劉曙光：如何約束公共權(quán)力

　　內(nèi)容提要：自從公共權(quán)力產(chǎn)生，同時就提出了如何約束的問題，并產(chǎn)生了各種不同的權(quán)力約束機(jī)制�？v觀人類文明社會產(chǎn)生以來對公共權(quán)力的約束歷史，本質(zhì)上是一部公權(quán)與私權(quán)博弈的歷史。人類社會對公共權(quán)力約束的基本方法大致經(jīng)過了道德約束、權(quán)力約束、程序約束和權(quán)力開放四個階段。其中前三種方法是外部約束，第四種方法是對公共權(quán)力本身進(jìn)行改革。本文試圖分析四種方法的歷史路徑，供學(xué)友研究參考。

　　關(guān)鍵詞：道德約束、權(quán)力約束權(quán)力、公正程序、權(quán)力意志開放

　　一、為什么要約束公共權(quán)力

　　什么是權(quán)力？國內(nèi)外有許多學(xué)者對此進(jìn)行了認(rèn)真的研究，并做出了各種不同的解說。我個人比較傾向韋伯的看法：權(quán)力就是一個人或者一個組織迫使他人放棄自己的意志而實現(xiàn)某一目的的能力。權(quán)力的本質(zhì)屬性是能力，是對他人的能力。延伸到公共權(quán)力，那就是一個人或者一個組織合法地動員公眾作為或者不作為，而不需要公眾同意的能力。

　　公共權(quán)力也可以理解為公權(quán)利，是為管理公共事務(wù)而設(shè)定的。人類作為群居動物，需要組織起來適應(yīng)自然環(huán)境，因而需要處理許多公共事務(wù)，也就需要一種凌駕于社會個體之上的公共權(quán)力。公共權(quán)力的使命是維護(hù)和促進(jìn)私權(quán)。但公共權(quán)力自產(chǎn)生起，就與私權(quán)利不可避免地產(chǎn)生對抗，盡管對抗的范圍、方式各不相同。而且這種對抗性是天然的，不可化解的。試圖以公共權(quán)力基本目的公共性來否認(rèn)或者掩蓋其與私權(quán)利的對抗性是徒勞的。因為公權(quán)利（即公權(quán)力，下同）本源自私權(quán)利，是私權(quán)利的讓渡；
同時公權(quán)利行使的方式主要體現(xiàn)為對私權(quán)利的限制，對私權(quán)利沒有限制的領(lǐng)域不存在公共權(quán)力。

　　在氏族社會早期，人類共同勞動、共同生活、共同消費(fèi)，任何個人沒有排斥他人的特殊權(quán)利，沒有個人財產(chǎn)，沒有家庭，談不上有個人的私權(quán)，真正天下為公。因而討論這時的公權(quán)約束也就沒有什么意義。只有當(dāng)私權(quán)利即私有制產(chǎn)生后，由于公權(quán)利對私權(quán)利的行使產(chǎn)生沖突，即掌握公權(quán)利的人可能侵害私權(quán)利時，才提出對公權(quán)利進(jìn)行約束的問題。特別是國家產(chǎn)生后，形成了以國王為首的一批專門行使公共權(quán)力的人。這一部分的人將個人的私權(quán)利寄生在公權(quán)利之下，與公權(quán)利同生死、共興衰。公共權(quán)力為部分人所壟斷、私有。從此，對公權(quán)利的約束和反約束的博弈踏上了崎嶇坎坷的漫漫長路。

　　小結(jié)：公共權(quán)力是雙刃劍，有它造福的一面，但永遠(yuǎn)不要幻想它不會傷人。

　　二、對公共權(quán)力的道德約束

　　古代社會對公共權(quán)力的約束主要是道德約束。道德約束先是以古代圣賢的論述為依據(jù)，在此基礎(chǔ)上經(jīng)過系統(tǒng)化之后發(fā)展為道統(tǒng)，再以后世的知識分子闡述、維護(hù)道統(tǒng)形成民間化的學(xué)統(tǒng)，并以此制約國家權(quán)力。從理論上說，如果君王不服從道德約束，即違反道統(tǒng)，即為無道昏君，天下人可起而“伐無道”，推翻其統(tǒng)治。古代西方國家盡管后來有宗教勢力對國家權(quán)力的制約，但宗教約束還是以道德約束為出發(fā)點和核心支柱的。

