的最高“統(tǒng)帥”，以前是“皇帝”，現(xiàn)在是“中共中央”。幾千年來，中國以儒家文化為主導的治國方式是不需要權(quán)力制衡的，有的是“普天之下，莫非王土；
率土之濱，莫非王臣”；
有的是“以德配天”、“德主刑輔”。近現(xiàn)代的情形則是潘先生所說的“autocracy”，委婉一點說是“自主制”，難聽一點是“獨裁”�？傊�一句話：中國沒有“憲政”的基礎(chǔ)，還沒有真正實行憲法政治。憲政是什么？憲法是若干制衡的基礎(chǔ)，是取代“皇帝”或“黨中央”的東西。有了憲政，才能談法治。但中國的“憲政”和“法治”文化幾乎是一片空白的，老百姓沒有“唯法是從”的意識，執(zhí)政階層似乎也還沒有真正“依法行政”的思想預備。在源遠流長的“德治”文明與西學東漸的“法治”文明中，到底哪個更適合中國國情？有時真的讓人迷惑，使相當部分的執(zhí)政階層有所顧忌，還不敢全面實行“法治”。

　�。ǘ�）究竟用怎樣的“法”來治？

　　如果在國人心目中普遍認可了“法治中國”的選擇，那么我們究竟需要什么樣的“法”來治國？這是我更為關(guān)注的一個問題。誰都明白，“法治”不是“法制”，不能僅僅停留在立法，“畢其功于一役”，以為有了法律就一勞永逸了。但靜下心來認真想想，這個“法”的確很重要，它決定了我們將長時間按照現(xiàn)成的法律來治理國家。這樣的法決不是照搬人家或是按照少數(shù)長官意志制定的。因此，有一套完備的、適合中國國情的法律體系是我們實行“法治”的前提。

　　中國需要什么樣的法律？怎樣才能獲得適合中國國情的法律？

　　關(guān)于這個問題，法學界似乎已經(jīng)有了比較成熟的研究。就我個人的閱讀范圍，目前法學理論界有兩種較為流行的兩派：法律移植論和本土資源論。如何在這兩者之間達成平衡，是我們制定法律的關(guān)鍵所在。北京獨立學者秋風在其《如何發(fā)現(xiàn)中國人的法律？》一文中指出：

　　“從應然的角度看，中國作為一個具有悠久文明的共同體，已經(jīng)形成了一整套完善的正當行為體系，它不僅存在于人們的行為、習慣中，也具體地存在于中國傳統(tǒng)的法典、案例中。不過，隨著中國更深入地卷入全球性合作與交換體系中，中國社會也在發(fā)生變化，中國當然也需要接受西方的那些被證明有效、合理、有益的規(guī)則體系�！薄懊鎸Χ嗵渍�當行為規(guī)則體系互相交織、混雜的局面，法律當如何制訂，才能夠稱得上是恰當?shù)�、有效的？”“如何最有效地發(fā)現(xiàn)能夠解決中國人的現(xiàn)實問題的法律規(guī)則體系？”

　　秋風給出答案是：“欲解決法律規(guī)則體系的問題，首先需要討論這套規(guī)則體系的發(fā)現(xiàn)程序問題。……我傾向于相信，恰當?shù)陌l(fā)現(xiàn)程序是普通法制度。因為，這樣的制度將使法官最大限度地探索、發(fā)掘蘊涵于中國人的民事、商事行為中的習慣，借助于理性的反思，而將其提煉為具有廣泛的約束力的法律規(guī)范�！�…它將整體的法律移植，分解為零碎的引入，因而，它留出了一個消化吸收的時間，讓人民在不知不覺中學習、理解、接受并且遵守源起于外部世界的規(guī)則。它將使社會在接受新規(guī)則的同時，從而實現(xiàn)無縫對接。這樣的學習過程是分散的，個別的，因而也是平順的�！�

　　我很贊同秋風的觀點，即是中國的法律，既不能生硬移植西方文本，也不能完全摒棄西方的法治理念，而應該在法律移植和關(guān)注中國本土資源中達成一種平衡。理想的情況是一批長期研究、浸淫西方法律的中國法律學者根據(jù)自己對西方法律的理解，用中國人自己的語言起草符合中國文字特點和文化習慣的法律。這是一個艱巨的工程，也應該是一個較為理想的過程。

