蔡昉,楊濤：城鄉(xiāng)收入差距的政治經(jīng)濟學

　　「摘要題」本文描述了改革前后中國城鄉(xiāng)收入不平等的程度，考察了造成這種差距的制度和政策，并利用中國的經(jīng)驗對現(xiàn)存兩種城市偏向形成假說的解釋力作出評價。文章指出，中國城鄉(xiāng)之間差距巨大，1978年以前，利益集團壓力和選民的聲音在中國基本上是不存在的，與重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略相關的一整套干預政策導致了穩(wěn)定的城市偏向；
改革以后，城鄉(xiāng)差距的周期性變化則主要導源于城市利益集團的壓力以及傳統(tǒng)經(jīng)濟體制遺留的制度障礙。政府的長期目標應該是推進要素市場的發(fā)育，即改變城市偏向政策和制度，從而縮小城鄉(xiāng)之間的差距，達到長期的目標——資源配置效率最大化。

　　「關鍵詞」城市偏向/發(fā)展戰(zhàn)略/收入差距/要素市場

　　許多發(fā)展中國家的政府都采取歧視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的政策。這類政策歧視包括農(nóng)產(chǎn)品和投入品定價和流通干預，以及偏向于工業(yè)部門的財政與金融政策。此外，政府還往往采用諸如貿(mào)易保護、扭曲匯率等政策間接地歧視農(nóng)業(yè)。研究結(jié)果表明，這些政策干預導致經(jīng)濟體制的扭曲、收入大規(guī)模從農(nóng)村向外轉(zhuǎn)移，最終使農(nóng)業(yè)發(fā)展以及經(jīng)濟增長受到阻礙。西方學術(shù)界有兩種主要范式，試圖對這種在發(fā)展過程中普遍觀察到的城市偏向政策的形成作出解釋。一種理論嘗試從發(fā)展中國家的政治結(jié)構(gòu)中尋求答案。即認為農(nóng)業(yè)之所以在發(fā)展過程中受到歧視，是因為城市階層在政治上具有過大的影響力；
而農(nóng)民因居住分散而導致集體行動中過高的溝通成本，以及因單個農(nóng)民的產(chǎn)品只是農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的微小份額，造成免費搭車現(xiàn)象，因而農(nóng)民對政策制定的影響力微弱（Michael Lipton，1977；
Robert Bates，1981）。另一種理論著眼于發(fā)展戰(zhàn)略，即發(fā)展中國家的領導人堅信，工業(yè)部門是經(jīng)濟迅速增長的催化劑，而對農(nóng)業(yè)征稅可以為工業(yè)化提供絕對必要的財政支持（Krueger ，1992）。這兩種對立的理論盡管邏輯上是完整的，但因為從現(xiàn)象上無法對兩種情形加以區(qū)分，而難以從經(jīng)驗上對這兩種假說進行評價。這兩種假說的解釋力在很大程度上尚未得到檢驗。

　　本文首先描述了改革前后中國城鄉(xiāng)不平等的程度，考察了造成這種不平等的制度和政策；
其次利用中國經(jīng)驗對現(xiàn)存兩種城市偏向形成假說的解釋力作出評價。由于我們所考察的時期跨越了截然不同的經(jīng)濟和政治環(huán)境，所以中國的經(jīng)驗是十分不同尋常和難得的。在1978年以前的計劃經(jīng)濟時期，與其他發(fā)展中國家不同，中國的層級體制具有十分嚴格的經(jīng)濟和政治控制，利益集團壓力和選民聲音基本上是不存在的。改革以后調(diào)整了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，放松了政治控制，逐漸形成一個對利益集團壓力作出反應的環(huán)境。這一體制變化提供了一個特別的機會，能夠在第一個時期把重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略對政策形成的影響區(qū)分出來，在第二個時期考察政治壓力對政府行為的影響。從這種社會實驗中所發(fā)現(xiàn)的結(jié)果，一方面可以增強我們對于中國特殊的城市偏向決定因素的認識，另一方面也有助于更一般地理解政策形成的政治經(jīng)濟學。

　　一、城鄉(xiāng)收入差距的實證考察

　　評價政策對于城鄉(xiāng)居民福利的影響，通常是將各種政策干預手段量化，從而估計其對于兩個部門之間收入轉(zhuǎn)移的直接影響。這些政策的總效應可以從單個項目匯總得到。然而，由于很長時期中國不存在真正的農(nóng)產(chǎn)品市場，從而估計供給和需求關系實際上是不可能的。又由于許多政府干預超出了標準的農(nóng)產(chǎn)品定價手段，以致常規(guī)的福利分析工具無法直接應用。并且，由于中國的制度與政策在不同時期發(fā)生了巨大的變化，追溯所有這些政策演變并加總其效應是異常困難的（注：盡管如此，仍然有許多學者嘗試作出這方面的估算。例如周其仁（1994），李溦（1993），Garnaut et al.（1996）。我們可以將所有這些估算作為必要的參考信息，以便取得與理論分析的一致性。）。