　　為什么古代社會對國家公共權(quán)力的約束主要是道德約束呢？主要原因可能有三個方面：

　　其一，國家產(chǎn)生之后，部落的生存、國家的發(fā)展，需要大規(guī)模動員社會資源進(jìn)行對外戰(zhàn)爭或者抵抗外來侵略，以及對抗自然災(zāi)害的襲擊。在此階段，公共權(quán)力的集中和強(qiáng)化相對于個人的私權(quán)保障相對優(yōu)先。人們從以往的經(jīng)驗中得出結(jié)論：有德行的人可以有效地行使公共權(quán)力。因此對公共權(quán)力的約束主要表現(xiàn)為選擇有德行的人行使公共權(quán)力，以及對已經(jīng)掌握公共權(quán)力的人進(jìn)行道德約束。中國古代儒家哲學(xué)正是以“性善論”假設(shè)出發(fā)規(guī)勸統(tǒng)治者，即所謂“內(nèi)圣外王”。

　　其二，行使公共權(quán)力自從被職業(yè)化之后，公共權(quán)力迅速異化為難以駕馭的猛獸。而且這頭猛獸不允許在它的勢力范圍內(nèi)有敢于挑戰(zhàn)其權(quán)威的力量存在。這頭猛獸對外敵有威懾作用，對維護(hù)邦國安定、抵御自然災(zāi)害也有一定的作用。但由于國家權(quán)力是從軍事權(quán)力轉(zhuǎn)化而來，并以職業(yè)軍隊的存在作為保障，因此它對任何個體、民間組織、以至于封建諸侯國來說，都是強(qiáng)大無比，無法形成有效的外力約束。人們平時所能夠做的，也就是對統(tǒng)治者進(jìn)行道德約束。實際上是一種無可奈何之舉。用劉軍寧的話說，就是不得不對統(tǒng)治者進(jìn)行馴化。（劉軍寧《如何馴化統(tǒng)治者》，《中國視點》網(wǎng)站，2004年2月7日）

　　其三，從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，因為當(dāng)時生產(chǎn)力低下，以其他有形制度約束公權(quán)成本比較高，在高風(fēng)險和高成本之間，選擇了高風(fēng)險的道德約束辦法。因此，也是不得已的辦法。

　　歷史證明，以道德約束為主對公共權(quán)力進(jìn)行約束的成效是不容樂觀的。縱觀中國古代史以至世界古代史，經(jīng)道德約束成功產(chǎn)生的明君、盛世是極少數(shù)。在大部分歷史時期，公共權(quán)力對社會生產(chǎn)力的破壞，對人民私權(quán)的侵害，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于它所產(chǎn)生的保護(hù)和促進(jìn)的作用。人民為取得基本的安定所付出的代價是巨大的。由于篇幅原因，我在這里無法展開論述。

　　問題出在哪里呢？

　　首先是儒家哲學(xué)的性善論假說有問題。性善論的假說是說，人的本性是善良的，之所以有人做壞事，是因為后天的環(huán)境影響所致。如果加強(qiáng)教育，可以喚回人的善良本性，使其從善。照此推理，掌握公共權(quán)力的人本來就是經(jīng)過選擇，具有良好德行的人。對他們的過失進(jìn)行規(guī)勸應(yīng)當(dāng)更加容易。對極個別道德敗壞、無可救藥的人，除之即可。但是，求生存是人的本能，為了在惡劣的自然環(huán)境中生存，人首先要覓食、要自衛(wèi)。因而人的本性是趨利避害。這本來無所謂善，也無所謂惡。西方哲學(xué)假設(shè)人的本性是惡，所以認(rèn)為單純教化是不夠的，必須采取其他約束措施抑制其惡。在這一點上，我認(rèn)為西方人比我國古代知識分子看的更明白一些。

　　回到公共權(quán)力的約束。以權(quán)謀私是一切掌握公共權(quán)力的人的本性。關(guān)鍵是這種“私”的范圍多大，合法不合法。有的求利，有的求名，有的既求利也求名。有的求合法的私，有的求不合法的私。儒家道統(tǒng)不承認(rèn)統(tǒng)治者有個人的私，所謂“天下為公”，是犯了一個大錯誤。你不讓他有個人私利，那他干脆以天下為私。全天下都是他們家的，人民是他的外奴，官吏是他的家奴。

