陸維福：談信訪制度改革

　　近期信訪制度成為熱點問題，媒體連續(xù)推出了關(guān)于信訪制度改革的文章，對深受矚目的信訪制度改革各抒己見，筆者讀后深受啟發(fā)。筆者長期在政府機關(guān)工作，現(xiàn)在又專門從事行政法律制度研究工作，對此問題也有一些自己的看法，寫出來以供探討。

　　由于現(xiàn)在信訪案件居高不下，而且經(jīng)常發(fā)生圍堵黨委和政府機關(guān)大門、交通要道的群訪事件，社會影響很大。對各級黨委政府的壓力很大，信訪工作空前受到重視，工作條件、人員配備都比以往要好，工作效率也很高，客觀上起到黨委和政府與人民群眾溝通作用，也在力所能及的范圍內(nèi)解決了很多實際問題。但是，由于現(xiàn)行信訪制度本身存在的缺陷，使其對如此眾多的信訪問題窮于應付，難以從根本上解決問題�，F(xiàn)在法學界、信訪機構(gòu)、公眾都對信訪制度的改革給予了關(guān)注，也出現(xiàn)了加強信訪機構(gòu)和取消信訪機構(gòu)兩種根本對立的意見。

　　筆者認為，討論信訪制度改革，首先要對信訪制度的設定、作用作全面了解。在我國信訪制度產(chǎn)生了建國以后，始終是非常規(guī)解決問題的渠道，主要起到疏導、溝通的作用。信訪權(quán)利來源于《憲法》，作為行政法規(guī)的《信訪條例》對信訪制度作了具體規(guī)定。《信訪條例》規(guī)定信訪機構(gòu)要認真處理來信、接待來訪，傾聽人民群眾的意見、建議和要求，接受人民群眾的監(jiān)督，努力為人民服務。信訪工作應當在各級人民政府領(lǐng)導下，按照分級負責、歸口辦理，誰主管、誰負責，及時、就地依法解決問題與思想疏導教育相結(jié)合的原則�！缎旁L條例》只是政府及其工作部門信訪機構(gòu)要遵守的法律制度，實際上其他黨委、人大等設立的信訪機構(gòu)基本上也根據(jù)《信訪條例》辦事。信訪機構(gòu)通常不具有解決問題的實際權(quán)力。

　　其次，對信訪制度進行改革，還要了解目前信訪機構(gòu)的組成、職能和存在的問題。目前信訪機構(gòu)龐大而分散，《信訪條例》僅規(guī)定了政府及其工作部門要設立信訪機構(gòu)，實際上黨委（通常與政府聯(lián)合設立）、人大、黨委工作部門和司法機關(guān)甚至事業(yè)單位都設有信訪機構(gòu)，其中起到核心作用的是黨委政府聯(lián)合信訪機構(gòu)（在大部分地區(qū)是采用這種體制）。黨委政府聯(lián)合設立的信訪機構(gòu)是綜合性信訪機構(gòu)，凡是對下屬的黨委工作部門、政府工作部門以及下級黨委政府及其工作部門的信訪，都可以向其提出。其權(quán)力最大，業(yè)務最為繁忙。黨委工作部門和政府部門的信訪機構(gòu)主要管轄對本部門極其下屬部門行為不服提出的信訪案件，辦理黨委、政府信訪機構(gòu)交辦的信訪案件，公檢法則負責本職權(quán)范圍的信訪案件辦理。就其功能而言，主要是根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定起到疏導、溝通的作用，并沒有賦予信訪機構(gòu)處理問題的決定權(quán)。這種體制缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，至今在絕大部分地區(qū)也沒有實現(xiàn)微機信息聯(lián)網(wǎng)，造成了信息的無序傳導，信訪者在多家機構(gòu)之間跑來跑去，問題卻難以解決。信訪機構(gòu)分散設置，每個機構(gòu)的工作人員即非常有限，有的還是兼職的，專業(yè)素質(zhì)有待提高，導致工作效率和工作水平不高。信訪機構(gòu)沒有獨立處理問題的權(quán)限，不具有相對獨立性，也不能對業(yè)務部門的工作進行監(jiān)督，信訪問題的處理需要先報領(lǐng)導審批，領(lǐng)導批示后，再會同具體業(yè)務部門拿出處理方案，然后還要領(lǐng)導審批。由于缺乏法律規(guī)范，領(lǐng)導對個案的批示、處理有時又太過隨意，前后處理不一致，引發(fā)更大的信訪。由于信訪機構(gòu)主要是溝通和疏導，提出的處理意見有關(guān)部門辦理不力或者婉言拒絕，就造成很多問題無法解決。

