黃鐘：公務(wù)員法草案應(yīng)該公開

　　《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》是1993年10月1日起施行的，一“暫行”就是十一年多了。據(jù)大陸媒體披露，《公務(wù)員法》在《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》基礎(chǔ)之上由組織部牽頭人事部參與制定。未來(lái)的公務(wù)員法將仍然是典型的部門立法。橡皮圖章一蓋就通過(guò)了。雖然這部公務(wù)員法草案一直為媒體所關(guān)注，可是公眾卻無(wú)從知道草案到底是什么具體內(nèi)容。

　　由于法律草案沒有公開，因此針對(duì)草案的議論，就難免不是瞎子摸象，無(wú)的放矢，人們只能在不知情的情況下發(fā)表意見�？墒瞧咦彀松嗍呛茈y形成強(qiáng)有力的針對(duì)性的立法建議的。如果這部草案沒有在付諸表決前有相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的公開，并允許公眾對(duì)它暢所欲言的話，那么公眾對(duì)這部法律的影響就會(huì)相當(dāng)有限。

　　可是大陸《立法法》第五條規(guī)定，“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)”。人民的意志是什么，首先就得能夠把意志表達(dá)出來(lái)，表達(dá)就得有針對(duì)的對(duì)象，針對(duì)具體的問(wèn)題才能表達(dá)具體的意愿。法律和其他問(wèn)題不一樣，它最后都得公開，因此不存在公務(wù)員法草案是國(guó)家機(jī)密的問(wèn)題。由于公務(wù)員制度對(duì)國(guó)家的未來(lái)起著基礎(chǔ)性的影響，而部門立法又是短期內(nèi)難以改變的政治現(xiàn)實(shí)，因此，在生米煮成了熟飯之前，當(dāng)局應(yīng)該向公眾公布公務(wù)員法草案。

　　雖然草案沒有公開，但是卻也有一些草案的內(nèi)容被透露出來(lái)，透過(guò)這些零星但絕非無(wú)關(guān)緊要的信息就可以判斷，一旦未來(lái)的公務(wù)員法是以這樣的內(nèi)容展現(xiàn)在世人面前的話，那么現(xiàn)代公務(wù)員制度在大陸的確立就將是遙遙無(wú)期。

　　1986年，鄧小平就說(shuō)，“不搞政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革就難以貫徹。黨政要分開，這就涉及政治體制改革�！�…改革的內(nèi)容，首先是黨政要分開”。如果黨務(wù)部門的工作人員也可以成為了公務(wù)員，不但這是與鄧小平當(dāng)初的設(shè)想背道而馳，而且也將是世界立法史上一個(gè)非常扎眼的做法。黨政分開的大方向不能舍棄。

　　將黨務(wù)人員和公務(wù)員同等對(duì)待，實(shí)際上是在模糊政黨和國(guó)家行政機(jī)關(guān)之間的界限。這是在法律上肯定黨政不分，黨政一體。有人在就即將出臺(tái)的公務(wù)員法接受大陸媒體采訪時(shí)就說(shuō)，“中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)所具有的公共管理權(quán)力是眾所周知的，是中國(guó)國(guó)情的一部分，我們不能回避。以往黨政干部雖然在包括收入等各方面都參照公務(wù)員，但又不是公務(wù)員。這導(dǎo)致公共權(quán)力獨(dú)立于法律之外，是非常危險(xiǎn)的，所以這次把黨政系統(tǒng)也納入《公務(wù)員法》的范圍，實(shí)際上是讓黨的活動(dòng)也受國(guó)家法律的規(guī)范和約束，表現(xiàn)了我黨不僅要依法治國(guó)也要依法治黨的決心”。

　　中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)具有公共管理權(quán)力是不假，但解決問(wèn)題的辦法并不是只有將單純的黨務(wù)工作者變成公務(wù)員。比如，黨務(wù)人員的薪水待遇等等，可以由政黨自身出臺(tái)規(guī)定，就像黨章、黨員權(quán)利保障條例和黨內(nèi)監(jiān)督條例等等，不需要因全國(guó)人大來(lái)審議表決一樣。黨務(wù)人員不是公務(wù)員并不意味著他們的利益實(shí)際上就會(huì)遭到忽視。當(dāng)然更不意味著真要實(shí)行法治的話，如果不將某些黨務(wù)人員納入公務(wù)員法的范圍就不能依法治黨了。黨務(wù)工作者不能是公務(wù)員，在大陸的現(xiàn)實(shí)情形下可以在一定程度上避免不必要的黨政不分，同時(shí)為今后的改革預(yù)留空間，而不是新增阻力。否則，這樣黨政不分的所謂公務(wù)員法出臺(tái)了，實(shí)則是跟現(xiàn)代意義上遏制政黨分肥（甚至是政黨獨(dú)占）的文官制度南轅北轍，可以說(shuō)根本就不能叫公務(wù)員法。