　　其次，道德約束是基于一種主觀評價，而這種評價的話語權(quán)并非全部掌握人民手中，統(tǒng)治者也有話語權(quán)。要找個借口以權(quán)謀私是太容易不過了，以至于有的統(tǒng)治者覺得這種游戲太無聊而干脆不找任何借口了。這樣的例子太多，我也不打算列舉了。

　　小結(jié)：公共權(quán)力行使的效果與行使公共權(quán)力的人道德水準(zhǔn)沒有太大的關(guān)系，以道德約束公共權(quán)力雖可以澤及每個細(xì)節(jié)，但有點象滴水穿石，從大局上講沒有太大的作用。

　　三、以權(quán)力約束權(quán)力

　　以權(quán)力約束權(quán)力是西方資本主義國家約束公共權(quán)力的基本方法。其理論上的系統(tǒng)化始于孟德斯鳩，實際應(yīng)用始于美國建國憲法。其基本原理是將國家權(quán)力一分為三，使其在分工的基礎(chǔ)上互相制約。任何一種權(quán)力都不是至高無上的，以此達(dá)到平衡，稱為“制衡”。任何一項國家權(quán)力超越了規(guī)定界限，可以訴諸另一項國家權(quán)力徹底否定它的決定，甚至于撤銷現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)重新組織。

　　其實在此之前也有權(quán)力制約權(quán)力的實踐，例如西方的教會對國王的制約，中國古代國家政權(quán)內(nèi)部的分工制約。但西方的教會與國王之間的制約不是一種事先約定的制約，而是一場你死我活的爭斗，在爭斗過程中教會對國王有制約的作用。這個過程很復(fù)雜，但最終均以國王的勝利、教會的失敗告終。中國古代國家機(jī)器內(nèi)部也有分工制約。先是相權(quán)對王權(quán)的制約，丞相在“一人之下，萬人之上”，擁有較大的權(quán)力，可以在一定程度上制約王權(quán)。但這種制約也是非常有限的，因為雙方地位是極其不對等的。到后來朱元璋罷相，這個問題也就基本上不存在了�；实垡韵虏煌瑖�家機(jī)構(gòu)之間的制約，特別是監(jiān)察制度的形成和發(fā)展對約束皇帝以下官員起到了一定的作用，這是不可否認(rèn)的。

　　美國等西方國家實行的“三權(quán)分立”制度曾在相當(dāng)長的時期被奉為經(jīng)典的權(quán)力制約模式，被許多國家仿效。我國現(xiàn)行憲法在一定程度上也吸收了其部分思想精髓。之所以說是部分吸收，是因為“三權(quán)分立”的核心是凡國家機(jī)構(gòu)中沒有任何一個部門是至高無上的。而我們盡管將立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)分別賦予不同的國家機(jī)構(gòu)，但同時確定全國人民代表大會至高無上的地位。英國等一些國家也是在三權(quán)分立的大原則下奉行“議會至上”原則。

　　以權(quán)力制約權(quán)力就是一副一勞永逸的靈丹妙藥嗎？當(dāng)然不是。以權(quán)力制約權(quán)力的辦法也有幾處硬傷：

　　其一是，高成本和低效率的負(fù)擔(dān)。以一項權(quán)力制約另一項權(quán)力，首先必須完善該項權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制，包括行使該權(quán)力所需要的人力物力。例如議會要有效制約政府行政權(quán)力，必須給議會配備足夠的人力物力，包括職業(yè)化或者半職業(yè)化的議員、獨(dú)立的獲取資料信息的手段、行使權(quán)力的場所、議員的工作機(jī)構(gòu)等等。同時，權(quán)力部門之間的制約有的是事后監(jiān)督，也有大量的是過程監(jiān)督，需要耗費(fèi)大量的時間和精力。這對政府部門的工作效率是有很大影響的。因此，以權(quán)力制約權(quán)力的辦法只能適用于大的方面，不能推廣到對全部公共權(quán)力的制約。例如對每一個基層行政機(jī)關(guān)的制約，如果也采取同樣的辦法，從成本和效率兩個方面都承受不了。

　　同時，對于發(fā)展中國家而言，在一定歷史時期，在一定的領(lǐng)域，需要以效率優(yōu)先，需要節(jié)約行政成本，提高行政效率。以權(quán)力制約權(quán)力的辦法也不一定是最好的辦法。

