林喆：強(qiáng)制拆遷與“公共利益”

　　如果一部法律文件的存在及其實(shí)施帶來(lái)的是大量的侵權(quán)現(xiàn)象，如果它的存在使得某些違憲行為得以在“合法”的形式下進(jìn)行，且使得許多人因此而陷于困境，特別是對(duì)憲法的權(quán)威和社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成一種威脅的話，那么其存在的合理性，或說(shuō)它的合憲性就應(yīng)當(dāng)引起我們的思索。

　　２００３年，南京市民翁彪的自殺身亡和安徽農(nóng)民朱正亮的天安門自焚事件震動(dòng)了全國(guó)。我在搜狐網(wǎng)站看到童大煥先生寫的一篇文章，他稱，他們“以異常慘烈的表達(dá)方式掀開了野蠻拆遷的蓋子。借拆遷和征地之名剝奪民眾財(cái)產(chǎn)利益，成為許多地方政府的生財(cái)之道和一些官商的暴富捷徑�！�

　　國(guó)內(nèi)某些地區(qū)野蠻拆遷或借拆遷和征地之名剝奪民眾財(cái)產(chǎn)利益的問(wèn)題,?正越來(lái)越引起國(guó)內(nèi)外媒體，及從中央政府到學(xué)術(shù)理論界學(xué)者們的密切關(guān)注。這里暫且不談強(qiáng)制拆遷和征地這一類行為背后的種種黑幕，我們先確定它們真是出自“公共利益的需要”，然后再來(lái)討論應(yīng)當(dāng)怎樣看待這類行為。

　　就理論上說(shuō)，它涉及到三個(gè)重要問(wèn)題：

　�。ㄒ唬┕�民個(gè)人合法的私有財(cái)產(chǎn)是否應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸�府的尊重�?

　　對(duì)這一問(wèn)題的回答自然是肯定的。

　　從憲法上說(shuō)，公民個(gè)人合法的私有財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸�府的尊重。新中�?guó)成立以來(lái)我國(guó)修憲多次，各部憲法都把房屋所有權(quán)作為公民私人財(cái)產(chǎn)的重要內(nèi)容。

　　新中國(guó)第一部憲法（“五四憲法”）第８—１２條分別規(guī)定了農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)、手工業(yè)者和其他非農(nóng)業(yè)的個(gè)體勞動(dòng)者的生產(chǎn)資料所有權(quán)、資本家的生產(chǎn)資料所有權(quán)和其他資本所有權(quán)，以及公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)及私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)，并強(qiáng)調(diào)它們受到國(guó)家的依法保護(hù)。后來(lái)，在特定歷史條件下受錯(cuò)誤思想指導(dǎo)產(chǎn)生的“七五憲法”，在大范圍縮小包括社會(huì)權(quán)在內(nèi)的公民基本權(quán)利之時(shí)，在公民財(cái)產(chǎn)權(quán)中只留下“少量的自留地和家庭副業(yè)”經(jīng)營(yíng)權(quán)，牧區(qū)“少量的自留畜”所有權(quán)，及“勞動(dòng)收入、儲(chǔ)蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)”。這一做法在“七八憲法”和“八二憲法”中逐漸得到糾正。改革開放以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和相伴隨的幾次修憲，以及立法速度的加快，我國(guó)憲法法律所規(guī)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容已變得十分豐富，其范圍也越來(lái)越寬泛。

　　去年全國(guó)人大十屆二次會(huì)議將憲法第十三條修改為：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯�！薄皣�(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。”這是私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)更為明晰的入憲，它表達(dá)了憲法對(duì)個(gè)人利益的尊重。它為公民保護(hù)自己合法的私有財(cái)產(chǎn)，防止國(guó)家（主要是地方政府）權(quán)力的侵害提供了有力的憲法武器，它對(duì)于提高地方政府對(duì)公民合法的私有財(cái)產(chǎn)的尊重和保護(hù)具有重要的意義。

　　私有財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)的理由在于，財(cái)產(chǎn)權(quán)是一個(gè)人人格的重要組成部分，是個(gè)人在社會(huì)中生存和發(fā)展的重要條件。關(guān)注、尊重、平等對(duì)待和保護(hù)社會(huì)中一切成員的人格安全和財(cái)產(chǎn)安全，是現(xiàn)代法治社會(huì)的基本要求，也是國(guó)際社會(huì)人權(quán)理論的重要內(nèi)容。西方民主制國(guó)家對(duì)于作為最基本人權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，有著嚴(yán)格的規(guī)定，對(duì)它的沒(méi)收或征收必須經(jīng)過(guò)專門的司法程序。

　�。ǘ�）當(dāng)政府為了“公共利益”而必須以犧牲公民個(gè)人利益為代價(jià)時(shí)，“公共利益”能否成為犧牲公民個(gè)人利益的理由？換句話說(shuō)，當(dāng)個(gè)人合法的利益與公共利益發(fā)生沖突時(shí)，在二者之間是否存在著一種優(yōu)先的利益？