　　既然信訪制度先天存在不足，后天又超負荷運轉(zhuǎn)，當事人為何不選擇行政復議和行政訴訟途徑來解決問題呢？很多專家、學者都認為這是中國民眾傳統(tǒng)的“非訟”心理和“清官”意識使然，民眾喜歡找清官解決問題，往往找的官越大（越級上訪）、事情鬧的越大（集體上訪），解決的可能也就越大。這是實際情況，但是這些專家、學者其實忽視了一個簡單的事實，就是信訪機構(gòu)面臨越來越多的壓力也在尋找解決問題的法律渠道，工作人員對于屬于行政復議和行政訴訟能解決的問題，一般均直接要求信訪人員提起行政復議或行政訴訟（有的地方如安徽省的信訪機構(gòu)還與律師事務所聯(lián)合，將涉法事務由律師提供專門的法律服務），而不會直接尋求解決的辦法。也就是說即使當事人愿意去信訪，最后符合條件的也被推到了行政復議機構(gòu)和人民法院。對拒絕依法申請行政復議或提起訴訟的，信訪機構(gòu)一般不再接待。信訪機構(gòu)主要精力是處理不屬于行政復議和行政訴訟范圍或超過了時效的案件。

　　既然有相對完善的行政復議制度和行政訴訟制度在維護公眾權(quán)利，公眾也愿意選擇行政復議和行政訴訟，為什么還有那么多信訪案件呢？這不能不說明現(xiàn)行行政復議和行政訴訟制度設定有問題，很多問題難以解決，沒有真正體現(xiàn)“行政救濟”和“司法救濟”的功能。這兩種救濟渠道都存在范圍和時效的限制。行政復議當初定位是行政機關(guān)內(nèi)部的層級監(jiān)督制度，具有方便快捷和不收費的特點，行政復議對具體行政行為有權(quán)審查其合法性和適當性，還可以對規(guī)范性文件進行附帶審查，很大程度上彌補了信訪制度的不足。但是，《行政復議法》又對行政復議制度本身作了很多限制，從而使其解決問題的能力打了折扣。行政復議只能受理解決對于行政機關(guān)具體行政行為不服提起的行政復議，這些行為包括行政處罰、行政強制、行政審批等，對于黨群部門的行為，行政復議機關(guān)無權(quán)管轄；
對于現(xiàn)在群眾反映強烈的人事糾紛一般不能通過行政復議途徑而要通過申訴渠道（向上級人事部門監(jiān)察部門反映問題，要求解決）來解決，而這種申訴解決的方式并沒有法律的具體規(guī)定，加上人事管理體制的僵化，解決問題的機率很小，使得當事人大量采取信訪的方式；
由于我國處于新舊體制交替階段，對于轉(zhuǎn)軌時期大量出現(xiàn)的以往由政策調(diào)整的大量歷史遺留問題（由于以往實行計劃經(jīng)濟，政府管了很多不該管而又管不好的事情，現(xiàn)在當事人要求由政府承擔責任），涉及到重大經(jīng)濟利益而當?shù)卣�府限于財力根本無法落實中央政策的問題（由于我國實行分級財政，很多地方政府財政窘迫，實際是吃飯財政。而中央下文件的諸如加工資、提高福利待遇的文件都是“中央請客，地方出錢”，很難落實，導致當事人不滿引發(fā)上訪），行政復議機關(guān)也不能受理，也使得當事人只能去信訪。為了維持行政行為的相對穩(wěn)定，《行政復議法》規(guī)定當事人應當在知道具體行政行為之日起60日內(nèi)提起行政復議。超過了時效，則不能提起行政復議。考慮到群眾的整體文化素質(zhì)和法律意識的欠缺，很多問題沒有在時效內(nèi)提出而轉(zhuǎn)化為歷史案件，又只能去信訪。加上現(xiàn)在的行政復議機構(gòu)附設于行政機關(guān)內(nèi)部，沒有體現(xiàn)出相對獨立性，影響了處理結(jié)果的公正、客觀，打擊了當事人的信心。行政訴訟在受理范圍上基本與行政復議一致，時效為三個月，且一般只能對具體行政行為進行合法性審查，而不能進行適當性審查，也不能對規(guī)范性文件進行司法審查。行政訴訟對行政機關(guān)監(jiān)督弱化，少數(shù)裁決有失公正，而且執(zhí)行裁決也很困難，一些當事人對法院判決及其執(zhí)行情況不滿，重新走信訪道路。總體來說，行政復議和行政訴訟并非如一些同志所說的那樣效果奇差，而是發(fā)揮了很大的作用，問題是要降低門檻，擴大受理范圍，真正體現(xiàn)“救濟”的特點。