　　本文把關注點放在歧視政策的結(jié)果上面，即考察城鄉(xiāng)之間人均消費和人均收入的差距。這種方法遵從了一個簡單的邏輯：盡管存在著復雜的干預手段和復雜的政策渠道，部門傾斜政策終究要表現(xiàn)為部門之間消費支出和收入的差別，而這是可以直接觀察和十分容易度量的。因此，如果對于可比的勞動者來說，消費和收入在城鄉(xiāng)之間顯著不同，則意味著政策與制度產(chǎn)生了嚴重的部門分割效應。

　　從方法論上講，在進行城鄉(xiāng)消費和收入比較時，首先應該對以受教育、培訓和工作經(jīng)驗衡量的勞動力質(zhì)量作出調(diào)整；
其次，比較應該以實際水平而不是名義水平為依據(jù)；
第三，城鄉(xiāng)之間在生活費用上的差別應該考慮在內(nèi)。此外，在做比較時，諸如醫(yī)療保健、住房等公共服務方面的城鄉(xiāng)差別也應該得到反映。本文首先比較城鄉(xiāng)人均消費支出。隨后比較城鄉(xiāng)收入差距的變化趨勢。我們嘗試按照城市居民獲得的社會福利以及城鄉(xiāng)通貨膨脹率的差別對數(shù)據(jù)進行調(diào)整。由于資料不足，我們無法用城鄉(xiāng)勞動力質(zhì)量和社會費用的差別對數(shù)據(jù)進行調(diào)整。不過，由于我們的分析覆蓋了一個相對長的時期，如果這兩類因素的城鄉(xiāng)差別在時間上保持穩(wěn)定，偏差就是在時間上一致、效應固定的。因而，我們對城鄉(xiāng)差別變化趨勢的評價，將不會受到這兩個潛在偏差的影響。

　　表1顯示了1952-1997年期間城鄉(xiāng)居民人均消費支出及其比率。第（2）-（5）列的數(shù)字是以名義價格表示的。第（6）列給出了1978年以來實際的消費比率，因為從那一年起國家統(tǒng)計局開始收集分城鄉(xiāng)的價格指數(shù)。因此，我們所能獲得的最好的消費比率資料，是第（5）列1952-1977年期間的名義比率，繼以第（6）列1978-1997年的實際消費比率。由于在計劃經(jīng)濟時期大多數(shù)政府定價的消費品價格基本沒有變化，1978年以前的名義消費比率，與實際水平不會有很大的差別。

　　資料來源：國家統(tǒng)計局《中國統(tǒng)計年鑒》中不同年份提供的消費數(shù)據(jù)經(jīng)常有一些變化，本表使用的數(shù)據(jù)中：1952-1989年來自國家統(tǒng)計局（1990），1990-1995年來自國家統(tǒng)計局（1996），1996年來自國家統(tǒng)計局（1997），1997年來自國家統(tǒng)計局（1998）。

　　這一組城鄉(xiāng)消費比率揭示了時序變化的長期型式。在計劃經(jīng)濟時期，城鄉(xiāng)之間的不平等程度很高，但保持穩(wěn)定。改革以來，城鄉(xiāng)差異水平表現(xiàn)出巨大的周期性變化：改革初期降低，隨后在一段時期里有很大的提高，以后再次下降。所有時期，城市人均消費都比農(nóng)村的相應水平高1-2倍。具體來說，數(shù)據(jù)顯示了四個不同的時期：（1）1952-1977年計劃經(jīng)濟時期，除了1959年和1960年兩年中達到3.2之外，城鄉(xiāng)消費比率圍繞2.5在較小的幅度內(nèi)波動；
（2）1978-1985年改革初期，城鄉(xiāng)消費比率從2.9下降到1.9，達到歷史上最低的水平；
（3）1986-1993年期間，城鄉(xiāng)消費比率重新升高到2.7，幾乎回到改革起始時的水平；
（4）1994年以后，再次呈現(xiàn)下降的趨勢。整個過程描述了中國城鄉(xiāng)消費型式的變化趨勢。