　　二、關(guān)于法治與政治體制改革

　　潘先生提出的政改“五大支柱”方案，不能說不美，也不能說不具操作性，但我敢肯定，該方案執(zhí)行起來必然困難重重，甚至不能善終。因為不管是以前國民黨政府的“五權(quán)憲法”，還是現(xiàn)在潘先生提出的“五大支柱”，都沒有解決一個根本的問題：一黨專政。這是一個極大的研究瓶頸，幾乎任何關(guān)于民主、法治或政治體制改革的言論，到最后都得歸結(jié)到一黨專政這個問題的癥結(jié)上來，因而研究也就偃旗息鼓。這也是我國政治體制改革舉步維艱的真正原因。為什么這樣說？我們就從前些年呼聲甚高的“黨政分開”和十六大提出的“改革和完善黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式”說起。

　�。ㄒ唬�黨政分開？

　　潘先生在“公布三個階段性目標”中的“制度建立”階段中提到要盡快實現(xiàn)“黨政分開”。我不知道這“黨政分開”是不是潘先生“制度建立”的必要前提，如果是的話，這個問題有點棘手。因為近年來“黨政分開”這個概念好象提得越來越少了。

　　提出“黨政分開”有其歷史原因。在改革開放初期，“以黨代政”的情況相當普遍，兩套機構(gòu)“雙管齊下”，結(jié)果導致黨政不分，政出多門。后來黨和國家領(lǐng)導人感到黨委部門將精力放于插手政府工作，不利于黨的自身建設(shè)工作，黨建可是關(guān)系黨生死存亡的大事啊。于是出現(xiàn)了“黨政分開”提法，即是政府做政府的事，黨委做黨委的事，黨委忙什么呢？主要抓黨建，研究如何才能使黨“永葆生機”。好在“用人”的權(quán)力一直控制在黨委書中，要不黨委權(quán)力很容易被政府權(quán)力架空。

　　但現(xiàn)在又遇上這么一個問題：誰來養(yǎng)活這個龐大的黨委機構(gòu)？越來越多的學者開始質(zhì)疑用納稅人的錢來養(yǎng)執(zhí)政黨的合法性。他們問：你們不是有黨費么？為什么還要從納稅人手中領(lǐng)取薪俸？再說了，中國共產(chǎn)黨不是號稱“執(zhí)政黨”么？那就應該將黨的精英全面派用到執(zhí)政崗位上去啊。看來我們的泱泱大黨也不是沒有考慮這個問題，前不久召開的中共十六屆四中全會的主題議題便是研究如何加強黨的“執(zhí)政”能力。最近，中央又擬推出“減少地方黨委副職”，加強“交叉任職”的措施，應該說是加強“黨政合一”的信號。我覺得除了“減少地方副職”值得關(guān)注外，加強“交叉任職”同樣值得關(guān)注。個人認為，即使在中央政治局，黨的總書記必兼國家主席，其余專職政治局委員的也宜交叉任政府職務，即紀委書記兼任分管監(jiān)察的國務院副總理（國務委員），組織部長兼任分管人事的副總理（國務委員），宣傳部長兼任分管文化教育的副總理（國務委員），政治委書記兼任分管治安的副總理（國務委員）。地方依中央例兼，其中地方如省委書記例兼省長，市委書記例兼市長，縣委書記例兼縣長。黨委機構(gòu)方面，可以考慮將黨委辦公廳與政府辦公廳合并，紀委與監(jiān)察部門合并，組織部門與人事部門合并，宣傳部門與文化部門合并，政法委與公安部門合并（兩院相對獨立）。

　　實際上，即使這樣，這種情況還是離政治體制改革的目標相去甚遠。因為無論“黨政分開”還是“黨政合一”，都沒有解決中國共產(chǎn)黨既是“領(lǐng)導黨”又是“執(zhí)政黨”的問題，而怎樣“改革”或“完善”黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式，這是黨最大的困惑。

　�。ǘ�）黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式是統(tǒng)一的嗎？

　　以前，中國共產(chǎn)黨既然是“黨天下”，從來沒有懷疑過領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式之間有什么問題。黨領(lǐng)導一切是理所當然的，既然領(lǐng)導一切，那么目前中華人民共和國的政治體制便是：黨中央、全國人大、國務院、全國政協(xié)、最高人民法院和最高人民檢察院。其中全國人大、國務院、全國政協(xié)、最高檢察院、最高法院等等，悉在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導之下。這是中國政治體制的現(xiàn)狀，任何關(guān)于法治、政體的研究都不能回避這個事實。