　　大陸目前并不是法治國(guó)家，這是實(shí)情，可是非要說(shuō)將黨務(wù)人員列入公務(wù)員才能依法治黨，就不免有牽強(qiáng)之嫌，因?yàn)檫@從法理上有許多地方講不通。比如說(shuō)，黨務(wù)人員行使公共管理權(quán)力的程序、責(zé)任追究機(jī)制、黨務(wù)人員和行政人員之間的法律關(guān)系、黨務(wù)機(jī)構(gòu)的編制和財(cái)政供養(yǎng)人員的確定，等等，這些問(wèn)題勢(shì)必就要擺到桌面上。非要將問(wèn)題套到“依法”上來(lái)的話，由于民智不斷提高，信息不再完全封閉，有些問(wèn)題畢竟是難以自圓其說(shuō)的。雖然將黨委的地位直接寫進(jìn)法律條款并非沒有先例，1998年8月29日九屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)、1999年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)高等教育法》第三十九條就規(guī)定，“國(guó)家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)�；鶎游瘑T會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，但是校長(zhǎng)畢竟不是人大選舉產(chǎn)生，由于中共在大陸的實(shí)際地位，再加上憲法序言，也還能夠解釋得過(guò)去，可是跟行政系統(tǒng)的關(guān)系就沒有那么簡(jiǎn)單了。將黨務(wù)人員列為公務(wù)員實(shí)在是茲事體大。無(wú)論憲法序言是怎么說(shuō)的，憲法聲稱，一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人大和地方各級(jí)人大，而各級(jí)政府又是各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，各級(jí)政府分別實(shí)行的是總理、省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。不管實(shí)際政治情形如何，應(yīng)該說(shuō)這種規(guī)定之間的邏輯關(guān)系是非常清晰的，如果要遵循當(dāng)局提出的依法執(zhí)政原則，只要憲法沒有修改，這就是繞不過(guò)去的。因此，將某些黨務(wù)人員列入公務(wù)員法的范圍，既不利于向世界顯示大陸建設(shè)法治國(guó)家的決心，也不利于培育國(guó)民對(duì)中共提出的依法執(zhí)政理念的信心——尤其是大陸向憲政民主和平轉(zhuǎn)型的信心。因此，在目前的情況下，大陸的公務(wù)員法中的公務(wù)員，應(yīng)該只適用于行政系統(tǒng)內(nèi)的文職人員，當(dāng)然還應(yīng)該把財(cái)政開支的工勤人員包括在內(nèi)。軍職人員、立法部門的職員、司法人員，不應(yīng)該受國(guó)家公務(wù)員法支配，應(yīng)該專門立法。

　　大陸未來(lái)的公務(wù)員法也不應(yīng)該回避政務(wù)官和事務(wù)官分途問(wèn)題。如果回避這一點(diǎn)，這樣的“公務(wù)員法”實(shí)際上也不是現(xiàn)代意義上的公務(wù)員法。

　　按照大陸現(xiàn)行的法律規(guī)定，省長(zhǎng)、副省長(zhǎng)，自治區(qū)主席、副主席，市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)，州長(zhǎng)、副州長(zhǎng)，縣長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)，區(qū)長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)，鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)，鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)，都是選舉產(chǎn)生。通常各級(jí)政府的副職行政長(zhǎng)官都是不止一位。根據(jù)《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，這些選舉產(chǎn)生的官員和考試錄用的行政部門職員一樣，也是國(guó)家公務(wù)員，并沒有政務(wù)官和事務(wù)官的區(qū)分。但是憲法又規(guī)定國(guó)務(wù)院每屆任期同全國(guó)人民代表大會(huì)每屆任期相同；
地方各級(jí)人民政府同本級(jí)人民代表大會(huì)任期相同。