　　雖然消費支出的比較是反映城鄉(xiāng)居民相對福利水平的一個重要方法，但由于它忽略了儲蓄的因素因而不能完全反映實際購買力。因此，人均收入通常是揭示城鄉(xiāng)差距更好的指標。為了計算中國的住戶收入，需要了解決定收入來源的相關制度。在城市，工資僅僅是全部收入的一個部分，在其之外還有種種額外福利，如住房、醫(yī)療保健、實物發(fā)放和各種價格補貼。但城市調(diào)查隊的收入統(tǒng)計并沒有涵蓋所有這些非工資收入。相反，農(nóng)戶調(diào)查的收入數(shù)據(jù)涵蓋面要大得多：包括了從農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲得的勞動者報酬、從事各種產(chǎn)業(yè)所獲得的家庭經(jīng)營收入、包括匯寄款等轉(zhuǎn)移性收入和財產(chǎn)性收入。由于上述收入來源和統(tǒng)計涵蓋面的差別，并不能直接根據(jù)住戶調(diào)查中的城鄉(xiāng)收入進行比較。

　　借鑒有關學者的方法（見張新民等，1994），本文嘗試建立一套可比的城鄉(xiāng)住戶收入，即用部分城市非工資收入信息補充住戶調(diào)查資料，這種研究可以在一定程度上克服在估算全部收入時遇到的制度性不清晰。表2提供了1978-1997年城市居民的全部可支配收入及其組成部分。

　　資料來源：國家統(tǒng)計局（1988，1993-1998）；
國家統(tǒng)計局和勞動部（1990，1992-1998）。我們將城市居民的總收入劃分為兩個大類：工資收入和非工資收入。非工資收入包括住房補貼、醫(yī)療補貼和其他沒有統(tǒng)計到家庭收入中的補貼，以及單位發(fā)放的實物。盡管非工資收入沒有記錄在城市住戶調(diào)查中，但可以從總量上獲得。我們使用這一總量信息，計算了每個職工分配到的非工資補償，最后估計到一個"隱蔽收入".表2中的數(shù)字表明，非工資收入在城市可支配收入中占一個很大的份額，1978年約為24%.盡管隨后穩(wěn)定地降低，1997年這部分仍然占到全部收入的15%.這些非工資收入大部分是通過特殊的制度渠道發(fā)放給享有城市戶口的職工的，因而那些臨時到城市打工的農(nóng)村流動人口并不享有。稍后，我們將把這種城市福利作為永久性城鄉(xiāng)遷移的障礙進行討論。

　　在表3中，我們提供了用城鄉(xiāng)價格指數(shù)分別調(diào)整過的城市和農(nóng)村人均收入及其比率。這里，城市收入是用非工資收入部分調(diào)整過的，而農(nóng)村收入使用的是住戶調(diào)查的全部純收入數(shù)據(jù)。城鄉(xiāng)收入比率確認了在比較改革以來城鄉(xiāng)消費比率變化時發(fā)現(xiàn)的周期型式：城鄉(xiāng)差距在改革初期下降，1985年達到最低水平1.93，隨后穩(wěn)定地提高，1993年達到2.6，以后經(jīng)歷了再次下降的時期。

　　為了更好地觀察城鄉(xiāng)消費和收入水平的差距及其變化趨勢，我們在圖1中畫出了消費和收入兩個城鄉(xiāng)比率曲線。從中可以發(fā)現(xiàn)幾個有趣的特點。一個特點是，當采用不變價格描述城鄉(xiāng)比率時，表現(xiàn)出比采用名義比率時較為平緩的趨勢。另一個特點是，無論是用消費水平還是用收入水平表達城鄉(xiāng)差距，其在1978年以后表現(xiàn)出驚人的相同型式。另外，從整個圖形來看，改革以后變化呈明顯的周期性趨勢，而改革以前雖然城鄉(xiāng)差距較大，但趨勢相對穩(wěn)定。

　　城鄉(xiāng)之間巨大的消費和收入差距，是政府歧視農(nóng)業(yè)的政策后果。與其他國家相比，中國城鄉(xiāng)差距的幅度反映其歧視性政策的相對強度。為了進行比較，我們收集了36個國家農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)標準勞動者的收入比率（注：人均國內(nèi)生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)來自World Bank Data and Texton CD-ROM ，the International Bank forReconstruction and Development/The World Bank，1995；
農(nóng)業(yè)和非農(nóng)收入數(shù)據(jù)來自Yearbook of Labor Statistics，the 54th issue of 1995，InternationalLabor Office ，Geneva.），發(fā)現(xiàn)無論是發(fā)達國家、發(fā)展中國家，還是原計劃經(jīng)濟國家，這一比率大都低于1.5，明顯不同于中國通常在2-3之間波動的情形。具體來看，1985年只有4個國家城市平均收入超過農(nóng)村1倍。1990年和1995年平均城市收入超過農(nóng)村1倍以上的國家分別只有5個和3個。盡管這種國際比較中常常存在著不可比因素，但中國城鄉(xiāng)差異之大是勿庸置疑的。

