莫于川：中國行政法治發(fā)展進(jìn)程的回顧與前瞻

　　摘 要：中國行政法治在過去百年經(jīng)歷了兩大發(fā)展時(shí)期和若干發(fā)展階段：在20世紀(jì)上半葉經(jīng)歷了清末、南京臨時(shí)政府、北洋軍閥政府、廣州和武漢國民政府、南京國民黨政府等五個階段，這一時(shí)期的行政管理立法（包括革命根據(jù)地的行政管理立法）取得初步成效，開始形成德日模式的行政法學(xué)科體系框架；
20世紀(jì)下半葉中國內(nèi)地的行政法治走過了艱難曲折的道路，經(jīng)歷了初步發(fā)展、遭受挫折和停滯、恢復(fù)和發(fā)展、進(jìn)一步發(fā)展等四個階段，取得顯著成就并積累了諸多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。中國行政法治在21世紀(jì)初既逢實(shí)施依法治國方略的重大機(jī)遇，又面臨一系列新情況、新課題，例如關(guān)于建立人大監(jiān)督專員制度，關(guān)于怨情申訴的規(guī)范化和制度化，關(guān)于抽象行政行為的司法審查，關(guān)于一國多法域帶來行政法沖突的解決機(jī)制等等，都亟待研究解決。21世紀(jì)的中國行政法治將在一般論、主體論、行為論、救濟(jì)論和部門論等方面獲得更加積極而穩(wěn)健的發(fā)展，呈現(xiàn)出民主化、科學(xué)化、法治化的復(fù)合演進(jìn)軌跡，這一進(jìn)程將與我國經(jīng)濟(jì)、政治、社會和思想文化以及其他法律領(lǐng)域產(chǎn)生強(qiáng)烈深刻持久的交互影響。

　　關(guān)鍵詞：中國行政法治；
百年歷程回顧；
世紀(jì)初的機(jī)遇和挑戰(zhàn)；
21世紀(jì)發(fā)展趨勢

　　在憲政體制下有效約束行政權(quán)力，穩(wěn)健實(shí)現(xiàn)依法行政，保護(hù)行政相對人合法權(quán)利不受行政傷害并能得到充分救濟(jì)，保障經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展所需的行政秩序，這是人們長久的行政法治夢想和追求。溫故知新。過去百年，人們?yōu)榇俗鞒隽司薮笈�力并取得顯著成效，也經(jīng)歷了許多曲折，個中經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得認(rèn)真總結(jié)汲��；
世紀(jì)之初，實(shí)施依法治國、推進(jìn)依法行政成為治國方略和基本國策，同時(shí)行政法治發(fā)展進(jìn)程也面臨許多重大課題；
立足現(xiàn)實(shí)并展望未來，21世紀(jì)的中國行政法治前途光明、任重道遠(yuǎn)，期待穩(wěn)健協(xié)調(diào)的發(fā)展。

　　一、走向行政法治的百年歷程回顧

　　中國作為具有數(shù)千年封建社會歷史的國家，走向行政法治是一個極其漫長的過程；
經(jīng)歷艱難曲折的長期探索過程后，開始進(jìn)入良性發(fā)展的軌道。概括起來，我國行政法治在過去百年大致經(jīng)歷了兩個發(fā)展時(shí)期（20世紀(jì)上半葉和下半葉）和若干發(fā)展階段。

　�。ㄒ唬�20世紀(jì)上半葉中國行政法治的發(fā)展

　　20世紀(jì)上半葉中國行政法律制度和學(xué)科的發(fā)展比較滯緩，為走向現(xiàn)代行政法治目標(biāo)開了一個頭。這一時(shí)期可大致分為五個階段來加以考察。[[1]]這里主要考察行政法律制度建設(shè)的首要環(huán)節(jié)――行政管理領(lǐng)域的立法工作，借此管中窺豹。

　　1．清末行政管理立法概況。

　　鴉片戰(zhàn)爭以后，隨著中國社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系、階級關(guān)系的變化，作為上層建筑的法律也發(fā)生很大變化。在人民革命力量的打擊下，特別是到1900年義和團(tuán)運(yùn)動和八國聯(lián)軍入侵中國之后，清朝統(tǒng)治者已無法照舊統(tǒng)治下去。為反映官僚買辦階級的要求，調(diào)整新的社會關(guān)系，同時(shí)也為了粉飾“預(yù)備立憲”，封建統(tǒng)治者開始利用法律形式來掩蓋其封建專制統(tǒng)治的實(shí)質(zhì)。光緒二十八年（1902年）清廷頒諭，責(zé)成沈家本、伍廷芳等人負(fù)責(zé)修律。這期間修訂和新頒的有關(guān)行政管理方面的法令主要有：1908年2月制定的《結(jié)社集會律》；
1908年4月頒布《違警律》；
1909年閏2月頒行的《國籍條例》及后附的實(shí)施細(xì)則；
此外，主管民政、教育的清廷中央部門還先后頒布了《暫定戶口規(guī)則》、《戶口管理規(guī)則》、《調(diào)查戶口執(zhí)行法》、《各學(xué)堂管理通則》等行政管理法規(guī)。

　　2．南京臨時(shí)政府時(shí)期的行政管理立法概況。

　　1912年1月1日中華民國成立后，建立了南京臨時(shí)政府，制定了《中華民國臨時(shí)約法》。為健全組織、統(tǒng)一官制，確定各部的組織機(jī)構(gòu)和職責(zé)，南京臨時(shí)政府先后制定了《中華民國臨時(shí)政府中央行政各部及其權(quán)限》、各部官制通則和陸軍、外交、內(nèi)務(wù)、交通、教育、司法等部及各局的官制，并規(guī)定了中央行政各部的組織、部長、次長、司長和各科的職責(zé)權(quán)限，以及各級各類官員的委任辦法；
還撤銷了地方“軍政分府”，令各省都督府所屬之行政各部改為“司”，主管民政、財(cái)政，軍事由另設(shè)的司令部專管，使政軍分開；
并經(jīng)參議院同意正式公布了《南京政府官制》等法律。南京臨時(shí)政府及其所屬各部還發(fā)布了各類行政法令，以期“安民心維大局”，如《通令保護(hù)人民財(cái)產(chǎn)令》、《令內(nèi)務(wù)部禁止買賣人口文》、《令廣東都督嚴(yán)禁販賣豬仔文》、《令外交部妥籌禁絕有販賣豬仔及保護(hù)華僑辦法文》、《關(guān)于普通教育暫行辦法及課程標(biāo)準(zhǔn)》等等。

　　3．北洋軍閥政府時(shí)期的行政管理立法概況。

　　北洋軍閥政府主要援用清末的法律，也基于統(tǒng)治需要而設(shè)置專門的法典編纂機(jī)構(gòu)開展立法活動。從1912年12月至1916年10月，在行政管理方面的立法主要有：《戒嚴(yán)法》、《官吏服務(wù)令》、《治安警察法》、《出版法》、《司法官懲戒法》、《違警罰法》等等。

　　4．廣州、武漢國民政府時(shí)期的行政管理立法概況。

　　在第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期，廣州、武漢國民政府進(jìn)行了較為頻繁的立法活動。在行政管理方面的立法主要有一系列國家機(jī)關(guān)組織法，如《國民政府組織法》、《國民政府司法部組織法》、《修正國民政府監(jiān)察院組織法》、《國民政府軍事委員會組織法》、《省政府組織法》，以及國民黨中央、各省區(qū)聯(lián)席會議通過的《省政府對國民政府之關(guān)系議決案》、《省黨部與省政府之關(guān)系議決案》等等。此外，國民政府還先后頒布了《兼職條例》、《文官官等條例》、《縣長臨時(shí)任用條例》、《政府職員給假條例》等人事法規(guī)，以及《懲治官吏法》等廉政法規(guī)。

　　5．南京國民黨政府時(shí)期的行政管理立法概況。[2]

　　南京國民黨政府建立后的行政管理立法大體經(jīng)歷了前、中、后三個時(shí)期：（1）前期（國民黨統(tǒng)治的最初十年）是行政法律制度建立時(shí)期。1928年10月頒布《訓(xùn)政綱領(lǐng)》、《國民政府組織法》，作為確立其政權(quán)“法統(tǒng)”地位的根本法；
同時(shí)還頒布了行政、立法、司法、考試、監(jiān)察等五院組織法，以確立其中央政府機(jī)構(gòu)的法律地位。國民黨政府的立法院和其他政府機(jī)構(gòu)還制定了各類政府組織法以及大量單行法規(guī)。（2）中期（抗日戰(zhàn)爭時(shí)期）是行政法律制度進(jìn)一步發(fā)展時(shí)期。其行政管理立法的政治色彩日益厚重，主要表現(xiàn)為運(yùn)用戰(zhàn)時(shí)立法和軍事立法的手段，加強(qiáng)對人民的控制，如頒布《國家總動員法》、《各縣保甲整編辦法》、《防止異黨活動辦法》等等。（3）后期（第三次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期）的行政管理立法呈現(xiàn)挽救國民黨政府統(tǒng)治頹勢的特點(diǎn)，如頒布《勘亂總動員令》、《動員勘亂完成憲政實(shí)施綱要》、《維持社會秩序暫行辦法》和修正的《戒嚴(yán)法》等等。[3]

　　6．革命根據(jù)地的行政管理立法狀況。

　　這方面的情況相當(dāng)豐富和復(fù)雜，過去人們未予足夠重視。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期，中央蘇區(qū)和15個地方蘇區(qū)制定的行政管理方面的法規(guī)、規(guī)章就有550余個；
在抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時(shí)期，中央根據(jù)地和47個地方根據(jù)地（邊區(qū)）所制定的行政管理方面的法規(guī)、規(guī)章就有2744個。[[4]]這些行政管理法規(guī)、規(guī)章的情況千差萬別，其制定主體甚多，分別為參議會、行政委員會、邊區(qū)政府及其下屬部門、政務(wù)會議以及中共中央的某些組織機(jī)構(gòu)等等，其范圍和內(nèi)容非常廣泛復(fù)雜，涉及到組織機(jī)構(gòu)、選舉、土地、軍事、民政、司法、公安、財(cái)政、金融、糧食、農(nóng)林、勞動、工商貿(mào)易、交通運(yùn)輸、教科文衛(wèi)等等，其形式也不盡規(guī)范。這些行政管理規(guī)范對于促進(jìn)革命根據(jù)地的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展，確保革命戰(zhàn)爭的勝利，發(fā)揮了積極作用，體現(xiàn)了在特殊社會歷史條件下革命根據(jù)地政府促使人們依法辦事、規(guī)范社會行為的愿望。

　　7．20世紀(jì)上半葉的行政法學(xué)研究概況。

　　行政法律制度的逐步發(fā)展，與行政法學(xué)研究的逐步開展是分不開的。我國對行政法學(xué)的研究，大約是從清末戊戌變法開始。早在1903年（光緒二十九年），日本學(xué)者清水澄的《行政法泛論》（中文版）就由商務(wù)印書館出版；
開明書局也于同年出版了丁額著、王純翻譯的《普魯士行政法典》；
1906年（光緒三十二年）廣智書局出版了日本學(xué)者織田萬著、梁繼棟翻譯的《德國行政法》。從1903年至1907年5年間，共翻譯、編譯10余部外國行政法學(xué)著作，出版4部中國行政法學(xué)著作。到20世紀(jì)20、30年代，逐漸形成了行政法學(xué)研究群體，出版了一些行政法學(xué)著作，開始構(gòu)建起行政法學(xué)的學(xué)科體系框架（主要借鑒于德國法模式的日本行政法學(xué)理論）。在當(dāng)時(shí)行政法學(xué)的教學(xué)與研究中，一些學(xué)者注意運(yùn)用孫中山先生的三民主義和五權(quán)分立學(xué)說，以此作為自己學(xué)術(shù)觀點(diǎn)之理論基礎(chǔ)和指導(dǎo)思想。當(dāng)時(shí)中國處于半殖民地半封建社會，行政法學(xué)能取得如此成就已是難能可貴，盡管主要是引進(jìn)和轉(zhuǎn)述式的學(xué)術(shù)成果。

　　總體而言，20世紀(jì)上半葉中國在行政法律制度建設(shè)和學(xué)術(shù)建設(shè)方面取得一些進(jìn)展，盡管與行政法治目標(biāo)尚有很遠(yuǎn)的距離，而且其中許多是與行政現(xiàn)實(shí)存在較大距離的歐洲大陸行政法舶來品，在當(dāng)時(shí)缺乏憲政精神的政治體制下也難以通過有效約束行政權(quán)力和保護(hù)行政相對人合法權(quán)利而對行政管理現(xiàn)實(shí)發(fā)生強(qiáng)烈和深刻的影響，但這畢竟為我國行政法治的發(fā)展打下了一個基礎(chǔ)。

　�。ǘ�）20世紀(jì)下半葉行政法治在中國內(nèi)地的發(fā)展[5]