　　其二是，一項權(quán)力約束另一項權(quán)力，那么又如何約束約束權(quán)力的權(quán)力呢？“三權(quán)分立”理論重點是約束行政權(quán)，因為行政權(quán)太強(qiáng)大，對私權(quán)的影響既直接又全面。以立法權(quán)、司法權(quán)約束行政權(quán)之后，又如何約束立法權(quán)與司法權(quán)呢？中國古代以監(jiān)察部門約束行政部門，最大的問題就是除皇帝外沒有人約束監(jiān)察部門。既然皇帝約束監(jiān)察部門，誰又來約束皇帝呢？問題成了一個死結(jié)。西方國家的議會和法院就真的那么有效，他們自己又是那么完全維護(hù)私權(quán)而從不侵害私權(quán)？如果說有效，也只能是相對而言，并沒有從根本上解決問題。

　　小結(jié)：以權(quán)力制約權(quán)力在大尺度上適用是有效的，但仍然有風(fēng)險，而且不能適用對所有公共權(quán)力的制約。

　　四、以公正的程序約束公共權(quán)力

　　前面我們曾將公共權(quán)力比作猛獸，這里我們不妨將其比作洪水。洪水也好，猛獸也好，當(dāng)人民有了足夠力量的時候，可以設(shè)置許多屏障限制其行為，以達(dá)到保護(hù)自己的目的。對洪水，可以建溝渠，規(guī)定洪水的路徑。為公共權(quán)力的行使設(shè)置路障，或者在私權(quán)外圍設(shè)立圍障，是制約公共權(quán)力的有效手段。這也許是程序公正理念產(chǎn)生的最初靈感。

　　公法上的程序公正問題是一個很復(fù)雜的理論問題。它的核心內(nèi)容說的是：公正的程序是防止私權(quán)被公權(quán)侵害，以及通過公權(quán)實現(xiàn)私權(quán)的最佳手段；
同時要求政府經(jīng)過公正的程序處理涉及私權(quán)的事務(wù)，本身也是私權(quán)的組成部分。因此，凡一切違反正當(dāng)程序的行為是無效的行為。1791年美國聯(lián)邦憲法第五條和1868年的第十四條修正案規(guī)定，“非經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財產(chǎn)”，這便是著名的正當(dāng)法律程序條款。有人認(rèn)為這幾乎就是整個美國法律的精髓。

　　要求政府處理涉及私權(quán)事務(wù)必須經(jīng)過正當(dāng)程序，這是公權(quán)約束理論和實踐上的重大突破。因為它的原則覆蓋了整個公權(quán)領(lǐng)域，既包括司法領(lǐng)域，也包括行政程序乃至軍事外交領(lǐng)域。既適用大權(quán)力的行使，也適用于小權(quán)力的行使。迄今為止，這也是約束公共權(quán)力最有效又最經(jīng)濟(jì)的措施。美國軍隊以反恐名義抓獲的人犯之所以要關(guān)在美國境外的軍事基地，主要目的就是要回避國內(nèi)法中的正當(dāng)程序原則和相關(guān)法律制度的限制。

　　公正程序之所以能夠有效約束公共權(quán)力，有一個重要的前提就是政府的行為必須公開進(jìn)行。否則，所謂正當(dāng)程序就無法實現(xiàn)。因為在政府行為不公開的情況下，政府可以壟斷程序，可以制造程序。相反，普通私人卻沒有這樣的能力。美國在1791年通過第四憲法修正案，確立正當(dāng)程序原則，但直到1946年才通過《聯(lián)邦行政程序法》（又名《陽光下的政府法》），正式確立政府行為全面公開制度。

　　以公正程序制約公共權(quán)力還有一個問題不好解決，就是如何將公正程序原則轉(zhuǎn)變?yōu)楦鞣N具體的法律制度。即對哪些公共權(quán)力的行使設(shè)置哪些正當(dāng)?shù)某绦�，以及如何保證行使公共權(quán)力的人切實遵守這些程序規(guī)則。

　　小結(jié)：公正程序原則是迄今為止最好的公權(quán)制約工具，但還不會是最有效的措施，因為說到底它僅僅是被動防御措施。

　　五、開放公共權(quán)力

　　前面講的道德約束、權(quán)力約束和程序約束都是對公共權(quán)力進(jìn)行外部制約，沒有從根本上解決有效制約公共權(quán)力的問題。自上個世紀(jì)六十年代以來，國內(nèi)外理論界開始關(guān)注對公共權(quán)力屬性的研究和修正。正如本文開篇講到的，(點擊此處閱讀下一頁)