　　近年來，隨著政改研究的深入，理論上一般的邏輯是：中國共產(chǎn)黨既然打得天下，自然便取得了執(zhí)政地位，共產(chǎn)黨理所當然便“執(zhí)政黨”。這樣一來，中國共產(chǎn)黨便自然由“領(lǐng)導黨”概念逐漸過渡到“執(zhí)政黨”概念上來了，也就是這樣，問題出來了：領(lǐng)導黨與執(zhí)政黨在概念上能否等同？按照狹義的理解，執(zhí)政黨嘛，可以取得執(zhí)政地位，在法律賦予的權(quán)力范圍內(nèi)執(zhí)行權(quán)力，說白了便是取得國務院的行政能力，但不具有批準立法和司法的權(quán)力。

　　說到這里，明眼人一眼就能看出：號稱中華人民共和國最高權(quán)力機關(guān)的全國人民代表大會其實根本算不上真正的“最高權(quán)力機關(guān)”，而是中共中央！其中權(quán)力的核心在政治局！黨是靠政治局常委會和政治局會議或中央委員會議來達到全面領(lǐng)導的目的。形象一點，這種黨代會取代人代會的情況就像清朝雍正時期的軍機會取代內(nèi)閣一樣，雖然在程序上、法理上未必合理，但在議事的效率上還是滿高的。

　　基于這一點，潘維先生提出的“五大支柱”，如果對每一個“支柱”方案進行細化并期之以具體操作，最后都會歸結(jié)到“一黨專政”這個問題上。你想想，如果政府的公務員系統(tǒng)中立了、司法獨立了、新聞自由了，就意味著不要你共產(chǎn)黨領(lǐng)導了。要想在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下還能保持司法獨立、新聞自由，公務員獨立，那不是睜著眼睛說夢話嗎？！所以，最后的問題歸結(jié)到一點：中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式是共存亡的，只要失去全面的領(lǐng)導權(quán)，那么其執(zhí)政地位便不再穩(wěn)固。只要一出現(xiàn)執(zhí)政地位的競爭，一黨專政的局面隨即瓦解。如果有保持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導地位而能進行政治體制改革，套用孔子經(jīng)常說的一句話：吾未之見也。

　　政治體制改革難之又難，但社會發(fā)展的潮流使得改革勢在必行。就目前來看，實行法治對中國政改的最佳選擇，實在找不出其他更好的辦法了。法治的最高目標是實施憲政，不是簡單地維系和約束人與人之間的關(guān)系，而是從政治層面將執(zhí)政主體置于憲法之下。我們姑且樂觀地預見：憑借十幾年或幾十年的法治，或許能使中國的政治體制改革水到渠成，直至建立一套適合中國國情的新型的政治體制。

　　“法治”必然導致政治體制改革，而改革是有風險的。鄧小平說過：改革是一場革命。這話一點沒錯，革命意味著權(quán)力的更迭，自下而上的無產(chǎn)者革命是通過暴動來完成權(quán)力的更替；
改革則是通過自身官權(quán)階層的調(diào)整來達到權(quán)力利益的再分配。我們看過太多成功的暴力革命，但有誰看到過處尊養(yǎng)優(yōu)的上層官僚能主動自上而下改革成功的？改革之難，甚于革命。竊以為，法治或政改的最終目的，是建立新的政治體制，其結(jié)果伴隨著一黨專政的結(jié)束。可以肯定的是，一黨專政的結(jié)束，并不意味著“亡黨亡國”，相反，共產(chǎn)黨可能會在與其他政黨競爭中而益顯生命力，國家也因此而更加長治久安。

　　當然，我等只不過是坐而論道，從理論上探討政改的可能性。改革一旦進入實質(zhì)操作性程序，則要求我們的黨和國家領(lǐng)導人具備果敢的政治魄力和超人的政治智慧。如有在泱泱中華大國進行改革而成功的，那么領(lǐng)導這場改革的領(lǐng)導人堪稱中國有史以來最偉大、最有智慧的政治家。

　　2004/10/18

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