　　就我國行政救濟和司法救濟整個體制而言，各種手段的銜接也存在很多問題。（一）從整體上看，各種制度、各個環(huán)節(jié)之間相互協(xié)調(diào)和相互銜接不夠。例如，信訪與行政復議、信訪與行政訴訟如何協(xié)調(diào)和銜接，有時是行政復議、行政訴訟完了又信訪，信訪完了又行政復議、行政訴訟，有時是行政復議、行政訴訟不受理去信訪，信訪不受理又去行政復議、行政訴訟，形成“纏訪”、“纏訟”。（二）由于當事人的堅持和工作人員疏導不夠，有些案件本可以通過行政復議和行政訴訟的渠道來解決，但當事人走信訪途徑，往往是問題沒有解決，人在信訪路上還下不來。因為很多人認為，再堅持一下，就有解決的可能(因為當事人看到甚至有的問題解決得比復議、訴訟效果還好)，以致使信訪隊伍越來越大，上訪者越來越多。如果他們在回頭申請行政復議或者提起訴訟的話，也耽誤了時效。（三）有些問題涉及到多家單位，但是單位之間怕麻煩，怕但責任，互相推拖，導致問題變大，遲遲難以解決。

　　綜上，我國現(xiàn)行行政救濟、司法救濟機制存在先天的缺陷(信訪制度只是這個機制的一個環(huán)節(jié))，其實施的環(huán)境也有待改善，因此信訪制度功效發(fā)揮不盡理想，它解決了部分的問題、矛盾、爭議和糾紛，但卻對大量涌現(xiàn)的歷史問題、矛盾、爭議和糾紛以及現(xiàn)實的問題、矛盾、爭議和糾紛無所作為或無能為力，甚至在因為處理案件方式和結(jié)果又引發(fā)出新的問題、矛盾、爭議和糾紛。為了解決這些問題，有人認為信訪制度嚴重弱化，必須加強信訪制度，賦予信訪機構(gòu)解決實際問題的權(quán)力，對于政府部門、下級政府行使監(jiān)督權(quán)、否決權(quán)，甚至將信訪機關(guān)作為黨委和政府領(lǐng)導下解決一切矛盾的萬能機構(gòu)，這樣就能解決所有問題。應該說，這種想法是可以理解的，面對沉重的上訪壓力，必須要找到解決辦法。而最為簡單的辦法就是加強目前實際承擔解決問題的主要途徑、承受沉重壓力的信訪機構(gòu)，這也是我們在行政管理中習慣運用的辦法。賦予信訪機構(gòu)很大的權(quán)力，建立一個超級監(jiān)督機構(gòu)，直接根據(jù)主要領(lǐng)導的意見來處理問題。問題在于，在實行依法治國方略的今天，完全打破現(xiàn)有行政權(quán)力（甚至還包括司法權(quán)力）的架構(gòu)，更多地依靠領(lǐng)導人的權(quán)威，只會帶來更大程度上的混亂。畢竟在法治成熟的國家，行政復議和訴訟才是解決問題的主要渠道，也更能靠得住。因此，單靠加強信訪機構(gòu)是解決不了根本問題的。要解決這個問題，就必須雙管齊下，從完善信訪制度和加強行政復議、行政訴訟制度兩個方面著手，比較可行的解決方案是：（一）近期方案。