　　由于一系列的社會變革，20世紀(jì)下半葉中國行政法治在內(nèi)地經(jīng)歷了艱難曲折而又前所未有的發(fā)展，大致可分為如下四個階段來加以考察。

　　1．新中國行政法治初步發(fā)展階段（1949年10月～1957年5月）。

　　中華人民共和國成立后，廢止了國民黨政府的“六法全書”，標(biāo)志著中國行政法制建設(shè)進(jìn)入新時(shí)期。這個階段在行政管理的立法和制度建設(shè)方面做了大量工作。首先是制定行政組織法，規(guī)定各級國家行政機(jī)關(guān)的組織、職權(quán)、工作方式和責(zé)任。這些行政組織法包括中央人民政府及其組成部門、直屬機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)以及地方人民政府的組織法，如《中華人民共和國中央人民政府組織法》、《中華人民共和國國務(wù)院組織法》、《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》、《省人民政府組織通則》、《市人民政府組織通則》、《縣人民政府組織通則》和《地方各級人民政府組織法》等等。其次是制定行政組織法以外的行政管理法規(guī)，規(guī)定國家行政機(jī)關(guān)對政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面事務(wù)以及人、財(cái)、物各個領(lǐng)域的管理權(quán)限及方法。到1956年12月止，新中國共頒布行政管理法規(guī)829個，其中有關(guān)機(jī)構(gòu)、人事編制管理的法規(guī)52個，有關(guān)財(cái)政、金融、稅收管理的法規(guī)98個，有關(guān)公安、民政、司法、行政管理方面的法規(guī)97個，有關(guān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)管理的法規(guī)261個，有關(guān)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生管理的法規(guī)149個。第三是建立行政監(jiān)察制度和公民控告國家機(jī)關(guān)及其工作人員違法失職行為的制度。早在1949年，《共同綱領(lǐng)》第十九條就規(guī)定在縣市以上各級人民政府內(nèi)設(shè)人民監(jiān)察機(jī)關(guān)，《中華人民共和國中央人民政府組織法》更明確規(guī)定政務(wù)院設(shè)人民監(jiān)察委員會。1954年《中華人民共和國憲法》第九十七條規(guī)定了公民對于各級國家機(jī)關(guān)的控告和求償權(quán)，《中華人民共和國國務(wù)院組織法》更明確規(guī)定國務(wù)院設(shè)立監(jiān)察部。憲法和法律還規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的一般監(jiān)督，明確了檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)和職責(zé)。不難看出，國家在這一階段比較重視行政法律制度建設(shè)，包括監(jiān)督行政法制建設(shè)，大步邁出走向行政法治的步子。但由于認(rèn)識上和體制上的多方面原因，如黨政不分、“人治”傳統(tǒng)、否定權(quán)力分工制約的必要性、立法比較粗疏等等，所以在行政管理上還無法嚴(yán)格實(shí)行權(quán)力制衡、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、越權(quán)無效等原則，公民的申告權(quán)、求償權(quán)和訴訟權(quán)利（如“民告官”）難以充分實(shí)現(xiàn)，遠(yuǎn)未解決社會主義民主的法律化和制度化問題。

　　從行政法的教學(xué)和科研來看，這一階段主要以介紹蘇聯(lián)行政法學(xué)理論為主，較多受到蘇聯(lián)模式的影響。1950年4月商務(wù)印書館出版了維辛斯基的《蘇聯(lián)國家行政機(jī)關(guān)暨各加盟共和國及自治共和國國家行政機(jī)關(guān)》，此書對我國行政法學(xué)有相當(dāng)影響。隨后又有一系列蘇聯(lián)行政法譯著出版，主要有《蘇維埃行政法概論》、《蘇維埃行政法（總則）》、《蘇維埃行政法提綱》、《蘇維埃行政法及其基本原則和制度》、《國家法·行政法》、《蘇維埃行政法（分則）》、《蘇維埃行政法論文選譯》（第一輯、第二輯）。1954年憲法的頒布，使我國行政法學(xué)研究獲得新的機(jī)遇，主要表現(xiàn)為以介紹蘇聯(lián)行政法理論為主逐漸轉(zhuǎn)向結(jié)合我國行政管理實(shí)踐來探索行政法學(xué)理論的建構(gòu)，《中華人民共和國行政法（總則）參考資料》的編印就是一個初步嘗試。當(dāng)時(shí)國家在制定社會科學(xué)長期規(guī)劃的過程中，也具體規(guī)定了要研究中華人民共和國國家管理的基本原則、法制保障、行政機(jī)關(guān)組織制度以及監(jiān)督制度等問題。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　1955年8月15日，中國政法學(xué)會成立了國家法、行政法研究組，從組織措施上推動了我國行政法學(xué)研究的開展。一些學(xué)者也撰文呼吁加強(qiáng)行政法學(xué)的研究工作，解決中國行政法的體系、國家行政管理的基本原則、國家工作人員的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任等一系列行政法學(xué)問題，以適應(yīng)國家和社會管理的需要。當(dāng)時(shí)在高校教師的科研計(jì)劃中，已有若干個關(guān)于行政法方面的項(xiàng)目。從教學(xué)情況看，在各綜合大學(xué)的法學(xué)專業(yè)與政法院校中，有的已經(jīng)、有的即將、有的準(zhǔn)備開設(shè)行政法課程，如中國人民大學(xué)開設(shè)了“行政法”課程，東北人民大學(xué)也開設(shè)了“中國與蘇維埃行政法”課程。高校使用的行政法教科書也納入了國家的社科規(guī)劃之中。由上可見，這一階段我國行政法學(xué)雖然還落后于其他法律學(xué)科，但已有所行動和發(fā)展。

　　2. 行政法治遭受挫折、破壞和停滯階段（1957年5月～1978年12月）。

　　這一階段我國行政法制建設(shè)經(jīng)歷了曲折發(fā)展的三個時(shí)期：
1957年5月至1966年5月是遭受挫折時(shí)期；
1966年5月至1976年10月是遭受全面破壞、摧殘時(shí)期；
1976年10月至1978年12月是停滯、徘徊并醞釀復(fù)蘇時(shí)期。

　　政治民主和行政法治的發(fā)展，要求人民政府以體現(xiàn)和反映人民利益和意志的法律為其最高行為準(zhǔn)則。但是到了1957年，“法律至上”等觀點(diǎn)受到嚴(yán)重批判，當(dāng)時(shí)除極少量行政法律法規(guī)（如《警察條例》，《國務(wù)院任免行政人員辦法》，《治安管理處罰條例》，《消防監(jiān)督條例》，《關(guān)于國家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲暫行規(guī)定》）出臺以外，行政組織法、行政管理活動法、行政法制監(jiān)督和行政救濟(jì)法的制定工作以及整個立法工作都幾乎停頓下來，這實(shí)際上是對民主和行政法律制度的否定。當(dāng)然，這時(shí)國家并未宣布廢止以前所頒布的有關(guān)法律、法規(guī)，繼續(xù)適用的法律、法規(guī)數(shù)量不少，故此期間在行政管理領(lǐng)域還不能說全然無法可依，更主要、更實(shí)質(zhì)的問題是在強(qiáng)大的政治因素影響下有法不依。行政法制建設(shè)嚴(yán)重受挫的另一重要表現(xiàn)，是取消對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督與制約。首先是否定檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督功能，取消檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)及其工作人員行政行為合法性的一般監(jiān)督；
其次是撤銷監(jiān)察部，取消監(jiān)督機(jī)關(guān)對整個行政活動合法性以及對行政工作人員遵守法律和政紀(jì)情況的專門監(jiān)督。

　　十年“文化大革命”是對行政法制建設(shè)最嚴(yán)重的破壞、摧殘和踐踏時(shí)期。這個時(shí)期，原已薄弱的我國法制遭到急風(fēng)驟雨般的空前摧殘和破壞：憲法實(shí)際上被廢除，公民的權(quán)利自由毫無保障；
刑法己無“法”可言，罪名可以隨意設(shè)定，刑罰可以任意科處；
民法已失去權(quán)利保障的特殊作用，企業(yè)財(cái)產(chǎn)可以無償調(diào)撥，個人財(cái)產(chǎn)可以任意查抄罰沒，商品經(jīng)濟(jì)、按勞分配作為資產(chǎn)階級法權(quán)被限制或取消；
至于行政法，在“文化大革命”中因事實(shí)上已失去主要調(diào)整對象而無存在余地（由于人民代表大會產(chǎn)生的政府在“文化大革命”中作為“走資派”機(jī)構(gòu)被革了“命”，取而代之的“革命委員會”并非由人民代表大會產(chǎn)生和賦予權(quán)力，不必遵守和服從反映和體現(xiàn)人民意志和利益的法律），難逃形同虛設(shè)的厄運(yùn)。

　　“文革”結(jié)束后的一個時(shí)期，由于尚未擺脫“左”的指導(dǎo)思想束縛（仍然出臺存在明顯缺陷的1978年憲法就是“左”的指導(dǎo)思想在法制方面的突出表現(xiàn)），行政法制建設(shè)也處于徘徊停滯狀態(tài)，行政法學(xué)研究工作尚未受到重視。

　　從這個階段的行政法教學(xué)和研究情況看，也可分為三個時(shí)期：1957年5月至1966年5月是行政法的教學(xué)和研究工作受到挫折時(shí)期；
1966年5月至1976年10月是行政法的教學(xué)和研究工作遭到全面破壞、摧殘時(shí)期；
1976年10月至1978年12月是行政法教學(xué)和研究工作停滯、徘徊和醞釀復(fù)蘇時(shí)期。

　　3．行政法治得以恢復(fù)發(fā)展階段（1978年12月～1989年4月）。

　　對此可從三個方面來看：

　�。�1）行政法律制度的重建。從1978年12月18日中國共產(chǎn)黨第十一屆三中全會的召開至1982年憲法的頒布，是行政法律制度的重建時(shí)期。十一屆三中全會《公報(bào)》指出，“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會主義法制，使民主制度化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。”這是在民主與法制方面對過去幾十年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)特別是對十年“文革”教訓(xùn)的深刻總結(jié)。全國人大常委會于1979年作出決議，確定從中華人民共和國成立以來國家制定的法律、法令凡不與現(xiàn)行憲法、法律、法令相抵觸者均繼續(xù)有效，這就恢復(fù)和明確了一大批法律、法令的效力，包括調(diào)整行政關(guān)系的法律、法令的效力，部分地解決了行政領(lǐng)域無法可依的緊迫問題，使行政法律制度重建工作走出了一大步。

　　行政法律制度重建工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，是制定出一系列適應(yīng)新的形勢和情況的調(diào)整行政管理關(guān)系的新的法律、法規(guī)，建立各種有關(guān)的行政管理制度，使行政管理逐漸走向法制化道路，盡管這些法律法規(guī)的穩(wěn)定性和規(guī)范性有所不足（例如存在很多試行法）。首先，五屆全國人大二次會議通過《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，將地方各級革命委員會改為地方各級人民政府，明確規(guī)定了地方各級人民政府的組織、職權(quán)和工作方式；
六屆全國人大五次會議通過《國務(wù)院組織法》，將國務(wù)院的組織活動重新納入法制軌道。其次，頒布了大量行政管理法律法規(guī)，涉及經(jīng)濟(jì)活動、財(cái)政稅收、文教衛(wèi)生、公安司法、資源環(huán)保、人事管理等方方面面，為依法行政提供了前提條件。其中主要的如《經(jīng)濟(jì)合同法》、《個人所得稅法》、《中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》、《外國企業(yè)所得稅法》、《商標(biāo)法》、《文物保護(hù)法》、《食品衛(wèi)生法》（試行）》、《森林法》（試行）、《環(huán)境保護(hù)法》（試行）》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《學(xué)位條例》、《律師暫行條例》、《國家建設(shè)征用土地條例》、《關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》等等。

　　這一時(shí)期，1982年憲法的頒布開啟了我國法制建設(shè)特別是憲政發(fā)展的新階段，同時(shí)有力地將我國行政法律制度水平大大推進(jìn)了一步，對于行政法治發(fā)展具有特殊意義。主要表現(xiàn)在如下五個方面：一是重新確認(rèn)和發(fā)展了作為行政法制基礎(chǔ)的人民主權(quán)和民主管理原則；
二是重新確認(rèn)和發(fā)展了以憲法權(quán)威、法律至上、反對特權(quán)為核心的行政法治原則；
三是重新確認(rèn)和發(fā)展了代表機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間實(shí)行一定的權(quán)力分工與監(jiān)督制約的原則；
四是重新規(guī)定了國家機(jī)關(guān)工作責(zé)任制和行政效率原則，反對各種官僚主義；
五是重新確立了國務(wù)院和地方各級人民政府的性質(zhì)、地位，規(guī)定了中央和地方各級人民政府的職權(quán)職責(zé)。

　　（2）行政法律制度的發(fā)展。1982年憲法頒行后，有力地推動我國行政法制建設(shè)在20世紀(jì)80年代中后期進(jìn)入一個較快發(fā)展時(shí)期，主要表現(xiàn)在五個方面：一是改革和精簡政府機(jī)構(gòu)。1982年，五屆全國人大常委會第二十二次會議通過決議，決定對國務(wù)院和地方各級人民政府的機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面改革。這次改革用了兩年多時(shí)間，取得一定成效，特別是在領(lǐng)導(dǎo)班子年輕化、知識化方面取得明顯進(jìn)展，但在精簡機(jī)構(gòu)方面取得的成效比較有限。因此，到了1988年，七屆全國人大一次會議通過決議，決定再對政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行一次全面改革。盡管這次改革的目標(biāo)定得比較高，但由于沒有抓住轉(zhuǎn)變政府職能這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，機(jī)構(gòu)改革的最終效果仍然不盡如人意。二是確立和規(guī)范行政立法。1982年憲法正式確認(rèn)行政立法，規(guī)定國務(wù)院有權(quán)制定行政法規(guī)，國務(wù)院各部委有權(quán)制定行政規(guī)章。其后《地方組織法》又規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地的市，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”的人民政府也有權(quán)制定地方政府規(guī)章。為了保障人民主權(quán)和法制的統(tǒng)一，國務(wù)院于1987年頒布《行政法規(guī)制定程序暫行條例》，部分省市也相繼頒布了有關(guān)制定地方政府規(guī)章的程序規(guī)定，將健全行政立法程序提上了重要議事日程。三是完善行政法律規(guī)范。這期間我國主要行政執(zhí)法領(lǐng)域的法律、法規(guī)以及相關(guān)制度開始健全起來，在軍事、公安、司法、民政、財(cái)政、稅務(wù)、金融、審計(jì)、企業(yè)、商業(yè)、外貿(mào)、海關(guān)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、氣象、環(huán)境、交通、物價(jià)、物資、科技、文化等方面出臺了一系列行政管理法規(guī)，為依法行政創(chuàng)造了必要條件。四是加強(qiáng)和完善監(jiān)督法制。這期間我國為加強(qiáng)對行政的法制監(jiān)督，采取了一個重要步驟——建立國家監(jiān)察部和地方各級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)對各級國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員以及國家行政機(jī)關(guān)任命的國營企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部的行為進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督。同時(shí)根據(jù)1982年憲法的規(guī)定設(shè)立了國家審計(jì)機(jī)關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財(cái)政收支以及國家財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。五是建立行政訴訟制度。1982年憲法第四十一條規(guī)定，“中華人民共和國公民……對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利……由于國家機(jī)關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利�！边@為建立我國行政訴訟制度和國家賠償制度提供了明確的憲法根據(jù)�！睹袷略V訟法（試行）》第3條規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定�！弊源�，從立法上確立了行政訴訟制度，這是我國行政法治發(fā)展史上一個標(biāo)志性事件。1986年頒行的《治安管理處罰條例》把公民不服治安處罰納入了行政訴訟的軌道，促使在人民法院普遍設(shè)立行政審判庭。1989年七屆全國人大二次會議正式通過《行政訴訟法》，這成為我國正式建立司法審查制度、加強(qiáng)行政法律制度建設(shè)、加快走向行政法治的一個重要里程碑。