　　且不論是否合理，任期規(guī)定的一個(gè)法律后果就是，任期滿了或者辭職、被彈劾、罷免之后，他們何去何從？比如，按照憲法，無(wú)論是縣長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)都是選舉產(chǎn)生。一個(gè)自然而然的問(wèn)題就是，當(dāng)了五年縣長(zhǎng)之后，如果沒有能夠連任，這位已經(jīng)不是縣長(zhǎng)的張三李四應(yīng)該干什么去？按照法律規(guī)定，縣人民政府分別由縣長(zhǎng) 、副縣長(zhǎng)和局長(zhǎng)、科長(zhǎng)等組成，新一屆縣人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員依法選舉產(chǎn)生后，應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任命局長(zhǎng)、委員會(huì)主任、科長(zhǎng)。在人大閉會(huì)期間，根據(jù)縣長(zhǎng)的提名，由縣人大常委會(huì)決定本級(jí)人民政府局長(zhǎng)、委員會(huì)主任、科長(zhǎng)的任免，報(bào)上一級(jí)人民政府備案。

　　因?yàn)檎�常情況下，五年一換屆，現(xiàn)在大陸的實(shí)際情況是，換屆就會(huì)產(chǎn)生一批已經(jīng)沒有原來(lái)的職位，卻有級(jí)別和相應(yīng)待遇的官員，累積起來(lái)已經(jīng)形成了巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)也是社會(huì)不滿的一個(gè)焦點(diǎn)。就一個(gè)縣而言，在一個(gè)縣長(zhǎng)多個(gè)副縣長(zhǎng)，科局長(zhǎng)通常是數(shù)以十記的情勢(shì)下，由于法律沒有規(guī)定選舉或者任命產(chǎn)生的官員離任后怎么對(duì)待，這個(gè)有意或者無(wú)意的忽視，就使一個(gè)縣產(chǎn)生數(shù)量不可小視的、在職和不在職的享受處級(jí)正職、處級(jí)副職和科級(jí)正職待遇的群體。當(dāng)然，這個(gè)問(wèn)題不是只存在于縣級(jí)政府，而是存在于各級(jí)政府之中。

　　惟一的出路就在于最終實(shí)行政事分途，選舉產(chǎn)生的官員任期一滿就是普通公民，而任命的官員也應(yīng)該與選舉共進(jìn)退。當(dāng)然，這種改革將會(huì)是真正的攻堅(jiān)戰(zhàn)，只要是通過(guò)改革來(lái)推進(jìn)，一定會(huì)遭遇巨大的阻力，甚至引發(fā)官場(chǎng)地震，真要推行這項(xiàng)改革確實(shí)需要以國(guó)家和公眾利益為重的公心和膽略，否則就會(huì)寧愿繞開這個(gè)棘手的問(wèn)題。在短期來(lái)看，不實(shí)行政務(wù)官和事務(wù)官分途，維護(hù)他們的既得利益而不是“得罪”他們，有利于政壇穩(wěn)定，不會(huì)給改革者帶來(lái)政治沖擊，而且從目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和社會(huì)壓力角度來(lái)看，要拖也還是能夠往后拖，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看卻是不能不改，在擊鼓傳花中，最后總有政治家不得不面對(duì)這個(gè)問(wèn)題。

　　其實(shí)政務(wù)官和事務(wù)官分途并不是一個(gè)意識(shí)形態(tài)問(wèn)題，而是一個(gè)利益和技術(shù)問(wèn)題。早面對(duì)總比晚到不可收拾時(shí)才去解決要好。大陸常常宣揚(yáng)干部要能上能下，既然如此（邏輯上的推導(dǎo)），即使實(shí)行政黨輪替，同樣能夠做到政務(wù)官和事務(wù)官分途。更何況，擔(dān)任鄉(xiāng)長(zhǎng)乃至其他高級(jí)別行政官員的人，都是中共黨員，而中共黨員的一個(gè)優(yōu)良傳統(tǒng)就是全心全意為人民服務(wù)，沒有自己的私利，用過(guò)去的話說(shuō)，都是特殊材料做成的。這是和西方國(guó)家的政客有本質(zhì)區(qū)別的一點(diǎn)。按照大陸現(xiàn)行的法律，在法理上來(lái)講，那些在大街上賣白菜的公民，都有可能當(dāng)選為縣長(zhǎng)，可能他過(guò)去并不是公務(wù)員，一旦他任期滿了之后怎么辦呢？按照政務(wù)官和事務(wù)官分途的原則，他就是普通公民了，是繼續(xù)賣他的白菜去還是干別的什么行當(dāng)，都是他自己的私事。除非他符合條件又通過(guò)考試被錄用為公務(wù)員，否則他不能到縣政府當(dāng)公務(wù)員而且后面還加上個(gè)享受什么級(jí)別的括號(hào)，當(dāng)然，既然已經(jīng)不是縣長(zhǎng)了，自然也不能還住在專為縣長(zhǎng)修的官邸，他得趕緊搬回自己的房子住。如果不是擔(dān)心除了當(dāng)官之外就無(wú)能謀生了，又何必怕政務(wù)官和事務(wù)官分途呢？！

