肖雪慧：等級化的現(xiàn)行戶籍制度

　　一

　　隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，我國城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度暴露的問題越來越多，越來越尖銳。從功利角度看，它阻礙人才自由流動，妨礙在全國形成統(tǒng)一的勞動力市場，成為建立健全市場經(jīng)濟(jì)體制的攔路虎。但它的根本問題還不在于改革開放后暴露的對市場經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重影響，而在于對憲法原則和社會公正的背離。1954年憲法明確規(guī)定，“公民在法律面前一律平等”，“公民有居住和遷徙的自由”。然而作為我國戶籍制度依據(jù)的《戶口登記條例》，立法目的恰恰是限制居住和遷徙自由。這一由全國人大常委會在1958年通過的條例對農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口作了嚴(yán)格劃分，以限制農(nóng)村人口遷往城市。盡管這種做法在當(dāng)時的計劃經(jīng)濟(jì)條件下可以理解，但卻使戶籍制度在制度設(shè)計上就存在法理和道義雙重問題。因為它意味著以法律形式確立了城鄉(xiāng)二元分割格局；
由于限制對象是農(nóng)民，就在法律上把農(nóng)民置于二等公民地位。就是說，《條例》在背離“居住和遷徙自由”憲法原則的同時還直接與“公民在法律面前一律平等”的憲法原則相矛盾。雖然后來修改過的憲法刪去了“居住和遷徙自由”，但這一自由乃人身自由基本要素，無論我國憲法是否載明，它都內(nèi)在地包含在了“公民人身自由不受侵犯”的憲法原則之中，對它進(jìn)行限制，是對該憲法原則的漠視。這樣，《條例》開了一個破壞憲法權(quán)威的頭，也埋下使政府權(quán)力超越憲法、向其必須止步的公民權(quán)利領(lǐng)域擴(kuò)張的隱患。而無論破壞公民在法律上的平等地位還是對憲法確認(rèn)的公民基本自由進(jìn)行限制，同時也都是道義問題。法理和道義上的問題，更因以下情況而加深：在條例本身預(yù)設(shè)的城鄉(xiāng)不平等之外，現(xiàn)實運作中又在城市戶口上附加了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等等方面的利益或福利，從而使兩種戶口在一切方面都有天壤之別；
而我國長期實行的其他一系列向城市嚴(yán)重傾斜的政策，它們與以控制為特征并體現(xiàn)著“人有差等”的等級原則的戶籍管理制度相配合，使城市和市民在接受農(nóng)民巨大犧牲的同時還造成了城市對農(nóng)村的霸權(quán)、城里人對農(nóng)民的優(yōu)越感。

　　二

　　如果說計劃經(jīng)濟(jì)背景下控制型戶籍管理制度尚有一些存在理由，那么已經(jīng)進(jìn)行多年的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌早就使它不合時宜；
在我國早已宣布尊重人權(quán)，走民主和法治之路時，灌注在戶籍管理制度中的“人有差等”的精神就更不合時宜。然而，隨著近十多年行政權(quán)力急劇擴(kuò)張、膨脹，權(quán)力尋租呈普遍化和常態(tài)化，這些原初就存在于我國戶籍管理制度但早期運作中尚不明顯的問題惡性發(fā)展了。

　　經(jīng)濟(jì)改革大潮中，大批農(nóng)民掙脫把自己緊緊綁縛在土地上的繩索到城市謀生。這對農(nóng)民自身和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展都很有利。但城鄉(xiāng)有別的戶口既成了各種相干或不相干的政府職能部門卡壓、拿捏進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的籌碼，也給了這些部門自我授權(quán)、權(quán)力尋租的巨大空間。對農(nóng)民來說，農(nóng)村戶口不折不扣成了賤民身份的象征，不論找工作、找房住或解決子女入學(xué)，都免不了來自多方的刁難和敲詐。不得不反復(fù)承受的刁難和敲詐，再加上隨時可能面臨的被驅(qū)趕命運，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民在自己的國家靠勞動謀生，竟常常處境狼狽如偷渡客。這般荒唐的情況，在我國歷史上前所未有。