　�。�3）行政法學(xué)的恢復(fù)與發(fā)展。中共十一屆三中全會著重提出健全社會主義民主、加強(qiáng)社會主義法制的任務(wù)，從而也結(jié)束了長期以來行政法學(xué)研究工作停滯不前的狀態(tài)。1979年3月21日至31日，在北京召開全國法學(xué)規(guī)劃會議，討論制定了《全國法學(xué)研究（1979～1985）發(fā)展規(guī)劃綱要》，會議提出必須加強(qiáng)對行政法等法律學(xué)科的研究。1981年，司法部、教育部領(lǐng)導(dǎo)的法學(xué)教材編輯部決定在試編的高等學(xué)校試用教材中列入行政法學(xué)科目。1982年4月，西南政法學(xué)院法理教研室編印了《中華人民共和國行政法概論》作為校內(nèi)教學(xué)用書；
同年6月，北京政法學(xué)院編印了《行政法概要》作為校內(nèi)教學(xué)用書。在此期間，一些政法院校逐步開設(shè)行政法課程。1982年，安徽大學(xué)開始招收行政法研究生。與此同時(shí)，一批行政法學(xué)論文也在報(bào)刊陸續(xù)發(fā)表。1982年憲法頒布后，我國的行政法學(xué)研究走上了快速健康發(fā)展的軌道。1983年6月，我國第一部行政法學(xué)統(tǒng)編教材《行政法概要》公開出版，次年6月與之配套的《行政法資料選編》出版。自1985年5月16日中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會成立以后，我國行政法的學(xué)術(shù)團(tuán)體及其活動得到健康迅速發(fā)展，標(biāo)志著我國行政法學(xué)研究進(jìn)入一個新的發(fā)展時(shí)期。在全國人大法工委和行政法學(xué)研究會的組織協(xié)調(diào)下，經(jīng)過長期籌備之后，由在京各大法制工作和法學(xué)教學(xué)科研機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者組成的 “行政立法研究組” 于1986年10月4日在京成立。其主要任務(wù)是通過系統(tǒng)深入的研究工作，為立法部門制定重要行政法律和行政法規(guī)提供具體方案和論證意見。這標(biāo)志著我國行政法學(xué)理論研究工作與行政領(lǐng)域立法實(shí)踐活動更緊密地結(jié)合起來。1988年3月，我國迄今唯一的行政法學(xué)專業(yè)雜志――《行政法學(xué)研究》正式創(chuàng)刊，它對我國行政法學(xué)研究和走向行政法治的實(shí)踐起到了巨大的推動和指導(dǎo)作用。

　　4．行政法治快速發(fā)展階段（1989年4月至今）。

　�。�1）行政法律制度的進(jìn)一步發(fā)展。這一時(shí)期我國行政領(lǐng)域的立法處于高潮，大量有關(guān)行政管理的法律法規(guī)出臺，如：《集會游行示威法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《城市規(guī)劃法》、《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《行政監(jiān)察條例》（后上升為《行政監(jiān)察法》）、《煙草專賣法》、《國有資產(chǎn)評估管理辦法》、《稅收征收管理法》、《城市綠化條例》、《反不正當(dāng)競爭法》、《水土保持法實(shí)施條例》、《國家賠償法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《人民警察法》、《行政復(fù)議條例》（后上升為《行政復(fù)議法》）、《國家公務(wù)員暫行條例》和《行政處罰法》等等。其中《行政處罰法》規(guī)定了比較嚴(yán)格和大量的行政程序條款，特別是正式設(shè)立了民主程度和行政成本都非常高的聽證程序，還啟動了若干重要的行政執(zhí)法制度創(chuàng)新（例如相對集中行政處罰權(quán)的綜合執(zhí)法體制的推行），故被認(rèn)為是樹立了行政程序立法典范的一部重要法律，在我國走向行政法治的進(jìn)程中具有重大意義。長期醞釀、反復(fù)修改、易稿20多次的《國家公務(wù)員暫行條例》于1993年8月14日由國務(wù)院正式頒布，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　為推行國家公務(wù)員制度提供了更有力的法律保障。我國《立法法》已于2000年3月在九屆全國人大三次會議上通過，于同年7月1日起施行。該法的出臺對于規(guī)范立法和行政立法行為，從源頭上推進(jìn)我國行政法制建設(shè)，具有極其重大而深遠(yuǎn)的意義。我國《行政許可法》于2003年8月27日由十屆全國人大常委會第四次會議通過，將于2004年7月1日起施行。這部法律對于從根本上解決“審批經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，建構(gòu)新型政企關(guān)系，完善市場經(jīng)濟(jì)體制，將發(fā)揮重大調(diào)整作用，從而大大推動我國行政法治的發(fā)展。

　�。�2）我國市場經(jīng)濟(jì)體制的確立對行政法律制度建設(shè)的影響和回應(yīng)。由于多方面原因，新中國成立后30年間一直實(shí)行高度集中集權(quán)的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，盡管在一段時(shí)期內(nèi)也起到了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保持穩(wěn)定的一定作用，但其專制弊端日顯嚴(yán)重，這種狀況直到20世紀(jì)70年代末期實(shí)行改革開放以后才逐漸改變�，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是經(jīng)過實(shí)踐證明的迄今最為高效、民主的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。經(jīng)過10余年市場導(dǎo)向的改革開放實(shí)踐的艱苦探索和曲折反復(fù)乃至若干激烈爭論，人們的認(rèn)識逐步深化，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)作和經(jīng)濟(jì)管理實(shí)踐中有了越來越多的市場經(jīng)濟(jì)的要素和色彩，到1992年春鄧小平同志及時(shí)發(fā)表視察南方重要談話一錘定音，終于糾正我國改革和發(fā)展的航向之后，是年秋天中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會正式?jīng)Q定將建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制作為我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)模式，次年春天八屆全國人大一次會議通過憲法修正案將“國家實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)”正式載入現(xiàn)行憲法，我國社會從此進(jìn)入發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的快車道。

　　社會的經(jīng)濟(jì)、政治、思想文化等諸要素是相互聯(lián)系、相互影響的，其中經(jīng)濟(jì)是最根本、最具決定性的力量。過去我國在形成高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，也相應(yīng)地實(shí)行高度集權(quán)式政治體制和官本位式社會管理模式，以及管理型、秩序型和命令型的行政法律制度。從專制的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向民主的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)，其意義和影響并不局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，原先在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的某些傳統(tǒng)的僵化的思想觀念、政治體制、法律制度等，也會受到經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的影響而相應(yīng)地發(fā)生一系列日漸深刻的變化。對于行政法來說，這種影響同樣是廣泛、深刻和巨大的。對此，我國行政法學(xué)界已形成普遍的共識，并予以高度重視。例如，1992年10月召開的全國行政法學(xué)年會將“市場經(jīng)濟(jì)與行政法”作為一個重點(diǎn)議題加以討論，1993年底召開的全國行政法學(xué)年會則以“市場經(jīng)濟(jì)與行政法”作為會議主題，《行政法學(xué)研究》、《中國法學(xué)》、《法學(xué)研究》、《法制日報(bào)》等許多法學(xué)核心報(bào)刊都特設(shè)了“市場經(jīng)濟(jì)與行政法”專欄，以推動有關(guān)市場經(jīng)濟(jì)與行政法的相互關(guān)系和影響的研究。學(xué)者們指出，在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換過程中，我國行政法的外部環(huán)境因素發(fā)生了經(jīng)濟(jì)方面、政治方面和社會方面的一系列重大變化，這種變化對我國行政法產(chǎn)生了一系列重大影響，總體而言就是發(fā)生了民主化、科學(xué)化、法治化的轉(zhuǎn)型發(fā)展。其具體表現(xiàn)為這一轉(zhuǎn)型發(fā)展過程要求我國市場經(jīng)濟(jì)體制下的行政法律制度應(yīng)當(dāng)具有如下四個方面的特征：一是具有更多的調(diào)節(jié)功能和更廣的調(diào)整領(lǐng)域；
二是在體現(xiàn)的意志和利益方面具有多元性、呈現(xiàn)多樣化；
三是具有更多更強(qiáng)的監(jiān)督和控權(quán)作用；
四是在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)有更多的司法理念和司法保障。關(guān)于市場經(jīng)濟(jì)條件下行政法的改革與發(fā)展，學(xué)者們還提出了其他許多有價(jià)值的觀點(diǎn)，如：在市場經(jīng)濟(jì)體制下，應(yīng)當(dāng)對政府與市場主體的關(guān)系重新定位，將政府的宏觀調(diào)控職能納入法治軌道；
應(yīng)加強(qiáng)和完善行政領(lǐng)域立法，認(rèn)真清理與市場經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的行政法律和行政立法，制定和完善市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展所迫切需要的行政法律規(guī)范；
應(yīng)注意規(guī)范行政許可、行政檢查、行政處罰、行政收費(fèi)、行政強(qiáng)制、行政合同、行政指導(dǎo)等行為；
應(yīng)以行政程序法為核心來完善我國行政法體系；
應(yīng)建立健全與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代行政裁判和司法審查制度；
應(yīng)重構(gòu)適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政法制管理的新控權(quán)法等行政法理論基礎(chǔ)；
等等。[[6]]

　　（3）行政法學(xué)的發(fā)展和繁榮。正式確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制后的10多年來，我國的行政立法活動與行政法學(xué)研究活動在轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中逐漸形成良性互動的局面。圍繞行政法律制度建設(shè)的重大理論與實(shí)踐問題開展了許多學(xué)術(shù)研討活動，例如就《行政訴訟法》的貫徹實(shí)施，行政法學(xué)的基礎(chǔ)理論，行政行為的理論與實(shí)踐，市場經(jīng)濟(jì)與行政法的關(guān)系，行政處罰法和立法法的制定，地方立法、行政執(zhí)法的主體及其程序，依法行政與規(guī)范政府行為，行政許可、行政強(qiáng)制、行政指導(dǎo)、行政合同行為，行政審判困境與改革思路，行政執(zhí)法和機(jī)構(gòu)改革，行政程序制度建設(shè)等諸多問題召開了一系列學(xué)術(shù)研討會，取得了豐富的思想成果，大大推動了我國的行政法學(xué)研究水平。最近10多年來，行政法學(xué)、行政訴訟法學(xué)方面的教材、論著的出版呈現(xiàn)空前繁榮的局面。例如，行政法學(xué)的專題性研究成果大量涌現(xiàn)，主要涵蓋行政權(quán)力、行政組織、公務(wù)員制度、行政行為、行政處罰、行政合同、行政指導(dǎo)、行政程序、行政復(fù)議、國家賠償、行政監(jiān)督、行政法制史等領(lǐng)域，對外國行政法和比較行政法的研究成果也大大增加；
行政法學(xué)研究成果從總論拓展到分論，已出版20余種關(guān)于部門行政法的著作。

　　要而言之，進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的最終確立和政治體制改革的深入開展，我國行政法治發(fā)展取得了長足進(jìn)步。與以前相比，這一時(shí)期行政法律制度建設(shè)發(fā)生了以下幾個方面的重大變化：第一，法治觀念逐步強(qiáng)化。改革開放以來，在反思傳統(tǒng)人治觀念的基礎(chǔ)上，我國行政法逐步確立起核心的法治觀念，進(jìn)入20世紀(jì)90年代之后，又把“依法治國”確立為基本治國方略，并且上升為憲法原則。第二，行政法的權(quán)力結(jié)構(gòu)從重權(quán)力、輕權(quán)利向權(quán)力和權(quán)利并重轉(zhuǎn)變。行政訴訟法的頒布，使權(quán)力結(jié)構(gòu)的重心開始發(fā)生偏轉(zhuǎn)，20世紀(jì)90年代頒布的國家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法促進(jìn)了這一調(diào)整，初步形成了權(quán)力和權(quán)利良性互動的局面。第三，政府職能從全能型政府向有限政府、從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。隨著對政府與市場關(guān)系認(rèn)識的不斷深化，政府開始逐步轉(zhuǎn)變職能，將部分職能讓渡于社會。第四，行政法機(jī)制從單純的制約機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)橹萍s和激勵兼顧。第五，行政行為方式從純粹的命令－服從模式發(fā)展成為強(qiáng)制與非強(qiáng)制手段并用的多樣化局面。第六，在程序與實(shí)體的關(guān)系上，從重實(shí)體、輕程序，重結(jié)果、輕過程，發(fā)展到實(shí)體和程序并重，結(jié)果和過程并重。第七，在對行政的監(jiān)督上，從單純的權(quán)力監(jiān)督，發(fā)展到權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力監(jiān)督并重。[[7]]

　　我國行政法治獲得的新近重要發(fā)展和面臨的重大現(xiàn)實(shí)課題，從總體上反映了我國行政法文化革新、行政法制轉(zhuǎn)型發(fā)展的成果和方向，適應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)、民主政治和精神文明發(fā)展的客觀要求，體現(xiàn)了我國行政法追求民主化、科學(xué)化和法治化的趨勢，也提出了我國行政法治在21世紀(jì)獲得更穩(wěn)健發(fā)展的新任務(wù)�？梢哉f，這對于完善我國行政法的具體制度和學(xué)科體系，全面實(shí)施依法治國方略，促進(jìn)憲政和行政法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而推動社會經(jīng)濟(jì)、政治和文化的穩(wěn)健發(fā)展，使中國行政法治能以良好的形象和基礎(chǔ)在新世紀(jì)獲得更快更健康的發(fā)展，具有重大的理論和實(shí)踐意義。