　　二、城鄉(xiāng)差距的決定因素

　　假如政府不對城鄉(xiāng)的生產(chǎn)活動和要素市場進行干預的話，資本和勞動力的配置將會作出調(diào)整，使得兩個地區(qū)的報酬趨于相等。相反，當觀察到在城鄉(xiāng)同質(zhì)勞動力之間有很大的收入差異時，就意味著存在政府干預及其相應制度扭曲導致的生產(chǎn)要素的錯誤配置。進一步，政府的目標和政策意愿不僅決定了差距的程度，還決定了政策手段的形式，后者通常在國家之間以及在不同的時期是不一樣的。在這一部分，我們集中于分析中國政府在前述四個時期中所采取的政策和制度形式。我們特別嘗試揭示出政府在每個時期的主導經(jīng)濟目標，以及它們是怎樣轉(zhuǎn)化為直接影響城鄉(xiāng)差異的政策方式和制度形式的。由此我們可以對于觀察到的城鄉(xiāng)差距型式及其時序變化作出一致性解釋。

　　第一時期（1952-1978年）：計劃體制下的情形

　　在這一時期，政府選擇和推行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)成城鄉(xiāng)差異形成的根源。這一戰(zhàn)略通過吸收農(nóng)業(yè)剩余，為工業(yè)提供資本積累和對城市進行補貼，意圖迅速達到工業(yè)化。主要實施機制可以概括為一個制度"三套馬車"：農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、人民公社制度和戶籍制度。(點擊此處閱讀下一頁)

　　在中華人民共和國剛剛成立的一段時期里，國家以低價在市場上獲得農(nóng)產(chǎn)品。到1953年，當收購變得越來越困難時，國家開始實施統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，并于1958年完成了這一制度安排。在這一制度下，政府壟斷了農(nóng)產(chǎn)品的全部收購，并通過城市票證制度控制了食品和其他農(nóng)產(chǎn)品的銷售。由于這個制度壓低了城市的生活成本，政府必須實施相應的政策以限制地區(qū)之間和部門之間的勞動力流動。人民公社的建立為實施政府的經(jīng)濟與行政計劃提供了有效的制度形式。由于控制勞動力流動是推行發(fā)展戰(zhàn)略的關鍵，一個正式的戶籍制度于50年代后期得以建立，對全體居民劃定了居住和工作的法定區(qū)域。

　　傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略及其相應的體制使資本過度集中于城市產(chǎn)業(yè)，勞動力過度集中于農(nóng)業(yè)，城市職工勞動生產(chǎn)率和報酬水平遠遠超過農(nóng)村勞動力。其結(jié)果則是產(chǎn)品和要素市場的嚴重扭曲，并形成對城市居民的傾斜。如表1所示，除了大躍進期間的兩年城鄉(xiāng)差距水平高達3.2外，城鄉(xiāng)消費比率始終保持在2.3-2.9的很高水平上。這個城鄉(xiāng)差異指標顯示出，與重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略相關的一整套干預政策導致一個穩(wěn)定的城市偏向。

　　第二時期（1979-1985年）：改革初期

　　城市偏向制度"三套馬車"導致了中國經(jīng)濟體制的嚴重扭曲。因此，經(jīng)濟改革不僅在于糾正這種低效率體制，還應該導致城鄉(xiāng)差距的縮小。1978年底開始的第一步農(nóng)村改革是實行家庭承包制。在這一體制下，農(nóng)戶成員成了他們邊際勞動努力的剩余索取者，從而解決了人民公社制度下因平均分配原則而長期解決不了的激勵問題。與此同時，政府開始對價格進行改革。農(nóng)產(chǎn)品市場逐漸放開，雙軌制替代了原來的單一計劃價格體制。這一時期也出現(xiàn)了生產(chǎn)要素市場，勞動力和資本開始在農(nóng)村內(nèi)部和城鄉(xiāng)之間流動。

　　這一系列市場化改革導致農(nóng)戶收入的大幅度提高。主要由于實行家庭承包制和提高農(nóng)產(chǎn)品價格，實際農(nóng)民收入在這7年中幾乎提高了2倍，從1978年的133.6元提高到1985年的357.9元。雖然以后的改革繼續(xù)提高著農(nóng)戶收入，但收入效應在這一初始時期最為顯著。相反，這一時期的城市改革步伐相對緩慢。最初的城市改革也是在1978年底開始的：國有企業(yè)恢復了獎金制度，進行了各種擴大企業(yè)自主權(quán)的試點。隨后又進行了諸如利潤分成、承包制和"利改稅"等項改革。然而，與農(nóng)村改革相比，城市改革對企業(yè)利潤和職工收入的直接效果要小得多。相應地，這種城鄉(xiāng)改革時序上的差異導致城鄉(xiāng)差距的迅速縮小。實際城鄉(xiāng)收入比率和消費比率分別從1978年的3.4和2.9下降為1985年的1.93和1.9，都達到整個時期的最低點。

