趙杰：治理礦難的三條出路

　　煤礦生產(chǎn)是高危行業(yè)。由于機械化程度低、科技貢獻率低、安全技術(shù)和裝備水平低、從業(yè)人員素質(zhì)低等原因，我國目前產(chǎn)煤百萬噸死亡率接近4，又遠遠高于世界平均水平。在產(chǎn)煤大國中，美國百萬噸死亡率為0.04，俄羅斯為0.34，南非為0.13。事故產(chǎn)生，有其客觀性。從安全生產(chǎn)監(jiān)管操作特點上講，由于深處地下作業(yè)，煤炭行業(yè)安全是最不容易在現(xiàn)場檢查落實的行業(yè)，對礦井安全的監(jiān)管，難度很大。勿庸置疑的是，無論是小煤窯還是國有煤礦，發(fā)生礦難都是因為安全生產(chǎn)的問題：安全設(shè)備投入不足，安全操作規(guī)程執(zhí)行不嚴(yán)，對安全生產(chǎn)的監(jiān)管不力。

　　1月17日，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局副局長梁嘉琨在新聞發(fā)布會上披露，僅國有重點煤礦，在安全工程、安全裝備和安全設(shè)施方面的欠帳就高達500億元。國家安監(jiān)局的思路是，用三年時間，采取正常提取煤礦安全費用和安排國債資金加大技術(shù)改造兩個思路，解決安全欠賬。這個辦法無疑是負(fù)責(zé)任的，必將大大改善煤礦安全生產(chǎn)狀況。但是，遠水解不了近渴，長期投入來不及治理正大干快上、搶抓市場機遇的煤礦生產(chǎn)的安全隱患。因此，還要在認(rèn)識礦難的社會背景和產(chǎn)生原因上換思路找出路，在遏制礦難的制度改進上換思路找出路，在形成科學(xué)的安全治理體系上換思路找出路。

　　一、礦難是高能耗經(jīng)濟發(fā)展模式的副產(chǎn)品，礦難頻發(fā)有某種規(guī)律性

　　煤礦在利潤的驅(qū)使下增加開采強度，超限超負(fù)荷開采是事故頻發(fā)的直接原因。這種煤礦生產(chǎn)的紅火和礦難頻發(fā)都是粗放式經(jīng)濟模式的反映：一方面是正向的利潤累積，另一方面是負(fù)的外部性—礦工生命的重大損失。對于嚴(yán)守作業(yè)安全生產(chǎn)規(guī)程、維持安全生產(chǎn)秩序的礦山企業(yè)來說，礦難是可以避免的；
對于制度嚴(yán)格、監(jiān)管有效的礦山事故的預(yù)防、預(yù)警、救助、控制體系來說，礦難損失的周期性特點是可以被監(jiān)管者把握的，礦難的損失是可控而且可以被最小化的。但是，面對經(jīng)濟利益的巨大誘惑，面對原材料價格節(jié)節(jié)攀升的市場環(huán)境，面對大干快上的“GDP競賽”的某些地方政府發(fā)展經(jīng)濟的巨大沖動，尤其是面臨并深陷其中、處于鎖定狀態(tài)的高能耗、粗放式的經(jīng)濟發(fā)展模式，礦難的發(fā)生又具有必然性，礦難頻發(fā)又具有令人痛心的某種規(guī)律性。

　　與原材料價格持續(xù)走高是觀測宏觀經(jīng)濟形勢的重要指標(biāo)，原材料消耗占GDP的過高比重可以作為粗放式經(jīng)濟發(fā)展模式的觀測指標(biāo)一道，礦難頻發(fā)可以看作是高能耗、粗放式的經(jīng)濟發(fā)展模式的一種“市場反應(yīng)”。受巨大的經(jīng)濟利潤驅(qū)使，一些企業(yè)和地方政府不放過難得的發(fā)展機遇，于是，超限開采、亂開濫采、置安全和生態(tài)保護于腦后的高密度開采大量開花，超負(fù)荷經(jīng)營。在這種經(jīng)濟增長方式和發(fā)展模式下，煤的產(chǎn)量和價格成為宏觀經(jīng)濟的“體溫計”：投資熱，宏觀熱，帶動煤的價格上升；
宏觀面的投資降下來，會壓縮煤炭生產(chǎn)行業(yè)的利潤空間。巨大的經(jīng)濟利潤空間，促使企業(yè)和地方政府用增產(chǎn)增收策略代替了適度規(guī)模條件下的安全生產(chǎn)策略。