　　二、世紀(jì)之初中國行政法治的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

　　（一）對行政法治內(nèi)涵的認(rèn)識發(fā)展過程

　　現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是一種法制經(jīng)濟(jì)，發(fā)展民主政治也必須同加強(qiáng)法制建設(shè)緊密結(jié)合才可能落到實(shí)處。這是因?yàn)閷τ谝粋�社會的經(jīng)濟(jì)與政治的健康發(fā)展來說，作為保健因素的法律制度具有全局性、穩(wěn)定性和長期性。故發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)和民主政治需要有健全的現(xiàn)代法制來保障，須逐步實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)活動的高效化和規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)社會主義民主的制度化和法律化。鑒于我國法制建設(shè)現(xiàn)狀與改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的要求還存在不小的距離，因此加強(qiáng)法制建設(shè)，實(shí)行依法治國，就成為世紀(jì)之交和世紀(jì)之初堅(jiān)持中國特色民主法制理論，在現(xiàn)代憲政精神指引下不斷改革和完善國家和社會事務(wù)管理機(jī)制的理性選擇。為此，中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會的政治報(bào)告中正式提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的基本方略，九屆全國人大二次會議通過修正案方式將其載入現(xiàn)行憲法（修正案第十三條）上升為國家意志，作為實(shí)現(xiàn)國家長治久安的重要保障確立下來，具有劃時(shí)代的意義。依法治國方略的確立和法定化、制度化，為新世紀(jì)我國在追求憲政目標(biāo)的前提下加強(qiáng)行政法律制度建設(shè)，推動行政法治進(jìn)程提供了難得的機(jī)遇，也提出了更高要求，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

　　“依法治國、建設(shè)社會主義法治國家”是一個宏大的社會系統(tǒng)工程，行政法治是重要因素之一，特別是依法行政則首當(dāng)其沖地成為重點(diǎn)、難點(diǎn)和基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。這是因?yàn)椋海?）法律的實(shí)施無疑是所有國家機(jī)關(guān)和全體公民及各類社會組織的共同任務(wù)，但最主要的承擔(dān)任務(wù)者是行政機(jī)關(guān)，因?yàn)槲覈�現(xiàn)行法律中80％以上主要由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施。如果沒有科學(xué)合理、堅(jiān)強(qiáng)有力的依法行政的機(jī)制，則立法機(jī)關(guān)的努力成果（即通過的法律、決議、決定等等）將形同虛設(shè)，依法治國方略也就難以落實(shí)到位，因而依法行政這一看似非常普通的行為要求就成為依法治國的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。（2）行政權(quán)力行使過程的重要特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)集中，追求效率，實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，擁有自由裁量權(quán)，具有擴(kuò)張和濫用的頑強(qiáng)傾向，這就容易使掌握行政權(quán)力的人們習(xí)慣于按個人意志辦事，而忽視依法行使行政權(quán)力，故從憲政的角度來看，依法行政也是依法治國最難實(shí)現(xiàn)的環(huán)節(jié)。（3）從行政法制實(shí)務(wù)來看，依法治國是依法行使公共權(quán)力的過程，主要包括依法立法、依法行政、依法司法、依法監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié)，其中依法行政是與人民群眾聯(lián)系最廣泛、最經(jīng)常、最密切、最直接且存在問題最多的環(huán)節(jié)，所以也是依法治國的關(guān)鍵性的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。

　　依法行政（rule by law on administration，或administration According to Law）是早期資產(chǎn)階級思想家提出來的，其背景是在西方資產(chǎn)階級革命初期，新興資產(chǎn)階級力量占優(yōu)勢的國會用其制定的法律去規(guī)制封建貴族保守勢力占優(yōu)勢的政府的行為，而且當(dāng)時(shí)的公共行政管理非常簡單固定，故要求政府成為國會意志（主要表現(xiàn)為國會通過的法律）的單純執(zhí)行者，“無法律即無行政”，這是早期依法行政理念的要義。盡管各國歷史背景和法律傳統(tǒng)不同，但可以說依法行政原則的提出畢竟再次給古老的法律注入了新的內(nèi)容和活力（此前是憲法的出現(xiàn)及憲法原則的確立曾給古老的法律注入新的內(nèi)容和活力），因此依法行政就逐步成為近代法治國家普遍奉行的政府行為準(zhǔn)則。在我國，依法行政原則于20世紀(jì)80年代末、90年代初被明確提出來后，逐步受到法學(xué)界和實(shí)務(wù)界的高度重視和廣泛討論。[8]

　　一般認(rèn)為，在狹義上行政法治（rule of law on administration，或administrative Rule of Law）與依法行政是同一概念，在廣義上行政法治的含義和內(nèi)容則比依法行政更為豐富深刻�？梢哉f，從憲政視角來看，行政法治是法治原則在行政領(lǐng)域的體現(xiàn)，或者說是實(shí)現(xiàn)法治原則的必然要求和主要領(lǐng)域，就現(xiàn)階段的我國而言也是依法治國方略得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵之一。有學(xué)者提出，行政法治原則主要有三項(xiàng)內(nèi)容：一是依法行政，二是以法管理，三是權(quán)責(zé)統(tǒng)一，這顯然是將依法行政作為行政法治的內(nèi)容之一來看待。[[9]]還有學(xué)者撰文提出，行政法治包括六個要件和兩大精神支柱。這六個要件是：1．法律規(guī)范的正當(dāng)性；
2．依法行政原則；
3．正當(dāng)程序原則；
4．行政裁量禁止恣意原則；
5．司法審查原則；
6．責(zé)任行政原則。這兩大精神支柱是：1．民主行政，指在行政上對國民的意見加以反映，也即為國民服務(wù)并以民意為主的行政，它側(cè)重于行政法治內(nèi)涵的正當(dāng)性、合理性；
2．法治行政，指將國家行政機(jī)關(guān)的行政管理活動置于憲法和法律的控制之下，限制濫用自由裁量權(quán)，政府與相對人平等守法和承擔(dān)法律責(zé)任，它側(cè)重于行政法治外延的合法性。而行政程序是聯(lián)結(jié)這兩大精神支柱的橋梁和紐帶，是行政法治運(yùn)作的樞紐。[[10]]從行政法－政治分析的角度還可看到，行政法治化進(jìn)程也是行政的民主性逐漸增強(qiáng)的過程，行政法治是充分體現(xiàn)了民主精神的行政過程和狀態(tài)，這是行政法治的一個重要內(nèi)涵。形象言之，猶如“法制＋民主＝法治”的提法，這里也可認(rèn)為，“行政法制＋民主機(jī)制＝行政法治”。而包括苦情處理、行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償在內(nèi)的行政救濟(jì)制度，則是實(shí)現(xiàn)行政法治目標(biāo)的非常重要的糾錯性、補(bǔ)救性制度保障。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　由于時(shí)代不同、國家不同和看問題的角度不同，各國行政法學(xué)界對行政法治內(nèi)涵的理解及其強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)也有所差異，例如：德國強(qiáng)調(diào)法律優(yōu)越與保留，法國強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力和公務(wù)行為受行政法支配，英國強(qiáng)調(diào)越權(quán)無效，美國強(qiáng)調(diào)正當(dāng)法律程序，等等。在我國，提出行政法治原則的背景是：隨著改革開放和思想解放的深入，經(jīng)濟(jì)民主、政治民主和社會民主出現(xiàn)前所未有的發(fā)展（其間也經(jīng)歷了若干曲折），加之被確立為我國經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)模式的市場經(jīng)濟(jì)應(yīng)是一種體現(xiàn)了新型政企關(guān)系的民主法制經(jīng)濟(jì)，這就為依法約束行政權(quán)力，強(qiáng)調(diào)民主行政和法治行政，提供了政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)必要性。從立法實(shí)踐來看，最近10余年來行政訴訟法、國家賠償法（行政賠償是最主要內(nèi)容之一）、行政處罰法、行政許可法等一系列重要行政法律的相繼頒行，正式建立起了從程序控制和法律救濟(jì)的角度對行政行為加以有效監(jiān)控的法律機(jī)制，提供了貫徹行政法治原則的法律條件，有力地推動了依法行政以及整個依法治國的實(shí)踐�？梢哉f，行政法治目標(biāo)和原則的確立也是我國市場經(jīng)濟(jì)、民主政治和法制建設(shè)深入發(fā)展的邏輯結(jié)論，是世紀(jì)之交確立依法治國方略后對行政法律制度建設(shè)提出的必然要求。

　�。ǘ�）世紀(jì)之初我國行政法治發(fā)展面臨的機(jī)遇、挑戰(zhàn)和重大課題

　　進(jìn)入21世紀(jì)的中國行政法學(xué)界，應(yīng)當(dāng)高度重視和認(rèn)真研究所面臨的一系列重大機(jī)遇和挑戰(zhàn)，例如：知識經(jīng)濟(jì)和新技術(shù)革命（網(wǎng)絡(luò)化）對我國行政法帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)；
經(jīng)濟(jì)全球化和世貿(mào)組織（WTO）規(guī)則對我國行政法帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)；
實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略和振興東北戰(zhàn)略等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略對我國行政法帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)；
政府與企業(yè)、與市場、與社會的關(guān)系調(diào)整變化對我國行政法帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)；
政府信息公開、公民參與行政、行政主體多元化、行政權(quán)力社會化等行政民主化進(jìn)程對我國行政法帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)；
管理虛擬世界（網(wǎng)絡(luò)社會）與建設(shè)電子政府等公共行政理念和方法技術(shù)創(chuàng)新對我國行政法帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。必須緊緊抓住機(jī)遇，勇敢迎接挑戰(zhàn)，中國行政法治才有美好的前景。

　　世紀(jì)之初，中國行政法律制度建設(shè)需要系統(tǒng)深入地研究解決一系列新情況、新課題。例如，關(guān)于行政主體制度的發(fā)展和完善，關(guān)于各類行政行為特別是新型行政行為的規(guī)范化、法治化，關(guān)于公私財(cái)產(chǎn)管理和保護(hù)的行政法制建設(shè)，關(guān)于建立健全以行政公開為重點(diǎn)的行政程序制度，關(guān)于建立人大監(jiān)督專員制度，關(guān)于怨情申訴的制度化，關(guān)于抽象行政行為的司法審查，關(guān)于行政賠償和補(bǔ)償救濟(jì)制度的完善，關(guān)于完善一國多法域帶來的行政法沖突解決機(jī)制等等，這些都是世紀(jì)之初行政法治發(fā)展進(jìn)程中亟待系統(tǒng)深入研究解決的重大課題，下面擇要略加討論。

　　1．關(guān)于建立人大監(jiān)督專員制度。

　　監(jiān)督專員制度（Ombudsman）是由監(jiān)督專員對行政機(jī)關(guān)（一般還包括其他國家機(jī)關(guān)）及其工作人員的職務(wù)行為之合法性、合理性進(jìn)行監(jiān)督的制度。它發(fā)端于瑞典的議會司法專員公署制度（Office of the Parliamentary Justitie Ombudsman,簡稱JO）。第二次世界大戰(zhàn)后，監(jiān)督專員制度在許多歐美國家及一些歐美以外國家甚至行業(yè)性、區(qū)域性組織（如歐洲議會）得到發(fā)展，已成為許多市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的民主法治國家監(jiān)督體制的重要組成部分�，F(xiàn)在，各種類型的監(jiān)督專員制度分布世界各地，據(jù)統(tǒng)計(jì)已有超過70個國家建立了議會監(jiān)察專員制度，僅國際監(jiān)察專員協(xié)會的國家成員就超過50個，其發(fā)揮的作用和影響日益增大，其成功經(jīng)驗(yàn)值得重視。

　　那么，我國有無必要和可能建立人大監(jiān)督專員制度，從而進(jìn)一步拓展對于行政權(quán)力的監(jiān)督？筆者認(rèn)為，在按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)和民主法治的要求推動我國監(jiān)督制度創(chuàng)新的過程中，應(yīng)以大膽改革、積極探索的精神，嘗試設(shè)立人大監(jiān)督專員，作為完善現(xiàn)行監(jiān)督體制的一項(xiàng)重要改革措施，以拓展監(jiān)督方式和救濟(jì)渠道。因人大監(jiān)督專員是一種監(jiān)督面較寬、獨(dú)立性很強(qiáng)、跨區(qū)域設(shè)立的高級職位性監(jiān)督機(jī)關(guān)（此項(xiàng)制度正式實(shí)施后，監(jiān)督專員也不是按行政區(qū)劃和系統(tǒng)逐一派出，而應(yīng)跨區(qū)域和有選擇地派出），由全國人大常委會派出并接受其工作指導(dǎo)，擁有關(guān)于調(diào)查事實(shí)、人事處分和權(quán)益救濟(jì)等多方面的通報(bào)權(quán)、建議權(quán)及臨時(shí)處置權(quán)，故設(shè)立人大監(jiān)督專員有助于避免地方（部門）保護(hù)主義和“說情風(fēng)”對監(jiān)督工作的干擾，能較好地滿足某些特殊條件下加強(qiáng)監(jiān)督行政法制的客觀需要。由于設(shè)立人大監(jiān)督專員是對常規(guī)監(jiān)督體制的重要補(bǔ)充，也是我國人大制度的新發(fā)展，同時(shí)也涉及觀念上、體制上、政策上的一系列問題，故亟需進(jìn)行系統(tǒng)深入研究，并盡快加以試點(diǎn)和推行。

　　2．關(guān)于怨情申訴的制度化。

　　怨情申訴也叫苦情處理，屬于行政救濟(jì)的范疇，在各國行政法制中有不同形式的表現(xiàn)。日本行政法中，苦情處理已是一項(xiàng)比較成熟和規(guī)范的制度，其行政法學(xué)教科書中幾乎都列專章加以論述。已經(jīng)譯介到我國的權(quán)威著作如室井力主編、吳微翻譯的《日本現(xiàn)代行政法》（中國政法大學(xué)出版社1995年出版）的第十五章，和田英夫著、倪健民等翻譯的《現(xiàn)代行政法》（中國廣播電視出版社1993年出版）的第四編第三章，都專題論述苦情處理制度。但是，從我國的現(xiàn)實(shí)情況看，怨情申訴的法律調(diào)整機(jī)制尚不健全，有關(guān)理論研究也大大滯后，亟需加以彌補(bǔ)。