　　第三時期（1986-1993年）：城市改革和再分配

　　農(nóng)村改革創(chuàng)造了農(nóng)戶收入的巨大增長之后，中央政府公開宣布了一項加快城市改革步伐的計劃。城市收入隨之加快了提高的速度。這一期間城市改革的主要特點是：（1）國有企業(yè)改革繼續(xù)以放權(quán)讓利為中心；
（2）信貸體制改革伴隨著再分配；
（3）地區(qū)發(fā)展政策向沿海地區(qū)傾斜。所有這些改革方式都傾向于提高城市的相對收入。

　　國家與企業(yè)財務關系方面的放權(quán)讓利式改革，繼續(xù)以各種形式進行，如完成了"利改稅"、"撥改貸"等改革，試行了各種形式的承包制。這些改革給經(jīng)理人員和工人提供了激勵，并允許企業(yè)保留越來越大的利潤份額，不僅使工資增長成為可能，還提供了更大的提高工資的動機。雖然由于激勵機制的改進和非國有經(jīng)濟的競爭，國有企業(yè)的生產(chǎn)率有所提高（如Jefferson等，1996），國家與企業(yè)之間的再分配卻是這一時期國有企業(yè)改革的主要特征。經(jīng)營好的企業(yè)，通過與上級主管部門的談判獲得更高的利潤留成，而經(jīng)營不好的企業(yè)仍然可以從政府獲得虧損補貼和銀行貸款，不僅得以生存，而且繼續(xù)向已成為冗員的職工發(fā)放工資。雖然銀行體制在80年代初中期就開始改革，國有銀行仍然受命根據(jù)行政性信貸計劃向國有企業(yè)發(fā)放預算約束軟化的貸款。同時，80年代以來每逢通貨膨脹，政府還通過財政渠道向城市職工提供價格補貼。這些保護性措施，保證了國有部門工資繼續(xù)上漲（注：Brandt and Zhu（1999）計算了1981-1993年期間政府和國有企業(yè)之間的凈現(xiàn)金流量。他們的估算表明，1981年國有企業(yè)為政府貢獻了占國內(nèi)生產(chǎn)總值13.98%的收入。但這一比例逐年下降，到1985年就成為負值，1993年國有企業(yè)從國家那里獲得相當于國內(nèi)生產(chǎn)總值3.42%的凈現(xiàn)金流量。）。

　　在同一時期，地區(qū)發(fā)展政策向東部地區(qū)傾斜。從80年代中期開始，中央政府逐漸形成并實施了對東部地區(qū)提供優(yōu)惠和鼓勵的發(fā)展政策，因而經(jīng)濟改革和發(fā)展的重心東移。同時，在沿海地區(qū)有著深厚歷史傳統(tǒng)和增長潛力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)"異軍突起"，成為中國經(jīng)濟的主要推動力量。以犧牲中西部地區(qū)發(fā)展為代價的這種沿海地區(qū)傾斜政策，導致區(qū)域間經(jīng)濟增長和收入水平差異的擴大。由于城市人口高度集中在東部沿海地區(qū)，所以這種擴大的地區(qū)差距就意味著城鄉(xiāng)差距的擴大。

　　盡管這個期間有很多農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市尋找臨時的就業(yè)機會，然而，各種制度性障礙如戶籍制度和相關的就業(yè)政策，仍然嚴重地限制著勞動力流動和人口遷移。城市居民繼續(xù)享受著住房、教育補貼、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等福利。而來自農(nóng)村的流動人口則被排斥在這種福利體制之外。這種福利保障的系統(tǒng)性傾斜，阻礙了農(nóng)村家庭向城市的永久性遷移，成為城鄉(xiāng)之間收入差距的一個原因。上述體制變化的凈效應是把城鄉(xiāng)收入與消費差異從1985年的1.93和1.9分別提高到1993年的2.6和2.7.這個水平是自1978年改革以來的最高點。

　　第四時期（1993年以來）：再次下降

　　1993年以來城鄉(xiāng)差距的穩(wěn)定縮小，歸因于一系列因素的綜合效應：倡導地區(qū)平衡發(fā)展戰(zhàn)略，繼續(xù)改進勞動力的流動性，提高農(nóng)產(chǎn)品價格，以及城市就業(yè)狀況的惡化。地區(qū)發(fā)展政策逐漸向比較平衡的方式轉(zhuǎn)變。1993年，中央政府開始更多地考慮中西部更廣泛地區(qū)的開放和發(fā)展問題。即開始實施沿海、沿江、沿邊全方位開放戰(zhàn)略。在經(jīng)濟特區(qū)和沿海地區(qū)開放城市之外，地方政府在中央政府的批準之下，嘗試了各種各樣的區(qū)域性努力，以加速改革開放過程逐漸向中西部地區(qū)擴展。由于這一系列行動推進到內(nèi)地和農(nóng)村，因而具有提高農(nóng)村相對收入的效果。