加強現(xiàn)有信訪機構(gòu)，在暫時無法修改法律制度的前提下，可以考慮加強建立黨委與政府聯(lián)合辦公的信訪機構(gòu)，并將黨委和政府部門信訪機構(gòu)將作為派出機構(gòu)，統(tǒng)一管理人財物，形成聯(lián)動效應，減少部門之間相互推拖，提高辦事效率。信訪機構(gòu)負責督辦信訪案件，并可以考慮通過組織聽證會的形式，請相關(guān)部門和當事人參加，根據(jù)聽證筆錄，提出辦理方案，要求有關(guān)部門限期辦理。（二）遠期方案。改革現(xiàn)有的行政救濟和司法救濟渠道，擴大行政復議和行政訴訟的受案范圍、減少對提起時效的限制、加強對執(zhí)行的監(jiān)督，發(fā)揮行政復議和行政訴訟應有的作用，成為公眾可以信賴的解決問題的法治渠道。讓信訪機構(gòu)回復到其本來面目：作為溝通黨和政府與人民群眾關(guān)系的一個橋梁，或者僅僅作為黨委聽取民意的一個機構(gòu)，畢竟信訪機構(gòu)沒有真正意義上的行政執(zhí)法權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而打破現(xiàn)行行政管理體制，另外設立一個無所不能的大信訪機構(gòu)，從理論上是荒謬的，從實踐上看是有害的。行政復議與信訪同樣屬于行政救濟手段，但是具有信訪沒有的實際處理權(quán)力，理應發(fā)揮更多的作用。通過修改《行政復議法》，行政復議可以大部分甚至全部取代信訪功能。擴大其受案范圍，將廣泛受到關(guān)注的人事、工資等問題納入行政復議范圍，使得這些原來不受外部監(jiān)督的內(nèi)部行政行為接受外部行政監(jiān)督，促進人事、工資等管理的法制化。從加強對當事人救濟的角度出發(fā)，取消受理案件的時效限制，允許當事人對歷史問題申請行政復議。行政復議機構(gòu)要體現(xiàn)相對獨立性，真正能夠?qū)π姓�機關(guān)的行政行為進行監(jiān)督。改革行政復議審理方式，實行言詞審理，允許當事人對證據(jù)進行質(zhì)證。規(guī)范行政復議判決書，要求更多地體現(xiàn)事實證據(jù)的作用。使得行政復議審理更為規(guī)范、公開和有效。至于行政訴訟的改革方案，現(xiàn)在已經(jīng)議論的很多了，筆者認為總體說來在黨的領(lǐng)導下，要體現(xiàn)更多的司法獨立，減少行政干預，加強司法裁決書的執(zhí)行力度。另外，人大及其常委會可以在行政救濟方面起到更大的作用。全國各級人民代表有那么多（恐怕有上百萬），他們?nèi)绻�能夠真正發(fā)揮聽取民聲、反映民意和監(jiān)督政府的作用，很多信訪案件的可能解決。在時機成熟時，還可以考慮接洽國外申訴專員制度，在人大常委會下面建立專門的申訴專員，負責處理信訪問題。

　　(本文寫作于2004年十月，當時正在討論修改《信訪條例》。從修改后的《信訪條例》來看本文的一些構(gòu)想已經(jīng)被納入其中)（中國憲政網(wǎng)）

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