　　現(xiàn)代行政管理的廣度和深度是前所未有的，失誤和不盡人意之處在所難免；
而任何一種救濟(jì)方式都有其局限性，故需不斷拓展行政法的救濟(jì)渠道和完善救濟(jì)制度。盡管我國已實(shí)行行政復(fù)議、行政訴訟等制度，但在實(shí)踐中受到行政復(fù)議、司法審查的具體行政行為只是少數(shù)而已（僅從行政處罰行為來看，最終受到行政復(fù)議、司法審查的行政處罰行為實(shí)際上僅占行政處罰事件的萬分之一左右），相對人認(rèn)為受到行政傷害卻無法通過行政復(fù)議和行政訴訟得到救濟(jì)的情形仍然不少。例如，在行政執(zhí)法過程中公民受到執(zhí)法人員的恐嚇或辱罵，公民理應(yīng)獲得行政獎勵而未能獲得，公民向行政機(jī)關(guān)提出合理的咨詢要求而得不到答復(fù)等等，公民遇到這些情況后都難以通過現(xiàn)行的行政復(fù)議或行政訴訟等常規(guī)渠道獲得救濟(jì)，其他的傳統(tǒng)渠道（如信訪）也不夠規(guī)范和缺乏權(quán)威，而且穩(wěn)定性差、保障力弱。因此，為適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)條件下行政管理民主化和納稅人需求多樣化的新情況，更好地體現(xiàn)人民政府全心全意為人民服務(wù)的宗旨，應(yīng)在堅(jiān)持和完善行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償、信訪、行政首長公開電話和接待日等既有救濟(jì)制度的基礎(chǔ)上，積極探索新的救濟(jì)渠道和形式，如人民代表定期接待選民和原選舉單位及其成員并負(fù)責(zé)為之申訴行政怨情和爭取救濟(jì)的制度，在各級政府設(shè)立怨情申訴專員等等，并努力實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)公民怨情申訴制度的系統(tǒng)化、規(guī)范化、簡便化和高效化，以更好地彌補(bǔ)行政失誤和不足之處，切實(shí)保證行政的合法合理合情，且在公民受到行政傷害后能通過法定和規(guī)范的渠道得到有效救濟(jì)�？梢哉f，這是在我國市場經(jīng)濟(jì)和民主政治不斷發(fā)展的新形勢下如何充分保障公民合法權(quán)利的行政法學(xué)新課題。

　　這里要特別提及信訪制度的法治化改造問題。眾所周知，政府信訪工作多年來在維護(hù)社會穩(wěn)定、改善政府與人民群眾的關(guān)系方面發(fā)揮了積極作用。在社會轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程中，各種利益矛盾突出，信訪事件數(shù)量大、范圍寬，信訪工作面臨許多新情況、新問題和新機(jī)遇。各地正結(jié)合實(shí)際加強(qiáng)政府信訪工作的制度建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)，以從根本上解決長期存在的政府信訪工作法律定位不明、主觀隨意性大、權(quán)威性不足、職權(quán)和職責(zé)不落實(shí)等問題。要進(jìn)一步加強(qiáng)信訪立法，提高信訪工作法治化水平，使政府信訪機(jī)構(gòu)具有溝通、咨詢、解釋、指導(dǎo)、勸戒、建議、調(diào)查、協(xié)調(diào)、服務(wù)、投訴、公布事實(shí)等職能，并具有完善的程序制度，使其能夠解決一般的行政申訴并予以相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)，逐步做到政府信訪工作的制度化、規(guī)范化、高效化和親民化，有助于改善政府和行政機(jī)關(guān)的公眾形象。

　　3．關(guān)于抽象行政行為的司法審查。

　　近年來我國行政訴訟的實(shí)踐中，因受案范圍限制而對行政行為的監(jiān)督不力和對行政相對人合法權(quán)益救濟(jì)乏力的問題日顯突出，其中由于行政爭議的本源“屬于抽象行政行為，未納入受案范圍”，則常常是造成一些行政爭議無法獲得有效救濟(jì)的法定理由。因此，許多學(xué)者提出并加以論證，應(yīng)擴(kuò)大司法審查范圍，將抽象行政行為納入司法審查的對象范圍，這是政治民主、行政民主制度發(fā)展到一個新階段的重要標(biāo)志。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)和民主法治的發(fā)展，行政法理論和實(shí)務(wù)工作者需要重新認(rèn)識和調(diào)整對抽象行政行為的監(jiān)督機(jī)制。正在起草中的我國統(tǒng)一行政程序法典專家建議稿第11稿中，將制定行政規(guī)范性文件這一類抽象行政行為的的程序規(guī)范單列一章，便于對其進(jìn)行司法審查。從根本上解決抽象行政行為的法治化，乃是我國行政法理論建構(gòu)和制度建設(shè)（特別是關(guān)于行政法的救濟(jì)理論與實(shí)務(wù)）亟待突破的一個重大現(xiàn)實(shí)課題。

　　4．關(guān)于一國多法域帶來的行政法沖突之解決。

　　香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)的設(shè)立，突破了關(guān)于單一制國家內(nèi)一般只存在一種法律體系的傳統(tǒng)法學(xué)理論，在統(tǒng)一的中華人民共和國內(nèi)開始同時(shí)存在兩種法律制度，即內(nèi)地實(shí)行的社會主義法律制度和特別行政區(qū)實(shí)行的資本主義法律制度；
同時(shí)將存在三種法律體系，即社會主義法系、普通法系和大陸法系。這種一國兩法制三法系多法域并存的局面即“一國多法域”的新格局，成為中國法律制度發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的一大新特點(diǎn)。[11]在這種新格局下，由于區(qū)際的經(jīng)濟(jì)與社會交流互動日益增多，以及法理念、法律制度、法律組織結(jié)構(gòu)和人才知識結(jié)構(gòu)等法文化上的差異，必然會在法制運(yùn)作中產(chǎn)生越來越多的區(qū)際法律沖突包括區(qū)際行政法沖突，需要妥善加以解決，逐步整合起來。故探討此類行政法沖突的原因和解決途徑，就成為世紀(jì)之初我國行政法理論與實(shí)踐的重大現(xiàn)實(shí)課題，需要內(nèi)地和港澳臺的行政法學(xué)者對此加以系統(tǒng)和長期的研究。

　　三、21世紀(jì)中國行政法治的發(fā)展趨勢分析

　　面臨重大歷史發(fā)展機(jī)遇的中國行政法治在21世紀(jì)將如何走向？可以說，在歷史反思和現(xiàn)實(shí)分析的基礎(chǔ)上，以科學(xué)的態(tài)度對我國行政法未來發(fā)展趨勢和可能前景進(jìn)行分析預(yù)測，對其可能帶來的影響提出因應(yīng)對策，這具有重要的理論探索與實(shí)踐指導(dǎo)意義。故筆者從環(huán)境因素、一般論、主體論、行為論、救濟(jì)論和部門論等六個方面入手，對中國行政法治在21世紀(jì)的發(fā)展趨勢略加分析探討，旨在為人們前瞻性地思考和解決與此有關(guān)的一系列基礎(chǔ)性問題提供參考。

　�。ㄒ唬╆P(guān)于環(huán)境因素之發(fā)展及其影響

　　行政法生存發(fā)展于社會環(huán)境之中，與社會環(huán)境緊密聯(lián)系和相互影響。要探討中國行政法在21世紀(jì)的發(fā)展趨勢，首先需要認(rèn)識其環(huán)境因素即經(jīng)濟(jì)、政治、社會和思想文化等要素的發(fā)展變化趨勢及其影響。這里所謂環(huán)境因素，從空間范圍來看，不僅包括國內(nèi)因素，也包括國外因素（或者說全球因素）這樣更大系統(tǒng)的因素。

　　當(dāng)今世界的經(jīng)濟(jì)、政治、社會和思想文化正在發(fā)生重大變革和調(diào)整，這是將長期延續(xù)下去的發(fā)展變化進(jìn)程，對法制建設(shè)包括行政法制建設(shè)將帶來廣泛、深刻和持久的影響。從世界范圍看，已經(jīng)出現(xiàn)并繼續(xù)演進(jìn)且將長期存在和發(fā)生影響的重大發(fā)展變化包括：新技術(shù)革命的廣泛深入發(fā)展特別是信息網(wǎng)絡(luò)化和虛擬世界的形成發(fā)展，經(jīng)濟(jì)全球化和模式多樣化的進(jìn)程特別是WTO原則和規(guī)則的運(yùn)行，建立資源環(huán)境保護(hù)機(jī)制和可持續(xù)發(fā)展模式的不斷努力，知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來臨，人權(quán)問題日益受到人們重視和逐步得到改善并不斷發(fā)展與接受新的人權(quán)理念，國家、社會和公民的權(quán)利（權(quán)力）關(guān)系和利益關(guān)系及其矛盾沖突之平衡協(xié)調(diào)機(jī)制的相應(yīng)發(fā)展，國際沖突頻發(fā)及其經(jīng)濟(jì)因素成分加重趨勢和有關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制的探索（如建立國際經(jīng)濟(jì)、政治新秩序的全球努力），全球范圍民主化潮流的出現(xiàn)和深入發(fā)展，政府角色和職能的調(diào)整和轉(zhuǎn)變以及民營化進(jìn)程的穩(wěn)健發(fā)展，建立突發(fā)公共危機(jī)（自然災(zāi)害、全球重大經(jīng)濟(jì)危機(jī)特別是金融危機(jī)、生化武器和恐怖主義威脅、核戰(zhàn)爭、烈性傳染病和其他重大突發(fā)事件導(dǎo)致的公共危機(jī)）預(yù)防和應(yīng)對機(jī)制的不斷努力，建立傳統(tǒng)和新類型重大社會問題（貧困、糧食、毒品、癌癥、愛滋病、民族矛盾、宗教沖突、人口老齡化、教育終身化、器官移植和克隆技術(shù)等現(xiàn)代科技對傳統(tǒng)倫理的挑戰(zhàn)、婚姻家庭觀念的新舊沖突和多樣化寬容化等等）解決機(jī)制的各國各界共同努力，政治意識形態(tài)矛盾沖突的變形及其矛盾沖突重心逐漸轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)利益矛盾沖突的進(jìn)程，文化的交流、作用、沖突和協(xié)調(diào)的范圍和力度加強(qiáng)，傳統(tǒng)文藝形式的揚(yáng)棄與新型教化和娛樂形式的出現(xiàn)并存發(fā)展等等。這些發(fā)展變化對于法制建設(shè)包括行政法制建設(shè)的影響是極為廣泛、強(qiáng)烈和深刻的。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　例如，在討論中國的改革和發(fā)展問題時(shí)，近些年來許多國外學(xué)者提出中國已進(jìn)入第二代改革。他們認(rèn)為：第一代改革是從20多年前開始的，其成功的重要因素之一是鼓勵競爭，依靠政策調(diào)動人們爭取先富起來的積極性；
20世紀(jì)90年代中后期開始的第二代改革難度更大，其主要內(nèi)容是健全法制，依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)并強(qiáng)調(diào)正當(dāng)競爭，為此需要重新思考政府和國家在改革和發(fā)展中的作用。[[12]]現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)史已充分說明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展完全由政府包辦或政府嚴(yán)重缺失都會導(dǎo)致失敗，必須重新思考和調(diào)整政府與企業(yè)、與市場、與社會的關(guān)系。正如世界銀行行長詹姆斯·D·沃爾芬森所指出的：經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅僅是資金、技術(shù)等要素的投入，它還與基本的制度環(huán)境（即決定如何使用那些投入的規(guī)則和習(xí)慣）有關(guān)；
而有效政府的基本任務(wù)之一就是制定、確認(rèn)并維護(hù)這些規(guī)則和習(xí)慣；
故沒有一個有效的政府，則經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可能的。[[13]] 而所謂有效政府，現(xiàn)在較新的認(rèn)識和正在進(jìn)行的實(shí)踐就是要使政府行為方式進(jìn)一步適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求；
同時(shí)，應(yīng)在自由市場的“小政府”與激進(jìn)主義（集權(quán)主義）的“大政府”之間建立某種形式的妥協(xié)，也就是建立規(guī)模適中的政府即“中政府”，而這些都需要體現(xiàn)民主法治精神的現(xiàn)代行政法律制度加以規(guī)范和保障。[[14]]可見，在轉(zhuǎn)型發(fā)展中的我國，經(jīng)濟(jì)與政治體制改革的深入，特別是政府角色和職能的調(diào)整和轉(zhuǎn)變，這一因素對于健全現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)法制包括行政法制，增強(qiáng)政府依法行政和宏觀調(diào)控的能力，最終實(shí)現(xiàn)行政法治目標(biāo)，顯然提出了更高要求。

　　經(jīng)濟(jì)和法制是對行政法的發(fā)展具有廣泛深刻影響的兩個特別重要的環(huán)境因素（這里所說的法制是指包括各個法律部門在內(nèi)的整個法律制度系統(tǒng)，它也構(gòu)成行政法的周圍環(huán)境，而行政法是其中的一個要素），同時(shí)行政法的發(fā)展也對經(jīng)濟(jì)和法制發(fā)展產(chǎn)生能動影響。而中國的經(jīng)濟(jì)與法制在21世紀(jì)的發(fā)展，筆者認(rèn)為可大致分為如下三個階段：

　　第一階段：2000—2010年前后（可簡稱21世紀(jì)前期）。這是21世紀(jì)中國經(jīng)濟(jì)與法制發(fā)展的關(guān)鍵階段。在這一階段，將形成比較完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)實(shí)力加速增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)與社會趨于協(xié)調(diào)發(fā)展，中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會提出的2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)將得到實(shí)現(xiàn)；
同時(shí)立法工作將取得全面突破性成就，比較完整地形成有中國特色的社會主義法律體系。當(dāng)然，如果受到一些尚難預(yù)料的重大因素（如戰(zhàn)爭）影響，這個階段也可能延續(xù)至2020年前后，即中國共產(chǎn)黨建黨一百周年（2021年）之際。

　　第二階段：2011（或2021）—2050年前后（可簡稱21世紀(jì)中前期）。到21世紀(jì)中葉，新中國成立一百周年（2049年）的時(shí)候，我國將基本實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代化，建成富強(qiáng)民主文明的社會主義國家，在經(jīng)濟(jì)總量上將成為世界第一經(jīng)濟(jì)大國（但從人均水平來衡量也許還不是世界第一流國家）；
同時(shí)，包括執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督在內(nèi)的法律的實(shí)施將大大改善，公務(wù)員隊(duì)伍及整個干部隊(duì)伍的法律素質(zhì)顯著提高，在法文化革新的基礎(chǔ)上開始推出一些重大的法制變革舉措（如違憲司法審查制度的探索），依法治國方略的推行收到一系列重大實(shí)效。