　　一方面由于擴大的城鄉(xiāng)收入差距提供了強大的"拉力"，另一方面由于戶籍制度有所放松，這一時期勞動力的流動性繼續(xù)得以加強。特別是一系列城市福利體制改革也使農(nóng)村勞動力更加容易地在城市居住下來。與此同時，農(nóng)產(chǎn)品相對價格水平達到了中華人民共和國成立以來的最高點。由"生產(chǎn)者補貼等值"這個指標衡量，農(nóng)業(yè)政策方向正在從對農(nóng)業(yè)的征稅轉(zhuǎn)向?qū)�農(nóng)業(yè)進行保護。廣義的對農(nóng)業(yè)征稅水平大幅度下降，從1988年占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的88%下降到1994年的3%（Garnaut 等，1996）。在城市，伴隨著工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、減人增效的改革以及宏觀經(jīng)濟不景氣導致的生產(chǎn)能力過剩，城市失業(yè)現(xiàn)象愈益嚴重。

　　雖然經(jīng)濟改革不斷推進，城鄉(xiāng)收入差距有所縮小，一系列不利于農(nóng)村人口的政策仍然存在。例如，對于勞動力流動的規(guī)定繼續(xù)保持其歧視性。地方性就業(yè)政策仍然給予城市人口以高度的優(yōu)先地位。因此，城鄉(xiāng)收入差距縮小的趨勢能否繼續(xù)下去，將仍然取決于政府政策的總體方向。一種可能的情形是，城市福利水平的相對降低，會誘導出新的限制農(nóng)村勞動力在城市就業(yè)的政策規(guī)定，以防止他們與城市就業(yè)者的競爭（注：地方性的政府反失業(yè)政策傾向于采取以消除外來勞動力就業(yè)競爭為目標的對策。許多地方政府把外來勞動力看做是城鎮(zhèn)職工的競爭對手，從而制定了一系列排斥和歧視外來人口就業(yè)的政策。例如，通過各種收費渠道加大農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的成本；
明確規(guī)定出諸多的崗位不允許雇用外地勞動力；
以"再就業(yè)工程"的名義，通過獎罰手段誘導企業(yè)用本地失業(yè)工人替代外來勞動力。）。

　　三、政策的形成：發(fā)展戰(zhàn)略還是政治壓力？

　　現(xiàn)在，我們將把中國的事例放入政府干預的政治經(jīng)濟學的一般分析框架中。中國經(jīng)驗的價值在于，我們所考察的時期跨越了兩個有所差別的經(jīng)濟和政治體制，可為研究政府行為提供豐富的背景。我們特別著眼于下列問題：中國與其他發(fā)展中國家所選擇的政策手段有何共同之處和不同之處？對于一個中央計劃體制和一個改革中的經(jīng)濟，是否存在著特殊的政策工具？為什么中國在兩個時期都存在城市偏向？在這兩個時期，政策手段是否發(fā)生了變化？對中國城鄉(xiāng)收入差距的研究能否確定城市偏向政策是產(chǎn)生于推行某種發(fā)展戰(zhàn)略，或是對政治壓力的屈從？

　　中華人民共和國成立之初，政府繼承了一個飽經(jīng)戰(zhàn)亂、落后的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟。當時，發(fā)達的重工業(yè)部門被看做是國力和成就的象征。像在許多新近獨立的發(fā)展中國家一樣，中國領導人渴望加快重工業(yè)的發(fā)展。由于西方國家的經(jīng)濟封鎖和政治孤立，趕超工業(yè)列強也成為國家安全的必需（林毅夫等，1999）。隨著開始實施第一個五年計劃，政府把重工業(yè)作為經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)先部門，目標是迅速地建立起國家生產(chǎn)資本品和軍事裝備的能力。

　　可見，中國發(fā)展戰(zhàn)略的形成不是來自城市利益集團壓力的結(jié)果，而是來自于政府急于趕超工業(yè)化國家的渴望，以及領導人堅信這一工業(yè)化戰(zhàn)略是實現(xiàn)其目標的最佳方式。歷史證據(jù)表明，這個時期任何影響政府選擇其發(fā)展戰(zhàn)略和政策的壓力集團作用都是十分有限的。由于共產(chǎn)黨形成了有力的工農(nóng)聯(lián)盟，國家無需屈從于其他利益集團的壓力。盡管存在著對于政策執(zhí)行的不同意見，但僅限于策略性或激勵手段等問題。