　　所以，調(diào)整對經(jīng)濟發(fā)展模式的認(rèn)識，形成逐步走出現(xiàn)有發(fā)展模式困境的共識，并從政府活動績效評價、干部任用體系等方面，讓科學(xué)發(fā)展觀扎根于各級政府的經(jīng)濟社會事務(wù)的管理活動，是治理礦難的更為根本、更需要長期努力的工作。

　　二、對煤礦生產(chǎn)的物質(zhì)需求過旺和財政需求過旺，是礦難頻發(fā)的“需求方”原因

　　煤礦生產(chǎn)的物質(zhì)需求過旺是宏觀經(jīng)濟環(huán)境決定的，短期難以扭轉(zhuǎn)。我國的能源結(jié)構(gòu)對煤的依賴，來自于經(jīng)濟發(fā)展模式對現(xiàn)有能源結(jié)構(gòu)的依賴。我國煤炭產(chǎn)量世界第一（去年是17億噸，今年預(yù)計19億噸），煤的消費占了能源總量的74％，估計今后20年也將維持在70％左右。值得指出的是，20多年的發(fā)展造就了經(jīng)濟增長的奇跡，然而這個增長過度依賴資源消耗，尚未能夠以勞動生產(chǎn)率的提高為支撐。2003年GDP總量達11萬億，占全球GDP的不到3％，而同年消耗的鋼材、水泥、煤炭、電分別占世界消耗量的30％、40％、30％、13％，對資源使用的效率之低讓人觸目驚心。只要我國能源結(jié)構(gòu)中對煤炭消耗依存度降不下來，只要經(jīng)濟增長中能源消耗比例降不下來，一句話，只要對煤的需求降不下來，礦難的發(fā)生就會防不勝防，“煤吃人”的現(xiàn)象就難以銷聲匿跡。

　　產(chǎn)煤區(qū)地方政府由于財政能力捉襟見肘，也對高密度超限量開采不持反對意見。就是說，采煤企業(yè)對高密度、高強度采掘方式的依賴，又來自于一些地方政府財政結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展沖動對GDP的依賴。由于油氣能源緊張，煤炭生產(chǎn)利潤空間加大，超負(fù)荷生產(chǎn)是順利完成財政指標(biāo)、突破GDP數(shù)字的便利而不費事的選擇。對利潤、GDP指標(biāo)的迷信，被難得的“市場機遇”進一步放大。這樣，政府部門與煤礦企業(yè)的直接利益聯(lián)系，就會影響安全生產(chǎn)監(jiān)管的質(zhì)量。據(jù)《第一財經(jīng)日報》報道，到2002年，阜新礦務(wù)局已欠債31.8億元，安全欠賬3.2億元，生產(chǎn)欠賬2.72億元，幾個主力礦井采掘嚴(yán)重失調(diào)。多年來，阜新礦區(qū)一直靠海州露天礦支撐，每年用海州礦2億多元的盈利來彌補井工礦的虧損。這樣，在煤價高企情況下，煤炭企業(yè)的高產(chǎn)量決定了來自煤炭企業(yè)的政府稅收增量的節(jié)節(jié)攀高，煤礦生產(chǎn)的高位運行又決定了煤炭企業(yè)脫困自救的經(jīng)濟支撐能力的增強。一個方面增收，一個方面節(jié)支，所以說，對政府來說，煤炭生產(chǎn)的高位運行是一個減輕政府社會轉(zhuǎn)型財政壓力，而將這種社會管理和公共服務(wù)責(zé)任“內(nèi)部化”到企業(yè)的一種“市場”機遇。只不過，這種機遇伴隨著巨大風(fēng)險隱患，是以礦工群體生命安全作賭注的，造成的社會影響是極其消極的。切斷政府增收與煤礦增產(chǎn)這種不計安全風(fēng)險的簡單利益關(guān)系，將這種“內(nèi)部化”到企業(yè)的社會責(zé)任轉(zhuǎn)移回政府，政府真正承擔(dān)起經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的社會責(zé)任，是減輕國有煤炭企業(yè)生產(chǎn)超負(fù)荷生產(chǎn)壓力，從而強化安全責(zé)任的根本措施。