　　第三階段：21世紀(jì)后半期（可簡稱21世紀(jì)后期）。此階段特別注重加大質(zhì)量效益型發(fā)展力度并獲得顯著成效，主要表現(xiàn)為高科技支持下的我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到人均水平進(jìn)入世界前列，形成高水平上的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健、持續(xù)和協(xié)調(diào)發(fā)展，成為現(xiàn)代意義的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國；
同時(shí)，按照憲政目標(biāo)完成一系列重大的法制變革，在深入進(jìn)行法文化革新的基礎(chǔ)上建立起比較完善和富有成效的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制特別是人事法治體系，大致形成符合現(xiàn)代民主法治精神的新型法文化，初步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代意義上的憲政理想，基本建成現(xiàn)代法治國家。

　�。ǘ�）關(guān)于一般論之發(fā)展趨勢分析

　　從世界范圍來看，與經(jīng)濟(jì)體制演進(jìn)、民主政治發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)變化、文化交流多元、法治模式轉(zhuǎn)換、管理理念務(wù)實(shí)化、哲學(xué)思維實(shí)用化等過程同步，行政法文化在20世紀(jì)發(fā)生了并將在21世紀(jì)繼續(xù)發(fā)生深刻變革，從理念原則到制度規(guī)范進(jìn)行全面持久的改革和發(fā)展，包括行政立法、執(zhí)法、守法、司法、法制監(jiān)督的一系列觀念變革與制度創(chuàng)新，以適應(yīng)其環(huán)境因素即經(jīng)濟(jì)、政治、社會和思想文化等要素的發(fā)展變化所提出的客觀要求。也可視之為多元民主、行為科學(xué)、公共選擇、專家行政、政治分層、利益集團(tuán)等多學(xué)科的新理論帶來的影響和變化。

　　受20世紀(jì)后期的全球化、信息化、市場化和民主化等世界性潮流的影響，各國行政法發(fā)生并將在21世紀(jì)繼續(xù)涌現(xiàn)一系列重大而深刻的變化，主要表現(xiàn)在五個方面：一曰行政疆域的變遷，即從全能政府（所謂行政國家）變?yōu)橛邢拚�府�?br>二曰行政權(quán)行使主體變遷，即從責(zé)任政府發(fā)展到參與民主；
三曰行政法原則的變遷，即從形式法治演進(jìn)到實(shí)質(zhì)法治；
四曰行政目標(biāo)和手段的變遷，即從管理、指揮、強(qiáng)制發(fā)展到服務(wù)、指導(dǎo)、合作；
五曰行政控權(quán)機(jī)制的變遷，即從偏重司法審查變?yōu)樗痉▽彶榕c行政程序并重。[[15]]

　　從世界主要的法治國家的情況看，21世紀(jì)行政法發(fā)展的總趨勢是：政府在民營化進(jìn)程中將轉(zhuǎn)移出某些傳統(tǒng)職能，同時(shí)隨著社會生活的發(fā)展將承擔(dān)更多的新職能，故需要依法賦予行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的職權(quán)、職責(zé)特別是行政指導(dǎo)和公共服務(wù)的職能；
隨著世界性行政民主化潮流深刻持續(xù)的影響，應(yīng)當(dāng)賦予行政相對人更多的主動參與行政過程的選擇機(jī)會，同時(shí)采取科學(xué)合理的方法（特別是多渠道監(jiān)督和程序約束）增強(qiáng)對行政的監(jiān)督效果和追究責(zé)任效果以及對行政相對人的救濟(jì)效果和信賴?yán)�益保護(hù)效果，逐步建立起民主法治政府，具體表現(xiàn)為有限政府、陽光政府、責(zé)任政府和服務(wù)型政府（包括相應(yīng)的行政法治理念和制度），即體現(xiàn)出民主精神、科學(xué)精神和法治精神的現(xiàn)代行政法治系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)符合現(xiàn)代憲政精神的行政法文化革新目標(biāo)。

　　羅豪才教授曾專門對此進(jìn)行過分析，他指出：回顧改革開放20多年的歷程并展望21世紀(jì)初期的發(fā)展趨勢，可以看到隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、民主政治的建設(shè)、法治理念的確立，以及信息化、網(wǎng)絡(luò)化和經(jīng)濟(jì)全球化程度的提高，簡言之，在政治、經(jīng)濟(jì)和社會條件的綜合作用下，我國現(xiàn)代行政法制建設(shè)取得了重大成就并呈現(xiàn)出八大發(fā)展趨勢：一曰行政法制觀念進(jìn)一步更新；
二曰行政價(jià)值取向更加合理；
三曰行政法權(quán)利（力）結(jié)構(gòu)趨向平衡；
四曰行政管理方式趨向多樣化；
五曰對行政程序價(jià)值日趨重視；
六曰行政法機(jī)制日趨完善；
七曰權(quán)利救濟(jì)方式趨于多樣與實(shí)效性；
八曰行政法制方法更加豐富。只有把握好上述發(fā)展趨勢，才能更加自覺地推動我國行政法在21世紀(jì)健康發(fā)展。[[16]]

　　筆者認(rèn)為，對于我國行政法而言，行政法文化革新的主要內(nèi)涵和追求就是民主精神、科學(xué)精神和法治精神得以實(shí)現(xiàn)。而這三種精神追求的具體表現(xiàn)，也就是21世紀(jì)中國行政法治發(fā)展的如下三個相互聯(lián)系和影響的進(jìn)程：

　　1．行政法的民主化進(jìn)程。例如，行政主體和行政權(quán)力的多元化社會化發(fā)展，行政相對人更廣泛和主動地參與行政過程，在行政相對人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利受到更充分的法律保障的前提下，其政治權(quán)利和社會權(quán)利將受到更多關(guān)注，更加注重依法保障公民參與、行政公開、非強(qiáng)制性行政方式的采用、監(jiān)督權(quán)利的依法行使等各項(xiàng)行政民主制度的逐步擴(kuò)大與有效實(shí)施。

　　2．行政法的科學(xué)化進(jìn)程。例如，在行政法制實(shí)踐中更加注重現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的運(yùn)用和行政管理理念與方法創(chuàng)新，特別是電子政務(wù)的全面推行和電子政府的穩(wěn)步建立，更加注重權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任、規(guī)范與效果、成本與效益的協(xié)調(diào)和平衡。將科學(xué)精神作為觀念更新和制度創(chuàng)新的重要前提，可使行政法制模式更符合我國實(shí)際。

　　3．行政法的法治化進(jìn)程。例如，行政機(jī)關(guān)的行為更加規(guī)范化、制度化和具有更強(qiáng)的預(yù)期性，具有“雙刃劍”特性的行政權(quán)力將更嚴(yán)格地納入行政法的原則和規(guī)則的約束下運(yùn)作，人權(quán)保障更加受到關(guān)注和依法推進(jìn)，對行政相對人權(quán)利的救濟(jì)更加充分，行政相對人的行為也將更有效地受到行政法原則和規(guī)則的約束。

　　可以預(yù)料，在21世紀(jì)前期，我國如下重要行政法律和相關(guān)法律將陸續(xù)制定或修訂出臺：行政編制法，行政強(qiáng)制法，行政（信息）公開法，行政計(jì)劃法，行政合同法，行政指導(dǎo)法，統(tǒng)一行政程序法，監(jiān)督法，人大監(jiān)督委員會法，等等。

　　在21世紀(jì)中前期或后期，由于現(xiàn)代電子信息技術(shù)和立法技術(shù)發(fā)展的推動，以及出于對統(tǒng)一法典的功用與價(jià)值追求及其他主客觀條件漸趨成熟，我國將會有部分省、自治區(qū)或直轄市嘗試制定統(tǒng)一法典式地方行政法規(guī)或規(guī)章總編，也不排除在此基礎(chǔ)上全國人大及其常委會嘗試制定實(shí)體性（或?qū)嶓w為主）的我國統(tǒng)一行政法典的可能。

　　一國多法域（內(nèi)地、港、澳、臺）所帶來的行政法制運(yùn)作中的矛盾沖突問題，在21世紀(jì)前期將越來越尖銳地顯露出來，系統(tǒng)研究和妥善解決好這方面問題，與解決好一國多法域帶來的憲政課題相配合，具有多方面的重大意義。

　　行政法的理論基礎(chǔ)研究在21世紀(jì)前期、中前期將繼續(xù)受到關(guān)注，獲得進(jìn)一步的發(fā)展，形成更多的共識。但總的來看，關(guān)于行政法理論基礎(chǔ)研究的各種學(xué)說觀點(diǎn)（例如平衡論、控權(quán)論、公共權(quán)力論、服務(wù)論等等）將長期并存發(fā)展，共同推動行政法的發(fā)展，不大可能形成大一統(tǒng)的局面。

　　交流對話口徑不一是許多人文社會科學(xué)門類中比較普遍存在的一種“常見病”，必須重視解決。中國行政法長期存在的用語不夠規(guī)范統(tǒng)一（如“規(guī)范性文件”、“非規(guī)范性文件”、“其他規(guī)范性文件”、“行政規(guī)范性文件”等等不知使用哪一個較為規(guī)范）、使用者對某些重要概念（如“雙方行政行為”、“行政司法行為”等等）缺乏共識的問題，在21世紀(jì)前期將會形成更多共識，到21世紀(jì)中前期將基本得到解決，這將大大有利于行政法領(lǐng)域的法律規(guī)范適用和學(xué)術(shù)交流對話。

　　從法律部門和學(xué)科體系的角度來看，除本文后面將要提出來進(jìn)行分別討論的以外，21世紀(jì)中國行政法治發(fā)展將出現(xiàn)的另一個重要變化是：在行政法制實(shí)踐中的方法手段日趨多樣化的同時(shí)，行政法學(xué)研究方法在21世紀(jì)將有越來越多的重要改進(jìn)，此系中國行政法（學(xué)）現(xiàn)代化的重要組成部分。其中，定量分析、案例分析、比較研究、交叉研究、邊緣研究、社會調(diào)查、試點(diǎn)方法、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等現(xiàn)代社會科學(xué)研究方法將受到更多關(guān)注和配合采用，研究方法的科學(xué)性程度將顯著提高。例如，行政法政治分析、行政法經(jīng)濟(jì)分析、行政法社會學(xué)、行政法文化學(xué)、行政法心理學(xué)等邊緣交叉研究將有較大發(fā)展。

　　同時(shí)，與判例在行政法制實(shí)務(wù)中的作用逐漸加大的進(jìn)程相適應(yīng)，典型案例將更多地進(jìn)入教科書基本內(nèi)容中去，案例研討成為最重要的教學(xué)內(nèi)容和方式之一，而不僅僅是一種點(diǎn)綴和“佐餐”。同時(shí)，在行政法教學(xué)領(lǐng)域中，更加實(shí)用化的診所法律教育（或稱法律診所教育）的教學(xué)方式，也將結(jié)合國情加以采用并獲得令人矚目的發(fā)展。

　　總體而言，從基本理念、指導(dǎo)原則、基本內(nèi)容、方法技術(shù)、教學(xué)研究方式等各方面來分析，我國行政法學(xué)在21世紀(jì)將進(jìn)一步從機(jī)械法學(xué)向能動法學(xué)、從靜態(tài)法學(xué)向動態(tài)法學(xué)、從單一工具法學(xué)向綜合功能法學(xué)演進(jìn)，這一變遷過程將對整個法制建設(shè)以及社會生活各個方面帶來重大和深刻的影響。

　�。ㄈ�）關(guān)于主體論之發(fā)展趨勢分析

　　在行政法的一般論、行為論和救濟(jì)論繼續(xù)深入發(fā)展的同時(shí)，主體論在行政法學(xué)體系框架中的分量和地位是否會“日趨縮減和邊緣化、次要化”？筆者給予否定回答�？梢灶A(yù)見，行政法的主體問題研究在21世紀(jì)將受到更多重視，主體理論將重新獲得較快較大的發(fā)展。其中，行政組織法和人員法在21世紀(jì)前期和中前期將有很大發(fā)展，行政機(jī)關(guān)的職能和權(quán)限劃分等方面將獲得較大的進(jìn)步，并形成科學(xué)有效的行政權(quán)限爭議（沖突）解決機(jī)制，以及對行政組織和人員的監(jiān)督機(jī)制和法律責(zé)任追究機(jī)制；
特別是行政編制法將受到高度重視并獲得長足發(fā)展，其權(quán)威性將在逐漸嚴(yán)格的編制執(zhí)法過程和公務(wù)員制度的完善過程中得到增強(qiáng)，以利于克服行政機(jī)關(guān)職能交混、職責(zé)不清的現(xiàn)實(shí)弊端。行政法的主體法律制度的進(jìn)一步健全完善，與行政法的行為法律制度和監(jiān)督救濟(jì)法律制度的發(fā)展相協(xié)調(diào)，這是增強(qiáng)我國行政法的科學(xué)性與可操作性的基本要求和重要努力之一。

　　20世紀(jì)后期出現(xiàn)的行政主體多元化及其表現(xiàn)形態(tài)多樣化的現(xiàn)象，在21世紀(jì)將會進(jìn)一步發(fā)展。這一發(fā)展趨勢主要表現(xiàn)為：一是行政機(jī)關(guān)的類型將進(jìn)一步增多，在越來越多的高技術(shù)、高成本和復(fù)雜巨系統(tǒng)的新公共管理領(lǐng)域（如科技發(fā)展新領(lǐng)域管理、災(zāi)害危機(jī)管理、虛擬世界行政監(jiān)管等等）會增設(shè)或強(qiáng)化行政管理機(jī)關(guān)[17]；
二是被授權(quán)組織的范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　隨著行政管理民營化進(jìn)程，會有越來越多的法律法規(guī)授權(quán)行政機(jī)關(guān)以外的組織（如企事業(yè)單位、社會中介組織、非政府組織）依法獨(dú)立行使某一方面的行政管理權(quán)；
三是被委托組織的范圍也將進(jìn)一步擴(kuò)大，為了行政的效率化、便宜化和民主化，會有越來越多的行政機(jī)關(guān)將某些單項(xiàng)行政事務(wù)委托給其他組織承擔(dān)，盡管委托事務(wù)產(chǎn)生的法律后果仍歸屬于委托者。[18]行政主體多元化及其表現(xiàn)形態(tài)多樣化的重要原因之一是行政權(quán)力的社會化，即行政權(quán)力由過去單一地為行政機(jī)關(guān)專有行使，逐步擴(kuò)展為有更多的社會組織選擇性參與行使；
其根本原因在于“二戰(zhàn)”后以及20世紀(jì)后期一再持續(xù)出現(xiàn)的世界民主化潮流引起的行政民主化進(jìn)程對行政權(quán)力的分配與行使所帶來的持續(xù)深刻影響，它使得人們對于行政法治的價(jià)值具有更大的認(rèn)同程度，對于行政權(quán)力的行使具有更多的選擇余地和參與機(jī)會。[[19]]隨著行政民主化的歷史進(jìn)程，行政權(quán)力社會化這一趨勢在21世紀(jì)將獲得前所未有的發(fā)展。