　　公共權(quán)力是什么。進(jìn)一步的問題是：公共權(quán)力可以是什么。前面講到，公共權(quán)力最重要的特征就是行使權(quán)力的人可以排除其他人的意志而實現(xiàn)自己的意志。它的外在表現(xiàn)就是封閉性和強(qiáng)制性。其中封閉性是本質(zhì)屬性，強(qiáng)制性是從屬性的。因為是封閉的，所以需要強(qiáng)制實行。

　　公共權(quán)力的封閉性主要表現(xiàn)在權(quán)力意志的封閉性，既如何行使公共權(quán)力是由掌握權(quán)力的人決定的。在大尺度上講，根據(jù)主權(quán)在民的原則，政府只是受人民委托執(zhí)行公務(wù)，當(dāng)然要服從人民的意志。但代議制的產(chǎn)生實際上剝奪了具體行政行為相對人，即具體事務(wù)的當(dāng)事人的意志。人民的意志通過法律表達(dá)，而法律由議會制定。其他個人在公權(quán)行使時無法表達(dá)自己的意志，或者其表達(dá)的意志對公共權(quán)力行使沒有約束力。

　　開放公共權(quán)力，不僅僅是程序開放、資訊開放，更重要的是意志開放。除法律約束公權(quán)意志之外，在具體事務(wù)中也要打破公權(quán)機(jī)關(guān)壟斷權(quán)力意志的局面，讓當(dāng)事人的意志直接影響公權(quán)行使的結(jié)果。具體說，就是要在公權(quán)行使過程中加入當(dāng)事人的表達(dá)權(quán)和選擇權(quán)�，F(xiàn)代公共行政管理理論研究引入民事代理原理是一種有益的嘗試。但公權(quán)代理和私權(quán)代理還是有許多不同之處。特別是公司治理中，比較強(qiáng)調(diào)代理人的獨(dú)立意志。這是因為激烈的市場競爭使得委托人不能及時作出相關(guān)決定而不得不委托代理人全權(quán)處理的緣故。而公權(quán)代理目前突出的問題是委托的意志嚴(yán)重缺位。

　　因此，在具體行政行為中加入當(dāng)事人的意志以防止公權(quán)機(jī)關(guān)獨(dú)斷專行，并且適當(dāng)?shù)�化公�?quán)行使的強(qiáng)制性，是公權(quán)約束理論和實踐的新方向。這是一種從內(nèi)部對公權(quán)進(jìn)行改革的思路。目前在實踐上主要的突破主要有以下幾個方面：

　　第一，完善聽證制度。聽證制度是正當(dāng)程序原則的產(chǎn)物，但一開始只注重程序本身。重要決定必須經(jīng)過這一環(huán)節(jié)，以讓當(dāng)事人陳述自己的意見。美國行政法上講公民的基本的程序權(quán)利是被通知和表達(dá)意見（the right to be notified and to be heard），差不多就是我們講的知情權(quán)和表達(dá)權(quán)。如果僅僅如此還是不夠的。因為你可以表達(dá)你的意見，但行政機(jī)關(guān)完全可以不重視，不采納。因此，現(xiàn)在有的法律明確規(guī)定，如果不采納，必須要書面答復(fù)當(dāng)事人，并且指出明確的法律依據(jù)。此外，凡一切可能影響人民切身利益的決定和行為，都必須舉行聽證會，公開聽取意見，并認(rèn)真研究這些意見。

　　第二，賦予人民以辦事選擇權(quán)利。向來人民到政府衙門辦事都是到規(guī)定機(jī)構(gòu)，沒有選擇；
政府出具的決定內(nèi)容，也是唯一的，沒有選擇�，F(xiàn)在有的地方的政府學(xué)習(xí)銀行的“同城通兌”，實行在本行政區(qū)域內(nèi)由申請人自由選擇同類政府機(jī)關(guān)辦理有關(guān)事務(wù)的做法。例如居民申請駕駛執(zhí)照，可以向本州范圍內(nèi)任何縣、市的車輛管理處申請，而不限于居住地。深圳市交通局也在全市設(shè)立五個辦事處，市民可以在任何一個辦事處提出申請，辦理有關(guān)事務(wù)。