　　為了推行這一戰(zhàn)略，中國實行了一系列在其他發(fā)展中國家也采用的政策手段。工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價格剪刀差就是轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)資源的一種主要工具。這種方式輔之以直接的征稅和儲蓄凈流出。政府抽取農(nóng)業(yè)剩余還反映在其財政和金融政策中。如圖2所示，政府的農(nóng)業(yè)支出和對農(nóng)業(yè)貸款的份額，始終大大低于農(nóng)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的份額，表明投資政策系統(tǒng)地不利于農(nóng)業(yè)。然而，政府對生產(chǎn)要素市場，特別是對勞動力市場的強制性干預，在其他發(fā)展中國家里也是少見的。戶籍制度以及相應的排他性城市居民福利體制在城鄉(xiāng)差距的形成中起到了關鍵的作用，對于理解經(jīng)濟改革對于收入分配的效應，以及找出進一步改革的戰(zhàn)略重點也是至關重要的。

　　從中國的經(jīng)驗我們可以得出什么一般結(jié)論呢？如前所述，壓力集團的存在不是城市偏向政策產(chǎn)生的必要條件，在中國的情況下甚至不是一個重要的條件。這一結(jié)果支持了克魯格研究的結(jié)論（Krueger 1992）。然而，隨著情況發(fā)生變化，壓力集團也可能成為城市偏向政策的一個重要力量。

　　盡管人們早已觀察到與重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略相應的制度和政策導致效率低下，改革的時機卻取決于一系列政治和經(jīng)濟事件。首先，推行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略沒有達到所期望的結(jié)果。在這一戰(zhàn)略下，人均收入水平?jīng)]有實質(zhì)性的提高，中國與發(fā)達國家的差距反而擴大了，兩億多農(nóng)民尚不得溫飽。其次，鄰近的國家和地區(qū)，特別是曾經(jīng)與中國大陸處于同一起跑線的亞洲四小龍取得了高速的經(jīng)濟增長，中國大陸則大大落后于這些經(jīng)濟。第三，粉碎"四人幫"后，新的領導人希望能夠大幅度提高人民生活水平。第四，由于傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略的弊端已經(jīng)日漸顯著，放棄這種戰(zhàn)略和相應經(jīng)濟體制的機會成本變得越來越小。最后，決策方式也相應發(fā)生了變化。新的領導人是以集體領導的方式作出決策。其結(jié)果是，他們更容易對人民群眾的聲音作出反應。由于所有以上變化，新的政府開始對傳統(tǒng)體制進行改革。

　　然而，城鄉(xiāng)差距并沒有持續(xù)縮小，而是經(jīng)歷一個時期的縮小之后再次擴大，直至90年代初期。為什么中國的城市偏向得以延續(xù)到經(jīng)濟改革時期呢？我們觀察到，經(jīng)濟改革開始以來，政治體制發(fā)生了一些變化。在這種環(huán)境下，人民的聲音和意見開始對決策具有較強的影響。由于傳統(tǒng)體制下工農(nóng)之間的地位十分不同，而制度變革對這兩個集團產(chǎn)生了不同的效應，城鄉(xiāng)居民形成不同的利益集團。在這個過程中，城市居民對政府形成一種壓力，以便保護其相對福利。與農(nóng)村居民相比較，城市居民是傳統(tǒng)體制的受益者。在改革初期，家庭承包制所針對的僅僅是農(nóng)民激勵問題，財政又承擔了提高農(nóng)產(chǎn)品價格的成本，所以城市居民并沒有遭受直接的損失。一旦農(nóng)產(chǎn)品價格的繼續(xù)上漲導致城市生活費用提高，城市居民的相對收入和福利水平相應地下降，他們便會通過各種方式尋求補償。由于政府深知政治穩(wěn)定是進一步改革的前提條件，(點擊此處閱讀下一頁)

　　自然要對來自城市居民的壓力作出反應。結(jié)果我們觀察到一系列連鎖效應：改革先降低了城市居民的相對福利，繼而城市居民對政府施加壓力以進行政策調(diào)整，從而導致有利于他們的收入再分配。