　　所以，現(xiàn)有的將生產(chǎn)能力開足、甚至超負(fù)荷高位運行仍是長期存在的現(xiàn)象，緊繃的煤礦生產(chǎn)要歸于正常仍是一個長期過程。降低煤炭生產(chǎn)對地方政府財政增收的刺激，多種渠道緩解產(chǎn)煤區(qū)財政困難，是從控制煤炭的需求方面，減少礦難的治本之策。

　　三、解決安全生產(chǎn)的制度失靈要靠改善制度供給

　　從陳家山礦難到阜新礦難，社會影響的最大區(qū)別就在于，其間山西省提高了礦難的賠償標(biāo)準(zhǔn)，全社會關(guān)注到用加大成本的方式來降低事故發(fā)生率，是一種值得肯定的抑制礦難的改進思路。山西省政府規(guī)定：因煤礦事故造成的人員死亡賠償金不得低于每人20萬元；
發(fā)生一次死亡3人以上事故的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，將被依法吊銷其有關(guān)證照，由政府收回采礦權(quán)重新公開拍賣。這是一個重大的制度改進，大大增強了煤炭企業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險意識，增加了企業(yè)主的成本，高揚了人的價值。但是，山西的標(biāo)準(zhǔn)并未來得及成為全國的標(biāo)準(zhǔn)。讓煤礦開采企業(yè)在死人的風(fēng)險與安全生產(chǎn)設(shè)備投入、安全操作流程的遵守方面，算一算經(jīng)濟賬，還缺乏一個全國統(tǒng)一的制度。就此而言，賠償制度的革新還需要借阜新礦難之力推動和深化，將風(fēng)險“內(nèi)部化”為高危企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本的工作還需要形成共識，形成制度。

　　將安全生產(chǎn)風(fēng)險轉(zhuǎn)化為企業(yè)的成本而不是讓它成為“社會成本”，是從制度供給角度遏制礦難的重要思路：通過“讓煤礦死不起人”的制度建設(shè)，推動煤礦企業(yè)將安全設(shè)備投入、安全操作規(guī)程的遵守與采掘人員的培訓(xùn)都計入其經(jīng)營成本。這勢必加大煤礦企業(yè)的安全投入，甚至引發(fā)安全生產(chǎn)條件不足或者沒有經(jīng)濟能力達到條件的煤礦的倒閉，但存活下來的煤礦企業(yè)就是能夠承擔(dān)安全生產(chǎn)責(zé)任的企業(yè)，存活下來的企業(yè)就被逼成為恪守安全規(guī)程的具有社會責(zé)任的企業(yè)。這種將高危行業(yè)安全生產(chǎn)的社會成本“內(nèi)部化”改進，必將引發(fā)煤炭行業(yè)因政府社會性管制的強化導(dǎo)致的行業(yè)重組和洗牌。我認(rèn)為，這種安全成本加大引致“優(yōu)勝劣汰”的供給革命，是在中國經(jīng)濟增長高能耗模式難以逆轉(zhuǎn)趨勢條件下，遏制礦難所必須進行的。可以設(shè)想，如果那么多在危險的“高壓線”邊上徘徊的企業(yè)，不承擔(dān)或是能夠逃脫其安全風(fēng)險成本約束的話，再密集、再高調(diào)的安全檢查也難以落實。首長負(fù)責(zé)制也不能保證首長自己在井下監(jiān)測瓦斯?jié)舛�，首長也不可能派親信或下屬代替自己監(jiān)督煤礦安全的落實呀！關(guān)鍵要靠有效約束的制度，讓企業(yè)出于對自己利益的關(guān)注，來承擔(dān)其社會責(zé)任。

　　制定由煤礦對職工進行高額度強制保險的法律，使保險公司介入煤礦安全，是改善煤礦安全制度供給的另一個積極思路。煤礦是高危行業(yè)，設(shè)計針對安全事故導(dǎo)致的人身傷害保險的保險產(chǎn)品是個難事。但是通過法律制度合理確定賠償?shù)南孪藓蜕舷蓿�明確保險公司的免責(zé)條款，就能為保險公司參與煤礦安全日常監(jiān)測和監(jiān)督提供激勵。這樣，因為運用了保險公司擁有的安全賠償?shù)膶ｉT知識和專業(yè)人員，誘發(fā)礦難的不安全因素會因為保險公司對其經(jīng)營利潤的關(guān)心而大大減少。保險公司能證明其指出過安全隱患問題但煤礦未整改導(dǎo)致事故的，可以減輕保險公司賠償責(zé)任。差額部分由煤礦承擔(dān)或者由保險公司承擔(dān)后向煤礦追償。如此這般，保險公司就更關(guān)注煤礦安全生產(chǎn)，保險公司可向安全監(jiān)管部門舉報安全隱患。煤礦生產(chǎn)就多了一個專業(yè)化、能負(fù)責(zé)的安全“監(jiān)理”。