　　即使這樣，大批農(nóng)民還是背井離鄉(xiāng)，到城市謀生。原因就在于長期政策性不公制造了過大的城鄉(xiāng)差距。這種性質(zhì)的城鄉(xiāng)差距是亟待祛除的社會病態(tài)，卻反倒被一些人當(dāng)作繼續(xù)對進(jìn)城農(nóng)民進(jìn)行特別的戶口管制的理由。有人如是說：“取消對進(jìn)城農(nóng)民的戶口管制，本來限于城市居民享受的福利和公共資源將會驟顯極度短缺，甚至?xí)�對城市帶來破壞性沖擊。大量人口的涌入必然導(dǎo)致城市陷入混亂甚至崩潰�！痹谶@目前相當(dāng)有代表性的說法中，擔(dān)心只“限于城市居民享受的福利和公共資源”會因為大批農(nóng)民進(jìn)城而短缺，從而影響城市居民已經(jīng)習(xí)以為常的特權(quán)，這大概是部分人或機(jī)構(gòu)的真實想法。至于所謂“破壞性沖擊”“混亂”“崩潰”乃危言聳聽和沒有事實支撐的虛構(gòu)，相反，農(nóng)民工對所到城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)卻是任何人都無法抹殺的事實。與農(nóng)民工在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展上不可抹殺的貢獻(xiàn)同時存在的還有另兩個相關(guān)事實：一是他們的低工資和缺乏必要法律保障的地位；
二是城市在計算國民總產(chǎn)值和人均收入時以及進(jìn)行公共福利安排時，他們不在考慮之列。不過，一旦有什么不良事件發(fā)生，或者諸如什么節(jié)日來臨要進(jìn)行所謂“清潔城市運動”，一個 “流動人口犯罪率高”的似是而非之論總是使他們被“優(yōu)先”想到。別看我國對危害極大的官員職務(wù)犯罪防范乏術(shù)，在把進(jìn)城農(nóng)民這些最弱勢的人群當(dāng)潛在罪犯防范上，卻力度最大，最不講道理。在這方面，特別針對著他們的戶口管制扮演了重要角色。這種角色很難讓人不聯(lián)想到一些臭名昭著的隔離制度。

　　三

　　受現(xiàn)行戶籍制度之苦還不單是農(nóng)民。我國大城市，尤其作為首都的北京對沒有本地戶口的人格外苛刻。北京通過戶口管制樹起的層層壁壘，帶給外地人無窮無盡的麻煩和困擾。有親歷者自述，“沒戶口的人沒有月票，如果存折丟了，雖然可以掛失，卻必須由北京居民陪同并出示身份證，才能將里面的錢取出；
沒戶口的人還不能買經(jīng)濟(jì)適用房；
孩子戶口更是個大問題，上學(xué)需要大筆贊助費……”凡此種種，是每個常住北京但入不了京戶的人都會經(jīng)歷的。最荒唐的是，一些人即使已經(jīng)在北京買了房，戶口管制壁壘使他們住在自己的房子里也還得辦理暫住證。這一切怪現(xiàn)象，恐怕古今中外聞所未聞。

　　所有這些怪現(xiàn)象都源自現(xiàn)行戶籍制度既違憲又與現(xiàn)代文明格格不入的兩大要害問題。

　　一是對居住和遷徙自由的限制。有沒有居住和遷徙自由，是判斷國家制度性質(zhì)的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。在歷史上，嚴(yán)格限制遷徙和居住自由是奴隸制或農(nóng)奴制的特征。但即使這些制度，非奴隸身份的人在自己的國家，要選擇到什么地方工作、居住，都是自由的，無須任何機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。這種自由或者說權(quán)利，應(yīng)是政府權(quán)力止步之處，在我國當(dāng)代卻成了政府權(quán)力涉足最深之處。