　　此外，在有的行政決定中，提出兩個或者兩個以上可供選擇的方案由當(dāng)事人決定。最簡單的例子就是公安部曾推出的個性化車牌，由申請人自己選擇車牌號。盡管后來因故流產(chǎn)，但其讓人民自己選擇行政決定的思想仍然是可貴的。

　　第三，將有些管制性行為轉(zhuǎn)變?yōu)榉��?wù)性行為。例如我國《行政許可法》頒布實施之后，有許多原來必須經(jīng)過事先審批的改為事后備案。有一些必須登記的也改為可登記，可以不登記，一切由申請人自己決定。例如有的地區(qū)沒有設(shè)立某項許可，公民從事某種活動不需要申請許可。但外地有的地方實行了許可，申請人為外出辦事方便申請辦理同類許可證，行政機(jī)關(guān)也予以辦理。

　　第四，需要由政府裁決的事項參照司法程序，注重調(diào)解處理。相對行政程序，在司法程序中，當(dāng)事人有較多的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和救濟(jì)。因此，現(xiàn)代行政程序注重吸收司法程序中的合理因素，以給當(dāng)事人更多保障。這也是制約行政權(quán)力的措施之一。

　　第五，發(fā)布行政指導(dǎo)意見代替行政決定。凡是可以通過指導(dǎo)性意見達(dá)到或者基本達(dá)到管理目的的事項，一律發(fā)布指導(dǎo)意見以代替強(qiáng)制性規(guī)定，以防止強(qiáng)制性措施不能兼顧一些特殊情況而損害一部分人的正當(dāng)利益。例如對公民旅行的限制、對公民選擇子女上學(xué)學(xué)校的限制、對車輛行使區(qū)域的限制等。指導(dǎo)性意見的優(yōu)點是既可以引導(dǎo)多數(shù)人按正確方向行事，又可以使個別情況特殊的根據(jù)實際情況作出最佳選擇。萬一個別人的特殊選擇侵害了他人利益，可以通過其他救濟(jì)渠道予以補(bǔ)救。

　　小結(jié)：公權(quán)行使應(yīng)當(dāng)是公權(quán)機(jī)構(gòu)與相對人之間的互動。這種互動不應(yīng)當(dāng)僅僅停留在大尺度，還要進(jìn)入微觀領(lǐng)域，進(jìn)入具體事務(wù)的處理。這也是公權(quán)開放的理論依據(jù)。

　　六、公權(quán)約束的幾個技術(shù)性問題

　　公共權(quán)力約束理論涉及面很廣，本文僅僅是試圖分析一下公權(quán)約束理論的歷史路徑。如何有效地約束公共權(quán)力，還涉及多方面的問題，其中包括很多技術(shù)性問題。在本小節(jié)，我想只談分散決定權(quán)、“抓大放小”和決策執(zhí)行相分離三個問題。

　　（一）決定權(quán)分散法

　　決定權(quán)是公權(quán)的核心。決定權(quán)在系統(tǒng)內(nèi)呈集中趨勢，是人們的心理作用使然。因為公權(quán)行使與利益有密切關(guān)系，集中權(quán)力從某種意義上就是集中利益，是人的本性。問題是在公權(quán)約束理論上，也有人主張權(quán)力集中后便于進(jìn)行監(jiān)督。因為似乎監(jiān)督一個人的成本比監(jiān)督多個人的成本低一些，效果好一些。其實這是一個誤區(qū)。

　　在多數(shù)情況下，權(quán)力集中程度與監(jiān)督成本提高成正比。既權(quán)力越集中，監(jiān)督成本越高。道理很簡單：權(quán)力越集中，權(quán)力行使的環(huán)節(jié)越復(fù)雜，牽扯面越廣，責(zé)任越分散，最后形成都有責(zé)任，都沒有責(zé)任的局面；
權(quán)力越集中，最后決定人的地位越高，更換的成本也越高。例如，一個市長決策錯誤，如要追究市長的責(zé)任，程序非常復(fù)雜。如果最后決定罷免他（她），程序也很麻煩。

　　因此，從公權(quán)約束的角度，應(yīng)該是權(quán)力越分散，越便于監(jiān)督。因為權(quán)力分散意味著大部分決定權(quán)由低級官員行使，決定環(huán)節(jié)少，責(zé)任明確，而且高一級官員自然轉(zhuǎn)為監(jiān)督狀態(tài)，增加監(jiān)督的力量。