　　我國現(xiàn)行的地方制度為：一般地方＋民族自治地方＋特別行政區(qū)；
改革開放過程中我國陸續(xù)出現(xiàn)許多在政策條件乃至立法權(quán)限等方面有別于傳統(tǒng)體制的各類特殊區(qū)域，尤其是城市的變化發(fā)展更為顯著和深刻，如經(jīng)濟(jì)特區(qū)、出口保稅區(qū)、沿海開放城市、計(jì)劃單列城市、較大的市、市地合并后的市等等；
而且我國地方制度今后肯定還會更加多樣和深刻地發(fā)展。[20]伴隨地方制度的多樣化和地方自治成分的增加，關(guān)于分類型、分層次的有限地方自治制度的探討和實(shí)踐將進(jìn)一步受到重視并有較大發(fā)展，因此地方立法和地方行政立法問題也將放到更加突出的地位，將促進(jìn)地方行政組織法的有關(guān)部分從21世紀(jì)中期開始出現(xiàn)令人囑目的發(fā)展。[21]

　　關(guān)于行政機(jī)關(guān)以外的其他行政主體（如公法人、公務(wù)法人等被授權(quán)組織）的研究將有較大發(fā)展，那種混合組成、“官民”結(jié)合、地位獨(dú)立的行政委員會一類的機(jī)構(gòu)（類似美國的獨(dú)立管制委員會）在21世紀(jì)將有一定程度的發(fā)展并在未來行政組織體系中占有不可忽視的地位，與此相關(guān)的立法和行政立法以及理論研究也將有新的發(fā)展。

　　在21世紀(jì)前期以及中前期，以《公務(wù)員法》和配套立法的陸續(xù)出臺為基礎(chǔ)，公務(wù)員制度在規(guī)范化運(yùn)作方面將有較大進(jìn)步，公務(wù)員隊(duì)伍的總體法律素質(zhì)在健全的行政組織法推動下將有更顯著的提高，基本形成科學(xué)化高效化法治化的我國公務(wù)員制度。

　　行政相對人在行政過程中的地位、作用和權(quán)利，特別是監(jiān)督行政、行政參與、權(quán)利救濟(jì)等問題，將進(jìn)一步受到重視和解決，成為所有重要的行政法律、法規(guī)、規(guī)章的基礎(chǔ)性內(nèi)容，并出現(xiàn)行政相對人參與行政和權(quán)利保護(hù)的專門立法。簡言之，關(guān)于行政相對人的理論研究和立法保護(hù)在21世紀(jì)將會有較大發(fā)展，這是行政民主化的必然要求。

　�。ㄋ模╆P(guān)于行為論之發(fā)展趨勢分析

　　首先是依法行政的基本理論、依法行政的制約因素、憲政與依法行政的關(guān)系、依法行政與行政救濟(jì)的關(guān)系等方面的問題將進(jìn)一步受到重視，各級人民政府將制定更加科學(xué)規(guī)范、符合實(shí)際的依法行政實(shí)施綱要、規(guī)劃和計(jì)劃來指導(dǎo)實(shí)踐，依法行政的理論和實(shí)踐在21世紀(jì)前期能夠獲得更快更大更理性的發(fā)展。

　　由于我國社會發(fā)展的總趨勢乃是建設(shè)為人民服務(wù)的國家和走向合理的福利政策國家（所謂合理的界限是福利政策不至于壓抑發(fā)展的活力），所以給付行政、保育行政和服務(wù)行政等方面的行為在21世紀(jì)將大量增加，相應(yīng)的行政作用立法也將有更大發(fā)展。

　　將進(jìn)一步建立和完善針對抽象行政行為的糾錯機(jī)制，切實(shí)規(guī)范抽象行政行為，特別是重新定位和嚴(yán)格約束規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件，這對于21世紀(jì)我國行政法的發(fā)展具有重大的理論和實(shí)踐意義。同時(shí)，行政行為的外延將日益寬泛化，行政行為的抽象與具體之界線也將淡化、模糊化。

　　經(jīng)過堅(jiān)持采取完善立法、強(qiáng)化監(jiān)督的一系列措施（例如在行政處罰法、行政許可法的基礎(chǔ)上盡快制定出行政收費(fèi)法、公益捐助法、行政強(qiáng)制法等等），過去長期和普遍存在、人民群眾反映極為強(qiáng)烈的“三亂現(xiàn)象”（即亂處罰、亂收費(fèi)、亂攤派）和“審批經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象”，可望在21世紀(jì)前期基本納入法治軌道，得到比較妥善的解決。

　　根據(jù)我國加入WTO的承諾和實(shí)施區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略的要求，將通過一系列行為法律制度創(chuàng)新，包括廢除不符合WTO原則和規(guī)則以及不符合區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略要求的過時(shí)法律規(guī)范，為更好地符合WTO的要求和推進(jìn)區(qū)域開發(fā)提供更適用配套的行政法律制度。

　　現(xiàn)代行政法在強(qiáng)調(diào)依法行政的同時(shí)也注重行政的民主性、效率性、靈活性和積極能動性，所以行政機(jī)關(guān)的非正式行為、非權(quán)力行為或非強(qiáng)制行為等等（如指導(dǎo)性行政計(jì)劃、行政契約行為、行政指導(dǎo)行為、行政信息行為和各種行政服務(wù)行為）在21世紀(jì)將進(jìn)一步受到重視和穩(wěn)健發(fā)展，并基本走上法治軌道，表現(xiàn)為比較適度、規(guī)范和可救濟(jì)。

　　行政專門裁決、行政仲裁、行政復(fù)議等行政司法行為在21世紀(jì)將呈多樣化發(fā)展，并通過專門立法加以規(guī)范化，其對于社會生活特別是社會經(jīng)濟(jì)生活的積極調(diào)整作用將進(jìn)一步發(fā)揮出來。

　　行政程序法與行政實(shí)體法相輔相成，具有規(guī)制行政主體行為的積極作用。在行政民主化和行政法治化的雙重進(jìn)程的強(qiáng)有力推動下，我國的行政程序法律制度在21世紀(jì)前期和前中期將有較大發(fā)展，其中與行政公開制度有關(guān)部分的發(fā)展將尤為迅速和突出。例如被稱為參與主義的行政立法、行政執(zhí)行就要求：重要行政立法草案公布出來聽取民眾意見的草案公告制度將更加規(guī)范化、便民化（公眾評論期間應(yīng)盡可能延長），行政立法審議會制度將在試點(diǎn)基礎(chǔ)上逐步建立起來，行政執(zhí)行過程中的聽證程序制度的完善化等等。而且，涵蓋面廣、包容性強(qiáng)、適應(yīng)性好的我國統(tǒng)一行政程序法典，可望在21世紀(jì)前期制定出來，這具有行政法治發(fā)展的里程碑意義，而且單行法中的行政程序立法也會不斷加強(qiáng)和完善以與之配套；
但行政程序制度的有效運(yùn)作不可能一蹴而就，尚需更長時(shí)期的行政程序法制實(shí)踐來逐漸整合。

　　還應(yīng)指出，由于行政程序制度一方面可以規(guī)制行政權(quán)力的行使過程，另一方面也存在一定的刻板性、高成本性等缺點(diǎn)，且在發(fā)展成熟并超過一定限度后會進(jìn)一步凸顯和放大這方面的缺點(diǎn)，所以辯證和長遠(yuǎn)地看，我國行政程序制度發(fā)展的目標(biāo)應(yīng)定位于適度發(fā)展，而不是程序設(shè)置得越多越好。一般說來，行政程序與行政的規(guī)范和公正有關(guān)，但也存在成本和效率方面的問題，對此應(yīng)有辯證認(rèn)識和理性的行政程序立法政策取向。

　　由于各種自然災(zāi)害、傳染病暴發(fā)流行、社會動亂、人為重大事故等突發(fā)事件的出現(xiàn)往往導(dǎo)致公共危機(jī)，需要全社會特別是政府加以特殊的應(yīng)對和管理。這種“危機(jī)管理”也稱為 “緊急狀態(tài)管理”（Emergency Management），特指公共危機(jī)的潛伏、爆發(fā)、控制、化解、修復(fù)、常態(tài)化等全過程的應(yīng)對機(jī)制和制度安排。一個國家和地區(qū)為防止突發(fā)事件的巨大沖擊力導(dǎo)致社會生活秩序的全面失控，就需要運(yùn)用行政緊急權(quán)力并實(shí)施系統(tǒng)配套的緊急法律規(guī)范，來調(diào)整公共緊急情況下的各種社會關(guān)系，以有效控制和消除危機(jī)，恢復(fù)正常的社會生活秩序和法律秩序，維護(hù)和平衡社會公共利益與公民合法權(quán)益，這就是所謂公共應(yīng)急法制，它具有權(quán)力優(yōu)先性、緊急處置性、程序特殊性、社會配合性、救濟(jì)有限性等諸多特點(diǎn)。危機(jī)管理＋利益平衡，就是公共應(yīng)急法制的功能。由于政府在公共危機(jī)管理中需要運(yùn)用行政緊急權(quán)力，采取一系列緊急措施（包括大量的即時(shí)行政強(qiáng)制措施），必要時(shí)還可中斷某些法律規(guī)范的實(shí)施，甚至?xí)和；蛳拗乒�民的部分憲法�?quán)利（但不得限制和剝奪生命權(quán)、語言權(quán)、宗教信仰權(quán)等最基本的人權(quán)，這稱為不得超越權(quán)利克減底線），具有極大的優(yōu)先性、緊急性、強(qiáng)制性和權(quán)威性，因而也具有恣意和濫用的特殊條件和可能，必須對其加以更為嚴(yán)格有效的監(jiān)督和約束；
而緊急情況下的特別行政程序、司法程序、救濟(jì)程序等程序約束乃是最有效的約束機(jī)制之一。從20世紀(jì)后半期許多國家的行政程序立法實(shí)踐來看，針對特殊和緊急情況的行政法治需要，在行政程序法典中專門設(shè)立若干緊急程序條款，是一種比較普遍和有效的做法。因此，在21世紀(jì)前期將要出臺的我國統(tǒng)一行政程序法對于如何加強(qiáng)公共應(yīng)急法制建設(shè)必須有所回應(yīng)，也即在行政程序法典中專設(shè)一個部分來規(guī)定緊急行政程序，就公共危機(jī)中的行政應(yīng)急管理措施的適用范圍、程序原則、約束機(jī)制、補(bǔ)救機(jī)制等等加以具體規(guī)定，這對于滿足公共危機(jī)管理的緊急需求，通過規(guī)范緊急行政權(quán)力的行使過程來保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益不受行政權(quán)力傷害具有特殊意義。因此，2004年修憲將緊急狀態(tài)理念和法制明確地載入憲法，提供了更加明確的憲法依據(jù)后，我國應(yīng)急法制建設(shè)將在21世紀(jì)前期出現(xiàn)較快發(fā)展，要制定出龍頭性的緊急狀態(tài)法（或突發(fā)事件應(yīng)急法）以及相關(guān)法律法規(guī)，以滿足公共危機(jī)管理法治化的基本要求。

　　（五）關(guān)于救濟(jì)論之發(fā)展趨勢分析

　　我國行政法的監(jiān)督與救濟(jì)環(huán)節(jié)中許多曾長期爭論的內(nèi)容，以及新的監(jiān)督與救濟(jì)制度，在21世紀(jì)將陸續(xù)形成共識、得到確立。例如，關(guān)于怨情申訴的法律制度將通過現(xiàn)有信訪投訴舉報(bào)制度的法治化改造得以建立健全，新聞輿論對行政的監(jiān)督將得到有效的法律保障和規(guī)范，將有更多的行政機(jī)關(guān)的外部行為（包括行政契約行為、行政指導(dǎo)行為、非正式行政行為、行政事實(shí)行為、抽象行政行為等等）納入行政復(fù)議和司法審查的范圍，涉及和影響到公民權(quán)益的行政內(nèi)部行為和一些準(zhǔn)行政行為也將逐步納入行政復(fù)議和司法審查的范圍，新的復(fù)議、訴訟類型將得以確立（如行政公訴、集團(tuán)行政訴訟等等）。[22]簡言之，監(jiān)督行政法律制度中的司法化因素將逐步增大（但也不是無限度地增大），直至達(dá)到對行政的必要監(jiān)督力度后與其他監(jiān)督行政方式處于動態(tài)平衡和協(xié)調(diào)狀態(tài)。同時(shí)，公開發(fā)布的典型行政判例在司法審查實(shí)踐中的指導(dǎo)作用將進(jìn)一步加大。

　　應(yīng)當(dāng)指出，我國行政法的監(jiān)督與救濟(jì)環(huán)節(jié)中，人大監(jiān)督的牽頭作用在21世紀(jì)將會越來越充分地發(fā)揮出來，特別是人大對政府的“人事監(jiān)督”和“錢包監(jiān)督”這兩大權(quán)力將會更強(qiáng)有力地行使（例如審計(jì)監(jiān)督今后也可由全國人大常委會直接領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)）。而且，我國的人大監(jiān)督專員制度可望在21世紀(jì)的前期或中前期建立起來。建立人大監(jiān)督專員制度的理由在于：監(jiān)督專員制度（Ombudsman）是當(dāng)今一些市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的監(jiān)督體制中一個重要和有實(shí)際效果的組成部分，其運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)值得剛走上市場經(jīng)濟(jì)軌道的我國借鑒；
在探索新監(jiān)督體制的過程中，作為完善現(xiàn)行監(jiān)督體制的特別措施之一，應(yīng)以大膽改革、積極探索的精神，盡快建立人大監(jiān)督專員制度，以拓展監(jiān)督方式和救濟(jì)渠道。在具體操作上，可先進(jìn)行試點(diǎn)，由全國人大常委會有選擇地向部分行政區(qū)域和特殊地區(qū)派出監(jiān)督專員（不是按行政區(qū)劃逐一派出，而是跨區(qū)域派出），由其對相應(yīng)區(qū)域、機(jī)關(guān)的行政權(quán)力（也可包括其他的國家權(quán)力）行使過程實(shí)行一種比較及時(shí)、直接和有超越性、權(quán)威性的特別監(jiān)督制約。