　　二是貫穿著“人有差等”的等級原則。由戶籍制度劃出的等級差別不僅在城鄉(xiāng)之間，還廣泛存在于“京城”與其他城市、大城市與中等城市……之間。但據(jù)我看，這個問題根子不在戶籍制度本身，它其實只是我國這半個多世紀(jì)以來社會各領(lǐng)域的關(guān)系都等級化的體現(xiàn)和縮影。只不過它把等級關(guān)系體現(xiàn)得十分徹底，最大限度發(fā)揮了強化等級關(guān)系和保護(hù)特權(quán)的功能。

　　對等級關(guān)系的強化，即使近年在放開戶籍管制中仍然以隱蔽或公開的方式繼續(xù)著。北京入戶條件很典型地體現(xiàn)了這一點。2001年，北京出臺新政策，外地投資者連續(xù)３年每年納稅達(dá)８０萬元人民幣，或近３年納稅總額達(dá)到３００萬元，可辦理進(jìn)京戶口。另還有務(wù)工數(shù)量等引導(dǎo)性條件，比如城區(qū)私企安排本地工達(dá)到１００人，或者本地工占總職工人數(shù)９０％以上，符合條件者可給予辦理私營企業(yè)法人代表、配偶及子女共計３個進(jìn)京戶口指標(biāo)。該政策要求的高昂納稅額意味著外地人中只有富豪可以入戶北京；
而這位富豪要想家庭團(tuán)聚而不受夫妻子女分離之苦，還得符合諸如解決北京人口就業(yè)人數(shù)達(dá)百人之類其他一攬子附加條件。

　　說到家庭團(tuán)聚，夫妻雙方如果有一方戶口在京，另一方要想來京，這位有幸擁有北京戶口的人就不得不跟戶口管制的等級原則遭遇上了：雙方必須干部編制、在京一方必須中級以上職稱。這些附加條件令大多數(shù)人不得不斷了進(jìn)京團(tuán)聚的念頭。如果有京戶的是一位父親，雖然有子女戶口隨父的政策，但要想接未成年子女來京，同樣有附加條件使這一政策對大多數(shù)人來說有名無實，因為，這位有北京戶口的父親必須要能出示房產(chǎn)證，就是說，如果父親靠租房住，未成年子女就無法獲準(zhǔn)到父親身邊，得到父親照顧。附加在解決這兩大基本人道問題上的所有這些條件，無一不體現(xiàn)著赤裸裸的和極端復(fù)雜的等級原則：吃皇糧的高于自己創(chuàng)業(yè)或就職于私企、外企的；
吃皇糧者被納入所謂干部編制的高于工人；
已在干部編制的還得分個職稱高下……。而一個房產(chǎn)證附加條件則一下就排斥了許多不富裕的人。然而，夫妻共同生活也好，未成年孩子對父母的需要也罷，古往今來在任何社會體制下，哪怕等級最森嚴(yán)的制度下，都不分等級、貧富，是屬于所有人的天然權(quán)利，根本不在國家權(quán)力范圍之內(nèi)�，F(xiàn)時代，人權(quán)已經(jīng)成為普世價值，各國兒童的權(quán)利更是超越國界成為人類共同關(guān)心的問題，至今給這樣一些天然權(quán)利設(shè)置障礙，而且所有發(fā)明出來使人最基本的人倫關(guān)系橫遭阻礙的附加條件無不體現(xiàn)著和強化著“人有差等”的原則，不能不說是整個社會的恥辱。

　　我不否認(rèn)，每個城市對人口的容納都是有限的。但是，解決之道不是設(shè)置種種限制，更不是按等級原則決定城市對外來人口的取舍。這些做法只會醞釀出更深刻的社會問題。在世界上那些建立了健全市場經(jīng)濟(jì)秩序的國家，相對公平的競爭機(jī)制和勞動力市場對人口有充分的調(diào)節(jié)能力。這個事實為我國解決這一問題提供了基本思路。不過，由于使我國城市如今深感壓力的農(nóng)村人口大批涌入，根子在城市居民和農(nóng)村人在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等權(quán)利上的極端不平等，解決問題恐怕得先從這個源頭著手。

　　2005年4月25日

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