　　回答是：不存在。

　　那種認(rèn)為個(gè)人的需要和利益應(yīng)該具有道德優(yōu)先權(quán)，比社會(huì)的需要和利益更為重要的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的，實(shí)際上公民或個(gè)人沒(méi)有優(yōu)先于社會(huì)的特權(quán)，個(gè)人的需要和利益并不比社會(huì)的需要和利益更為重要。各種權(quán)利及其主體在道德價(jià)位上是平等的。法律對(duì)老人、兒童和殘疾人的權(quán)利予以特別保護(hù)的原因在于，他們的自我保護(hù)能力較弱，其權(quán)利更易于受到傷害，而不是因?yàn)檫@些權(quán)利具有更高的道德價(jià)值。同樣，社會(huì)的需要和利益也沒(méi)有在道德上優(yōu)先于個(gè)人的特權(quán)。在一些時(shí)候個(gè)人利益為公共利益讓道，是在于，從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益來(lái)看，這種公共利益已將個(gè)人利益包括于其中了。

　　然而在實(shí)踐中，政府協(xié)調(diào)各種權(quán)利沖突的依據(jù)，常常不是源自對(duì)何種權(quán)利的道德價(jià)值更高的判斷，而是出自對(duì)利弊的權(quán)衡。正是這樣，那些宣稱已將個(gè)人利益包含于其中的“公共利益”就需要證成其真實(shí)性，即證明這些涉及到公民法定權(quán)利的決策、方案、措施是代表廣泛的民意的。檢驗(yàn)的方法便是看它們是否事先已經(jīng)廣泛地征求過(guò)利益相關(guān)人的意見(jiàn)，是否已經(jīng)通過(guò)特定途徑使其意圖、過(guò)程和結(jié)果做到家喻戶曉了�，F(xiàn)代民主制國(guó)家所設(shè)立的嚴(yán)格的聽(tīng)證會(huì)程序，便是聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，獲得民眾真實(shí)態(tài)度的重要的民主制度，它對(duì)保障公民在國(guó)家生活中的民意表達(dá)，擴(kuò)大公民有序的政治參與，促使決策制度的民主化和科學(xué)化具有重要意義。

　　舊城改造、危房拆除的決策，關(guān)系到民眾的切身利益，理當(dāng)鼓勵(lì)公民積極參與和廣泛地征求利益相關(guān)人的意見(jiàn)，而不是將他們拒之門外，或者將這一決策視為是地方政府與開發(fā)商兩方面的事，更不能片面地站在開發(fā)商的立場(chǎng)上無(wú)視公民的權(quán)利保護(hù)。這里，任何一方的妥協(xié)都必須通過(guò)協(xié)商。換言之，在各種利益沖突之處，應(yīng)當(dāng)建立一種良性的協(xié)商制度和協(xié)調(diào)機(jī)制。

　　值得指出的是，對(duì)于那些無(wú)視民意、不走民主程序、侵犯公民合法權(quán)利的行為，公民有說(shuō)“不”，有保護(hù)自身合法權(quán)利、拒絕被強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利。

　　一些地方強(qiáng)制拆遷中所表現(xiàn)出的專制作風(fēng)、蠻橫行為和對(duì)于公民私有財(cái)產(chǎn)的極度輕視態(tài)度，反映出一些政府官員和執(zhí)法人員對(duì)于憲法及民主政治建設(shè)的基本態(tài)度。

　�。ㄈ�）即便政府是為了“公共利益”而借用法律手段犧牲公民個(gè)人利益或冒犯公民法定權(quán)利時(shí)，它的行為是否也應(yīng)受到一定限制？

　　回答是肯定的。

　　在現(xiàn)代法治社會(huì)，法律對(duì)人權(quán)的限制是有原則的。一些學(xué)者曾將西方限制人權(quán)的原則概括為三點(diǎn)：（１）最低限度原則，即不得限制基本人權(quán)，如美國(guó)憲法修正案規(guī)定，國(guó)會(huì)不得制定禁止宗教信仰自由、言論自由、新聞出版自由、和平集會(huì)、和平請(qǐng)?jiān)笝?quán)利的法律；
（２）適中原則，即限制人權(quán)的程度要適中，不可限制過(guò)多，應(yīng)當(dāng)考慮限制是否為了公共利益，即便是為了公共利益，也應(yīng)盡可能少地犧牲個(gè)人利益；
（３）發(fā)展原則，即限制要隨社會(huì)發(fā)展而作相應(yīng)的調(diào)整。

　　此外，還有一項(xiàng)原則，就是補(bǔ)償原則。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)卡爾多—�？怂乖�理，如果某種政策或措施的實(shí)施并沒(méi)有使人們的境況比過(guò)去變得更糟，而至少使其中的某個(gè)人的境況變得更好，那它就是有效益的。