　　在糾紛解決行政終局進(jìn)一步減少和各種非訴訟糾紛解決機(jī)制（ADR運(yùn)動）獲得發(fā)展的同時(shí)，我國行政訴訟制度建設(shè)和理論研究將在21世紀(jì)得到深入發(fā)展，其顯著特點(diǎn)是受案范圍將大大擴(kuò)展，審理程序和審查標(biāo)準(zhǔn)將更為豐富，證據(jù)制度將更加完善。[23]

　　同時(shí)，行政賠償、行政補(bǔ)償以及相應(yīng)的個人追償制度和立法也將在21世紀(jì)前期和中前期獲得進(jìn)一步發(fā)展和完善，對行政相對人的權(quán)利救濟(jì)將更加便利、充分和可靠，同時(shí)對有嚴(yán)重過錯的行政執(zhí)法人員的責(zé)任追究也將更有力、更規(guī)范。

　�。�六）關(guān)于部門論之發(fā)展趨勢分析

　　部門行政法也稱分論行政法，或稱行政法分論，其包括的領(lǐng)域和門類甚多。盡管以往行政法學(xué)界（包括一些國外行政法學(xué)者）對于部門行政法沒有太大的研究興趣，有的學(xué)者甚至認(rèn)為部門行政法應(yīng)當(dāng)取消或預(yù)言其將會消失，但多數(shù)學(xué)者認(rèn)為部門行政法有其特殊的作用，不能輕率地否定其存在價(jià)值，而且部門行政法的實(shí)際發(fā)展和在實(shí)踐中的作用也與上述判斷不相符合。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，隨著現(xiàn)代行政范圍的不斷擴(kuò)大和行政方式的不斷變化，我國行政法學(xué)研究今后應(yīng)擺脫單一的總論研究模式，謀求研究對象的多樣化，盡可能研究行政領(lǐng)域涉及的各種法律問題，運(yùn)用實(shí)證方式揭示和解決各部門行政法領(lǐng)域的具體行政問題，如改善金融行政監(jiān)管方式和手段等金融行政法領(lǐng)域的問題，以及公安、工商、土地、稅務(wù)行政等領(lǐng)域的行政法制改革等等�？偟膩碚f，由于經(jīng)濟(jì)、政治、社會和思想文化發(fā)展的特點(diǎn)，特別是國家職能和政府角色的變化走向，21世紀(jì)我國的部門行政法將獲得與總論行政法（常稱為行政法總論）大致相應(yīng)的發(fā)展，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　其中主要是在經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中的給付性、服務(wù)性和保護(hù)性領(lǐng)域發(fā)展較快。具體而言，預(yù)料如下五個方面的部門行政法制和專題研究在21世紀(jì)將受到更多重視，獲得較快發(fā)展：

　　1．關(guān)于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長和經(jīng)濟(jì)秩序維護(hù)（包括金融秩序監(jiān)管）、資（能）源利用與保護(hù)、環(huán)境（生態(tài)）改造與保護(hù)等可持續(xù)發(fā)展方面的行政法；

　　2．關(guān)于教育、科技（含知識產(chǎn)權(quán)和新科技領(lǐng)域）、文化、衛(wèi)生保健、體育運(yùn)動方面的行政法；

　　3．關(guān)于人權(quán)、安全、政治發(fā)展、社會發(fā)展與社會保障方面的行政法；

　　4．關(guān)于網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域管理和服務(wù)（包括電子商務(wù)、電子社會事務(wù)管理和服務(wù)）以及電子政務(wù)建設(shè)和運(yùn)行方面的行政法；

　　5．關(guān)于經(jīng)濟(jì)與社會生活中涉外因素（國際間、區(qū)際間事務(wù)）方面的行政法。

　　21世紀(jì)中國行政法將出現(xiàn)的上述民主化、科學(xué)化、法治化發(fā)展演進(jìn)不會是孤立進(jìn)行的，而是緊密聯(lián)系、相互影響的交叉復(fù)合進(jìn)程，它們與我國經(jīng)濟(jì)、政治、社會和思想文化生活等各個方面以及憲政、刑事法治等其他公法領(lǐng)域都將有強(qiáng)烈深刻持久的交互影響；
故須以憲政發(fā)展的眼光，根據(jù)行政法治發(fā)展的要求，從觀念上、體制上、規(guī)范上和具體制度及方法技術(shù)上進(jìn)行深入研究與思考，把握發(fā)展趨勢，作出正確選擇，積極推進(jìn)觀念更新和制度創(chuàng)新，努力推動中國行政法的制度建設(shè)和理論研究在21世紀(jì)獲得更大發(fā)展，促進(jìn)憲政和行政法治目標(biāo)的完整實(shí)現(xiàn)。

　　參考文獻(xiàn)

　　[[1]]皮純協(xié).行政法學(xué)[M].北京：群眾出版社，2000.313以下.

　　[2] 這一時(shí)期南京國民黨政府的行政法（系其“六法全書”之一）已包括內(nèi)政、軍政、地政、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、人事、律師、會計(jì)師、行政救濟(jì)及司法服務(wù)等諸多門類的法律規(guī)范，其中既有基本法，又有單行條例，還匯集有各種解釋例，內(nèi)容已較豐富�，F(xiàn)在我國臺灣地區(qū)的行政法就是在此基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。盡管南京國民黨政府從立法上作了上述努力，特別是其中還包括一些具有行政法治外觀的行政監(jiān)督和救濟(jì)方面的法律規(guī)范，但借用高道蘊(yùn)教授對中國早期法治思想的一段論述來說，在很大程度上似乎不宜將此“看作是對保護(hù)個人權(quán)利的程序正義關(guān)心的表現(xiàn)，而應(yīng)看作是為了自己目的保持人類和物質(zhì)資源的一種手段�！�…不過是其他更實(shí)際考慮的一個附帶后果而已�！备叩捞N(yùn)等：《美國學(xué)者論中國法律傳統(tǒng)》，北京：中國政法大學(xué)出版社，1994年版，第252頁。

　　[3] 這一時(shí)期南京國民黨政府在所謂“戰(zhàn)時(shí)行政法”理論指導(dǎo)下，借“戡亂”以穩(wěn)定國家局勢為名制定了一些特別行政法，某些法規(guī)的效力甚至高于憲法，如《國家總動員法》、《戡亂總動員令》等等，旨在增強(qiáng)一黨專制統(tǒng)治，限制民主自由，表現(xiàn)出明顯的反動性和專斷性。參見張晉藩、李鐵：《中國行政法史》，北京：中國政法大學(xué)出版社，1991年版，第415－416頁。

　　[[4]]法學(xué)教材編輯部《行政法概要》編寫組.行政法資料選編[M].北京：法律出版社，1984.462-465.

　　[5] 限于資料、時(shí)間、篇幅等方面原因，這里未對20世紀(jì)下半葉我國港澳臺地區(qū)的行政法治發(fā)展情況一并進(jìn)行考察，容另文對其演進(jìn)軌跡和特點(diǎn)加以探討。

　　[[6]]皮純協(xié).1994年行政法學(xué)研究的回顧與展望[J].法學(xué)家，1995，(1).；
崔卓蘭.市場經(jīng)濟(jì)與行政法制革新[J].行政法學(xué)研究，1994，(1).；
湛中樂.市場經(jīng)濟(jì)條件下政府法制建設(shè)的若干問題[J].中國行政管理，1993，(1).；
學(xué)會秘書處.市場經(jīng)濟(jì)與行政法制理論研討會綜述[J].法學(xué)研究動態(tài)，1994，(9).

　　[[7]]羅豪才.我國行政法制和行政法學(xué)的繼承與超越[J].法學(xué)家，2003，(5).

　　[8] 據(jù)查閱，我國法學(xué)界大約從1988年開始呼吁依法行政并逐漸展開對此問題的討論，在短時(shí)間內(nèi)發(fā)表了一大批專題論文，但隨后沉寂了一段；
1992年正式確立市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)后，關(guān)于依法行政的眾多專題論著又陸續(xù)發(fā)表出來，討論顯得非常熱烈，行政實(shí)務(wù)界也積極參與討論和進(jìn)行實(shí)踐探索，但總的看來深刻性似嫌不足。

　　[[9]]許崇德，皮純協(xié).新中國行政法學(xué)研究綜述[M].北京：法律出版社，1991，(114-115).

　　[[10]]王周戶，柯陽友.行政法治與行政程序法[J].法治研究，1997，(1).

　　[11] 參見許崇德主編：《港澳基本法教程》，中國人民大學(xué)出版社1994年3月版，第253頁。而且，將來臺灣問題獲得解決，實(shí)現(xiàn)祖國和平統(tǒng)一大業(yè)時(shí)，還將設(shè)立更具創(chuàng)新性、靈活性和規(guī)模效應(yīng)的臺灣特別行政區(qū)或者臺灣特別自治區(qū)。那樣，“一國多法域”的輪廓將更為豐滿，實(shí)踐將更加豐富。

　　[[12]]陳蓬.斯蒂格利茨談現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展[J].光明日報(bào)，1998－8－14.

　　[[13]]世界銀行編寫組.1997年世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府[M].蔡秋生等譯，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997，(前言部分P3).

　　[[14]]［美］托尼·于特.第三條道路不是通往天堂之路[J].參考消息，1998－10－12(3).；
莫于川.中政府：我國城市政府組織法制的理性選擇[J].現(xiàn)代法學(xué)，1995，(2).

　　[[15]]姜明安.新世紀(jì)行政法發(fā)展的走向.中國法學(xué)會行政法研究會2001年年會交流論文.

　　[[16]]羅豪才.現(xiàn)代行政法制的發(fā)展趨勢[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2001，(5).

　　[17] 有的學(xué)者認(rèn)為，從權(quán)力來源看，現(xiàn)在的行政機(jī)關(guān)已包括兩類，即法定行政機(jī)關(guān)和《行政處罰法》第十六條增加規(guī)定的“被決定行政機(jī)關(guān)”�！吨腥A人民共和國行政處罰法》第十六條規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”。這就是受到人們較多關(guān)注和爭議的相對集中行政處罰權(quán)制度。它針對我國行政處罰實(shí)踐中的突出矛盾，通過立法調(diào)整和擴(kuò)展了行政處罰執(zhí)法主體的范圍，在行政法的主體理論與制度創(chuàng)新方面具有特殊意義。此處所謂“一個行政機(jī)關(guān)”，可稱之為“國務(wù)院決定或其授權(quán)省級政府決定的執(zhí)法主體”，或簡稱“被決定行政機(jī)關(guān)”，它在權(quán)力來源等方面與“法定行政機(jī)關(guān)”似乎有所不同。因此，從行政處罰制度的角度看，現(xiàn)在直接面對行政相對人的具體執(zhí)法主體實(shí)際上有4類，即法定行政機(jī)關(guān)、被決定行政機(jī)關(guān)、被授權(quán)組織、被委托組織（其執(zhí)法后果歸屬于委托行政機(jī)關(guān)）。

　　[18] 盡管被委托組織是以委托機(jī)關(guān)的名義行使某一方面的行政管理權(quán)，其公務(wù)行為后果歸屬于委托機(jī)關(guān)，但直接面對千百萬行政相對人（行政相對人是該公務(wù)行為的管理和服務(wù)對象）的畢竟是該被委托組織。

　　[[19]][美]艾倫·S.科恩(Eilen S.Cohn)，[美]蘇珊·O.懷特(Susan O.White).法制社會化對民主化的效應(yīng)[J].國際社會科學(xué)雜志，1998，(2).

　　[20] 例如未來在三峽庫區(qū)，也可成立類似美國的獨(dú)立管制委員會那樣在特殊地域或領(lǐng)域發(fā)揮作用的三峽庫區(qū)發(fā)展管理局，以適應(yīng)其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與公共管理上的特殊需要。又例如我國臺灣地區(qū)，在“一國兩制”的框架內(nèi)，今后可發(fā)展成為地方自治成分較之港澳特別行政區(qū)更大的我國“特別行政省”或“特別自治省”或“特別自治區(qū)”。

　　[21] 關(guān)于地方自治問題，學(xué)界歷來有不同見解。一般認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)生活中已很難找到一種完全不帶有自治成分的地方制度，我國的地方制度實(shí)質(zhì)上也是一種地方自治制度，但在習(xí)慣上不這樣提，而統(tǒng)稱之為民主集中制。今后我國有限地方自治制度的發(fā)展，從某種意義上說乃是地方自治成分在現(xiàn)有基礎(chǔ)上的進(jìn)一步增大。參見許崇德主編：《中國憲法（修訂本）》，北京：中國人民大學(xué)出版社，1996年出版，第244—245頁。

　　[22]這里提及的行政復(fù)議和行政訴訟類型已在許多國家實(shí)行。例如在美國，非正式行政行為、某些行政內(nèi)部行為等都根據(jù)“造成損害且引起可由司法裁決的爭議”這一理由納入了司法審查的范圍。參見伯納德·施瓦茨著、徐炳譯：《行政法》，北京：群眾出版社，1986年10月版，第488—491頁提及的案例。

　　[23] 筆者認(rèn)為，隨著訴訟實(shí)踐的發(fā)展和法制資源的增多，作為一種目標(biāo)模式，今后我國行政訴訟受案范圍宜按“兩要素說”加以確定，即：只要具有“損害事實(shí)”和“聯(lián)系因素”，就可納入司法審查范圍。這樣，關(guān)于行政指導(dǎo)行為、抽象行政行為等等的可訴性爭議，就不再成為問題。

相關(guān)熱詞搜索：前瞻 中國 法治 發(fā)展進(jìn)程 回顧