　　進一步來說，從礦難賠償推而廣之到建筑工人由于安全原因的非正常死亡，甚至到擦玻璃的清潔工的墜樓身亡，都需要有包括一定賠償標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險干預(yù)和賠償制度。確定一個合理的賠償標(biāo)準(zhǔn)，同時引進商業(yè)保險的參與，讓企業(yè)經(jīng)營者、包工頭、清潔工的雇主，都能有一個風(fēng)險防范意識，都能權(quán)衡降低人的意外傷害概率的投入與承擔(dān)風(fēng)險損失支出，哪一個對自己合算，那么我們社會的風(fēng)險意識會大大增強，整個社會的安全生產(chǎn)環(huán)境會大大改善。

　　四、改監(jiān)管者與被監(jiān)管對象的單邊治理為多邊治理，是安全生產(chǎn)監(jiān)管變革的方向

　　我們應(yīng)該清醒的看到，現(xiàn)在討論礦難的立足點是煤炭生產(chǎn)高位運行態(tài)勢在近期難以逆轉(zhuǎn)。通過增加賠償金來增加礦難發(fā)生的成本仍然只是權(quán)宜之計。單獨依靠賠償?shù)摹皟?nèi)部化”，由企業(yè)獨立承擔(dān)安全生產(chǎn)責(zé)任，忽視政府作用的檢討是不行的。抑制礦難，還需要政府對自己在社會管理方面的角色和效率有一個新的認(rèn)識思路。

　　“管制者俘虜”理論用在煤礦安全生產(chǎn)方面也許是較合適。在社會性管制方面，監(jiān)管者與被監(jiān)管者都可能處在利益共同體中，可能導(dǎo)致監(jiān)管者被收買，從而致使社會性管制失靈。這種“管制者被俘獲”，既會導(dǎo)致煤礦企業(yè)的長遠利益受損，也會導(dǎo)致人的損失，即人員生命安全的損失。具體到礦難治理而言，除了行業(yè)監(jiān)管部門和媒體的監(jiān)督之外，由于缺乏利益相關(guān)者的監(jiān)督，礦工作業(yè)安全狀況很難及時隨時檢測和反映這是大型礦難的一個共性根源。政府監(jiān)管部門是否具有獲得煤礦安全生產(chǎn)信息的能力，監(jiān)管效率如何，是我們在礦難后屢屢追問的一個老話題。

　　所以，解決管制失靈問題仍要靠治理體系的完善：不僅僅是在事故發(fā)生后的善后賠償過程，而且在日常的生產(chǎn)過程中，需要在政府引導(dǎo)下發(fā)育發(fā)展礦工的維權(quán)組織，需要吸收律師事務(wù)所等社會中介機構(gòu)提供法律服務(wù)和法律援助。關(guān)鍵是要培育在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局之外的另一個外部監(jiān)管力量，改政府監(jiān)管的單邊治理為政府監(jiān)管部門和社會監(jiān)管組織的多邊治理。這樣的多元監(jiān)管體系的建立，既有利于維護礦工的權(quán)益，也有助于從礦工群體的利益相關(guān)者角度參與煤礦安全措施的監(jiān)督和檢查。

　　在礦難發(fā)生后，政府的安全生產(chǎn)監(jiān)管部門往往成為事故處理者，各級政府則成為社會穩(wěn)定的維護者。事故發(fā)生后處理難度之大，社會關(guān)注程度之高，是可想而知的。但是一樁接一樁、防不勝防的礦難，總是將政府在安全生產(chǎn)方面的努力沖得干干凈凈。我認(rèn)為，通過將賠償內(nèi)部化企業(yè)成本，同時通過政府監(jiān)管方式的變革，逐漸把政府從直接救助者、無限責(zé)任的承擔(dān)者的角色中解脫出來，成為規(guī)則的制訂者、重大事故的獨立調(diào)查者、安全監(jiān)管信息舉報的接受者，必將有力地控制和減少事故發(fā)生的頻度，大大減輕事故的善后處理難度。(大公報)

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