　　任何社會(huì)改革或變動(dòng)都會(huì)使部分人的利益受損，由于以“公共利益”方式通過(guò)的決定，都是以一部分人的妥協(xié)為代價(jià)的，這樣從道德的角度講，在群體要求全體成員按照由大多數(shù)人的意見(jiàn)通過(guò)的某項(xiàng)決議而行動(dòng)，則少數(shù)人也服從這一決議時(shí)，群體有責(zé)任尊重少數(shù)人的意愿，少數(shù)人有理由要求他們的意愿和權(quán)利受到其他成員的尊重和保護(hù)。因?yàn)榫退麄兠恳粋�(gè)人（單個(gè)體）的法律權(quán)利來(lái)講，至少在形式上彼此應(yīng)當(dāng)是平等的，他們都享有法律上的平等權(quán)。平等的權(quán)利不僅使每一權(quán)利個(gè)體都應(yīng)受到法律平等的關(guān)心和尊重，而且成為他與其他個(gè)體同等存在，不被整體忽略或“犧牲”的理由。如果為了擴(kuò)大某種權(quán)利而剝奪了另一種權(quán)利，這表明在二者間已經(jīng)進(jìn)行了一種優(yōu)劣的比較或優(yōu)勝劣汰的選擇，也就是說(shuō)，已經(jīng)將兩種在道德上具有同等價(jià)值的權(quán)利不平等地對(duì)待了。

　　以這樣的原則，代表多數(shù)人意見(jiàn)的決議、規(guī)則、章程和法律，在本質(zhì)上就應(yīng)當(dāng)是受到少數(shù)人意愿制約的，這種制約一方面通過(guò)由此而生的權(quán)利的界限（義務(wù)）體現(xiàn)，另一方面通過(guò)社會(huì)或國(guó)家對(duì)缺損的權(quán)利的補(bǔ)償來(lái)表現(xiàn)。因此，在政策的制定中，一方面必須盡可能地保護(hù)這部分人的利益，擴(kuò)大公共利益的行為必須受到盡量減少他們損失的道德要求的限定；
另一方面，政府應(yīng)當(dāng)盡可能地、及時(shí)地給予這部分人以遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出他們受損部分的利益補(bǔ)償。

　　在現(xiàn)代民主政治中，提倡在實(shí)施大多數(shù)人的意志時(shí)，盡可能多地尊重和保護(hù)“少數(shù)人”中的個(gè)體權(quán)利，已成為制度設(shè)計(jì)或完善民主制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。于是便出現(xiàn)了“救援”、“關(guān)懷”和“讓步”等等諸如此類具有道德意味或人文主義精神的政策、策略和舉措。在現(xiàn)代社會(huì)中，公民的平等權(quán)只能通過(guò)完善的民主制度及其內(nèi)在機(jī)制的不斷建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

　　在現(xiàn)代法治社會(huì)，認(rèn)真對(duì)待權(quán)力，就是認(rèn)真對(duì)待每一個(gè)個(gè)體的權(quán)利，其中既包括認(rèn)真對(duì)待“多數(shù)”中的每個(gè)個(gè)體的權(quán)利，也包括認(rèn)真對(duì)待“少數(shù)”中的每個(gè)個(gè)體權(quán)利，尤其是在后者為前者付出代價(jià)時(shí)。一個(gè)良善的法制體系，應(yīng)當(dāng)是具有對(duì)付出代價(jià)的后者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)耐晟茩C(jī)制的體系，一個(gè)公正的社會(huì)，應(yīng)當(dāng)是平等地認(rèn)真對(duì)待每一個(gè)個(gè)體權(quán)利的社會(huì)。

　　去年３月２２日國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，在其中第三部分“依法行政的基本原則和基本要求”提出２４個(gè)字：合法行政、合理行政，程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。就“程序正當(dāng)”而言，它特別強(qiáng)調(diào)了“依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)”，這些都表明了中央政府對(duì)民眾利益的基本態(tài)度。而這些要求在一些地區(qū)并沒(méi)有得到認(rèn)真地貫徹。

　　這樣，就很有必要廢除現(xiàn)行的、賦予政府更多自由裁量權(quán)的法規(guī)——《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，而制定一部保護(hù)公民住宅權(quán)的法律，以給予城市房屋拆遷行為以更為嚴(yán)格的限制，以及給予拆遷戶更為優(yōu)惠的補(bǔ)償。

　　進(jìn)一步的理由是，如果一部法律文件的存在及其實(shí)施帶來(lái)的是大量的侵權(quán)現(xiàn)象，如果它的存在使得某些違憲行為得以在“合法”的形式下進(jìn)行，且使得許多人因此而陷于困境，特別是對(duì)憲法的權(quán)威和社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成一種威脅的話，那么其存在的合理性，或說(shuō)它的合憲性就應(yīng)當(dāng)引起我們的思索。

（來(lái)源：瞭望，作者為中共中央黨校政法部教授、人權(quán)理論研究博士生導(dǎo)師）

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