　　城市的價格補貼就是政府與城市利益集團之間互動關系的一個例子。1979年農(nóng)產(chǎn)品收購價格大幅度提高后，為了補償城市居民收入水平的潛在降低，政府立即顯著增加了對城市的價格補貼。1978年政府全部資源中用于價格補貼的還僅為11.14億元，1979年這種價格補貼一下子躍升為79.2億元，以與農(nóng)產(chǎn)品價格的上漲保持相同的步調(diào)。1985年隨著肉類價格放開，政府同年開始進行肉類補貼。這一年政府價格總補貼上升為262億元，并于1998年達到最高點712億元，占政府預算總額的7.55%.隨著改革的深化，許多沒有效率的國有企業(yè)經(jīng)營遇到困難，嚴重地限制了提高工資的能力，出現(xiàn)失業(yè)現(xiàn)象。這種結(jié)果的社會成本是十分高昂的。為了保持穩(wěn)定，政府繼續(xù)對國有企業(yè)的職工采取保護政策。這類方法包括對無效率的企業(yè)提供虧損補貼和一系列其他軟化預算約束的措施。這類收入轉(zhuǎn)移的總額很大，而且在整個改革期間都在繼續(xù)。大量證據(jù)表明，隨著政治和經(jīng)濟環(huán)境的變化，壓力集團可以而且實際上成為構(gòu)成中國城市偏向政策的決定性因素。然而必須指出，傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略及中央計劃經(jīng)濟體制遺留的制度和政策，特別是對勞動力市場和資本市場的扭曲，并沒有完全從目前的經(jīng)濟體制中消失。這些遺留的制度障礙與利益集團壓力互為因果、彼此強化，一道決定了城鄉(xiāng)差異的程度以及隨著時間的周期性變化。

　　四、結(jié)語

　　城鄉(xiāng)之間差異的存在，不僅是社會和政治不穩(wěn)定的潛在因素，而且更重要的是造成經(jīng)濟效率損失。向城市傾斜性的干預，其成本是勞動力和其他生產(chǎn)要素在部門間配置的無效率，且構(gòu)成中國經(jīng)濟長期持續(xù)增長的阻礙。許多經(jīng)濟學家指出，當城鄉(xiāng)收入差距很大的時候，勞動力向城市的流動或資本投向農(nóng)村皆可以立即產(chǎn)生生產(chǎn)率效應。研究表明，勞動力從低生產(chǎn)率部門（農(nóng)業(yè)）向高生產(chǎn)率部門（如工業(yè)）的轉(zhuǎn)移，是中國改革以來經(jīng)濟增長的一個重要源泉。勞動力流動對國內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻份額在16%-20%之間（注：例如，有的學者（Lees，1997）估計中國經(jīng)濟增長中勞動力流動對年平均9.20%的國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率作出的貢獻為16.30%；
又如世界銀行（1998，第8頁）估計，勞動力部門轉(zhuǎn)移可以解釋約16%的GDP 增長；
蔡f ǎng＠②和王德文（1999）的估計更高，勞動力轉(zhuǎn)移對GDP 增長的貢獻率為20%.Johnson（1999）認為，在今后30年，如果遷移障礙被逐漸拆除，同時城鄉(xiāng)收入水平在人力資本可比的條件下達到幾乎相等的話，勞動力部門間轉(zhuǎn)移可以對年均增長率貢獻2-3個百分點。）。盡管有利于城市居民的政策在短期內(nèi)是需要的，以便克服既得利益對經(jīng)濟改革的阻力，但政府的長期目標應該是推進要素市場的發(fā)育，即改變城市偏向政策和制度。

　　如前所述，有兩類因素導致了目前的城鄉(xiāng)收入差距。第一類是對生產(chǎn)要素市場的各種干預，這導致勞動力和資本分別扭曲地集中于農(nóng)村和城市。第二類因素是政府實施的有利于城市的直接轉(zhuǎn)移項目，如價格補貼。與就業(yè)政策和資本配置不同，這類政策工具并不直接導致資源配置的扭曲，因而對效率的損害效應較小。

　　盡管這兩類政策工具都可以被政府用來保護城市利益，以達到政治穩(wěn)定的目的，其對于資源配置的負面影響卻不同。選擇哪種政策工具，應該主要依據(jù)經(jīng)濟效率標準。政策改革應著眼于改進生產(chǎn)要素市場的功能。由于要素市場效率的改進會加快經(jīng)濟增長速度，一個更大的蛋糕將有助于政府進一步推進改革。所以，這一改革方向與政府保持政治和社會穩(wěn)定的目標也是一致的。如果確有必要在城鄉(xiāng)之間進行收入的直接轉(zhuǎn)移，政府也將有更多的資源進行這種收入再分配。為了以盡可能小的社會成本把改革推向前進，需要選擇這種最接近于"帕累托改進"的"卡爾多改進"方式（注："帕累托改進"是指改革本身至少使一個人受益而沒有任何人受損。"卡爾多改進"則指改革中受益總量大于受損總量，以致受益者可對可能受損者進行補償，使之不受損害（Kaldor，1939）。）。這可以通過解決政府面臨的緊迫政治需要，達到長期的目標——資源配置效率最大化。

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　　蔡昉，中國社會科學院人口研究所研究員

　　楊濤，美國杜克大學（Duke University經(jīng)濟學系副教授。

　　來源：原載《中國社會科學》2000年第4期

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