　�。ǘ�）“抓大放小”法

　　權(quán)力越大，約束要越嚴(yán)；
權(quán)力越小，約束要適當(dāng)放松。這就是“抓大放小”原理。有人認(rèn)為，越是小權(quán)力，越是直接關(guān)系當(dāng)事人的切身利益，越要加強(qiáng)監(jiān)管。我認(rèn)為，這話只說對了一半。

　　打個比方，大權(quán)力象火車，小權(quán)力象自行車。火車上道，地動山搖。對火車行使，要設(shè)置許多規(guī)矩，其中最重要的就是軌道。而對騎自行車，規(guī)矩不能太多，可以適當(dāng)發(fā)揮騎車人的自主性。公權(quán)行使的原理也是如此。權(quán)力越小，能量越小，危害性越小。即使出錯，糾正成本也比較低。為了充分實現(xiàn)當(dāng)事人的私權(quán)，經(jīng)常需要公權(quán)執(zhí)行人根據(jù)實際情況作一些靈活處理。這是現(xiàn)實生活中屢見不鮮的事。如果限制過多，不利于執(zhí)行人根據(jù)實際情況靈活處理。而權(quán)力越大，影響越大，如果出錯，危害也越大，糾正成本也越高，因此要嚴(yán)加監(jiān)管。

　　在實際運(yùn)行中，所謂大權(quán)力通常是指決策權(quán)，小權(quán)力是指執(zhí)行權(quán)。決策成本越高，執(zhí)行成本越低；
反之決策成本越低，執(zhí)行成本越高。從總量上講，執(zhí)行成本肯定高于決策成本。例如決定建一座橋，和實際建一座橋，當(dāng)然是建橋費(fèi)用大。因此，為了降低建橋成本，首先要防止決策失誤，因此需要提高決策成本。提高的決策成本中，就包括監(jiān)督制約成本。

　�。ㄈ�）決策執(zhí)行分離法

　　決策和執(zhí)行，是公權(quán)中兩個環(huán)節(jié)。決策主要是指決定政策和重大政府工程，執(zhí)行則主要是指根據(jù)政策處理具體事務(wù)及實施政府工程等。如果將決策和執(zhí)行分別賦予不同部門，則意味著將公權(quán)分解為決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。決策執(zhí)行相分離的優(yōu)點是割斷政策或者項目實施過程中可能發(fā)生的利益關(guān)系對決策本身的影響。根據(jù)西方“蒙眼女神”的傳說，正義女神忒彌斯在仲裁天庭上的眾神失和的案件時，拿出一條手巾，綁在自己眼睛上，使自己看不見紛爭者的面貌身份，也就不會受他的利誘，不必怕他的權(quán)勢。蒙眼不是失明，是自我約束，是刻意選擇的一種姿態(tài)。這里引申出的一個原理是說，作出決定的人要盡量排除決定結(jié)果對本人誘惑而影響決定的公證性。這也是羅爾斯《正義論》中所說的“無知之幕”。

　　公權(quán)行使必然產(chǎn)生利益影響，而且影響的往往不僅僅是相對人的利益，也同時影響公權(quán)行使人的利益，特別是具體執(zhí)行人的利益。如果決策人事先看到?jīng)Q策實施后對本人利益產(chǎn)生重大影響，他（她）必然要考慮是否要維護(hù)以及怎樣維護(hù)自己的利益。這也是自有公共權(quán)力以來一直沒有解決好的問題。

　　將決策與執(zhí)行分別交由不同的部門行使，至少可以降低政府部門利用決定或者執(zhí)行公共政策而謀取部門私利及個人私利的可能性。我認(rèn)為這在理論和實踐上都是可行的。據(jù)我本人的考察，香港等地實行的決策局和執(zhí)行局分離并行的實踐也是有效的。

　　從一級政府來看，可以將工作部門分為決策部門和執(zhí)行部門；
從國家的層面上看，我個人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)大力削減中央政府和省級政府的執(zhí)行功能，同時大力削減基層政府機(jī)關(guān)的政策決定權(quán)，使中央政府、省政府基本上成為“政策政府”；
市政府為中間過渡型政府，主要負(fù)責(zé)執(zhí)行，兼部分政策制定功能；
縣及以下政府基本上成為“執(zhí)行政府”。

相關(guān)熱詞搜索：曙光 約束 權(quán)力