　　實(shí)行政務(wù)官和事務(wù)官分途，也可以避免現(xiàn)在大陸行政分支內(nèi)常見的派系之爭(zhēng)和窩里斗。由于事務(wù)官效忠于法律，保持中立，無(wú)論誰(shuí)當(dāng)行政首長(zhǎng)，他們都只是依法履行自己的職責(zé)，無(wú)須效忠某個(gè)個(gè)人或者組織，用不著投機(jī)鉆營(yíng)。因?yàn)榇�遇公正、地位穩(wěn)定、保障收入等等，能夠使公務(wù)員安心工作，真正是憑本事吃飯，無(wú)須效忠某個(gè)上級(jí)或者某個(gè)組織以謀取地位。政務(wù)官和事務(wù)官分途，也就斷了許多公務(wù)員往上爬的念頭。一個(gè)考上縣政府公務(wù)員的大學(xué)畢業(yè)生，按照公務(wù)員升遷的路徑，對(duì)于縣長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)等政務(wù)官的位置，想都不用想。他必須辭去公務(wù)員后，才能參加角逐縣長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)職位的選舉。每個(gè)人都應(yīng)該為自己的選擇承擔(dān)責(zé)任。你要是覺得自己干這樣的事情沒有多大出息，那你就掂量自己去干你認(rèn)為有出息的事情。但是，你不能剛上班還有熱情，過(guò)了一段時(shí)間就敷衍了事，那你就面臨著承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任的問(wèn)題。你必須在崗位上兢兢業(yè)業(yè)地干好本職工作。這樣，在其他措施配合下，假以時(shí)日，事務(wù)官就能夠擺脫窩里斗和派系紛爭(zhēng)。

　　前面已經(jīng)提到，政府組成人員是一正多副。比如，一個(gè)縣除了縣長(zhǎng)外，還有幾個(gè)副縣長(zhǎng)。由于行政首長(zhǎng)是一正多副，且都是選舉產(chǎn)生，職權(quán)劃分并不明確，再加上黨政不分、已經(jīng)不在其位的大量“老領(lǐng)導(dǎo)”、“老同志”的存在并發(fā)揮著大小不等的影響，而應(yīng)該是事務(wù)官的那些公務(wù)員，由于不是守法中立，原本應(yīng)該是政令暢通的行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部，就非常容易出現(xiàn)派系問(wèn)題，非常容易出現(xiàn)黨政領(lǐng)導(dǎo)新舊領(lǐng)導(dǎo)攪和在一起的派系斗爭(zhēng)。而這恰恰是是行政系統(tǒng)最應(yīng)該避免的問(wèn)題。這時(shí)，集體領(lǐng)導(dǎo)并不是優(yōu)點(diǎn)，而是缺點(diǎn)，要不是集體領(lǐng)導(dǎo)有名無(wú)實(shí)，就是內(nèi)耗嚴(yán)重。與其使政府機(jī)關(guān)的運(yùn)作難以規(guī)范，不如使行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制落實(shí)。實(shí)際上，行政機(jī)構(gòu)不是議會(huì)。據(jù)說(shuō)林肯在任總統(tǒng)期間，有一次就某個(gè)重要問(wèn)題內(nèi)閣表決時(shí)，所有部長(zhǎng)都反對(duì)林肯的意見，林肯說(shuō)：“7票反對(duì)，1票贊成，贊成者通過(guò)。”這種行政經(jīng)驗(yàn)是可以吸取的。大陸在縣以上行政部門，行政首長(zhǎng)應(yīng)該是一正一副，而不宜一正多副。副職應(yīng)該仍然是選舉產(chǎn)生，但其地位應(yīng)該在法律上予以明確，比如在行政首長(zhǎng)去世、被免職、辭職等情形出現(xiàn)時(shí)，立即接任行政長(zhǎng)官一職。無(wú)論具體如何改革，都應(yīng)該能夠保證行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制發(fā)揮其優(yōu)點(diǎn)，在制度上斷了窩里斗的一個(gè)源頭。

　　當(dāng)然，這一切只是愿望而已。

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