張英洪：和諧社會(huì)中的信訪權(quán)

　　國(guó)務(wù)院新頒布的《信訪條例》將于2005年5月1日起施行。這部新修訂的條例之所以備受關(guān)注，是因?yàn)橹袊?guó)存在舉世罕見(jiàn)的“上訪潮”。在以往的主流觀點(diǎn)中，普遍呈現(xiàn)出將信訪工作的價(jià)值鎖定在“密切黨和政府聯(lián)系群眾”以及“保持社會(huì)穩(wěn)定”上。筆者認(rèn)為，盡管這種傳統(tǒng)的評(píng)判定位似乎并沒(méi)有錯(cuò)，但在和諧社會(huì)構(gòu)建中，從權(quán)利的視角審視信訪，無(wú)疑將拓展和提升國(guó)人觀察和解決社會(huì)問(wèn)題的視野與層次。

　　信訪權(quán)是憲法賦予公民的基本權(quán)利

　　對(duì)于信訪的定義，新修訂的《信訪條例》是這樣界定的，即信訪是指“公民、法人或者其它組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。”其實(shí)，這種對(duì)信訪的定義是比較狹窄的。在現(xiàn)實(shí)生活中，信訪人的訴求對(duì)象還有中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)組織以及人大、法院、檢察院等機(jī)關(guān)。

　　在中國(guó)，信訪權(quán)是公民一種特殊的政治權(quán)利。2005年4月國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《2004年中國(guó)人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》白皮書明確指出：“國(guó)家重視通過(guò)信訪渠道依法保障公民的批評(píng)、建議、申訴、控告和檢舉權(quán)利�！边@就是說(shuō)，公民的信訪權(quán)包括批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)和檢舉權(quán)。

　　信訪權(quán)的憲法淵源來(lái)自現(xiàn)行憲法第27條和第42條的規(guī)定。憲法第27條第2款規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”第42條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；
對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利�！�

　　由此可知，信訪權(quán)是中國(guó)公民的憲法權(quán)利，而尊重和保障人權(quán)，是現(xiàn)代政府合法性的基石。

　　和諧社會(huì)是權(quán)利得到尊重和保障的社會(huì)

　　中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆四中全會(huì)第一次提出要“不斷提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的能力”。胡錦濤總書記指出，我們要構(gòu)建的和諧社會(huì)，應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)。這樣的和諧社會(huì)，必然是尊重和保障人的權(quán)利的社會(huì)。

　　信訪制度是中國(guó)特色的制度安排。在法治健全的國(guó)家，根本不存在中國(guó)式的信訪制度。中國(guó)特有的“上訪潮”，是長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)正義不張、傳統(tǒng)人治盛行的必然產(chǎn)物。

　　中國(guó)信訪制度最早源于1951年6月7日政務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》。這是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期革命斗爭(zhēng)而贏得執(zhí)政地位的中國(guó)共產(chǎn)黨一貫奉行聯(lián)系群眾這一優(yōu)良作風(fēng)的結(jié)果和體現(xiàn)。當(dāng)時(shí)信訪制度的主要功能是為人民群眾對(duì)黨和政府工作提出批評(píng)和建議提供制度管道。

　　進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)，此起彼伏的“信訪洪峰”，是公民尤其是農(nóng)民等弱勢(shì)群體的正當(dāng)權(quán)益遭受嚴(yán)重侵害的集中反映。因而時(shí)下的信訪也就成了人民群眾特別是農(nóng)民等弱勢(shì)群體依法維權(quán)抗?fàn)幍闹匾�方式。農(nóng)民在信訪中反映的主要問(wèn)題是：基層任意加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，強(qiáng)行搶奪農(nóng)民財(cái)物，威逼、毆打、關(guān)押反抗的農(nóng)民，甚至逼迫農(nóng)民自殺，強(qiáng)制性征地、拆遷等，這一切現(xiàn)象，歸結(jié)為一點(diǎn)，就是農(nóng)民的正當(dāng)合法權(quán)益遭到了基層政府的嚴(yán)重侵害。農(nóng)民上訪，只是為了討個(gè)公道，維護(hù)自己的權(quán)益。

　　一些地方基層政府對(duì)農(nóng)民權(quán)益的嚴(yán)重侵害，人為地激化了社會(huì)矛盾，危及了政府的公信力。事實(shí)證明，公民權(quán)利得不到尊重和保障的社會(huì)，決不可能是一個(gè)和諧的社會(huì)。

　　信訪權(quán)的保障：任重而道遠(yuǎn)

　　2004年，中國(guó)在憲法中明確宣示“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，中國(guó)政府還發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)話綱要》，明確提出建設(shè)法治政府的目標(biāo)和任務(wù)，開(kāi)始注重規(guī)范和約束公共權(quán)力，維護(hù)和保障公民權(quán)利。正是在此背景下，國(guó)務(wù)院發(fā)布了新修訂的《信訪條例》。該條例正視公民的信訪權(quán)利，在暢通信訪渠道、創(chuàng)新信訪工作機(jī)制、維護(hù)信訪秩序、強(qiáng)化信訪工作責(zé)任制等方面呈現(xiàn)出諸多亮點(diǎn)。但新的《信訪條例》能否切實(shí)保障和實(shí)現(xiàn)公民的信訪權(quán)，還有待于觀察和驗(yàn)證。

　　密爾在《代議制政府》這部名著中指出：“男子和婦女一樣，需要政治權(quán)利不是為了可以進(jìn)行統(tǒng)治，而是為了不致受到暴虐的統(tǒng)治�！敝袊�(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，從理論上和政治上說(shuō)，人民群眾當(dāng)家作了國(guó)家和社會(huì)的主人。但由于深受本國(guó)二千多年專制主義和蘇聯(lián)模式的消極影響，國(guó)人的權(quán)利觀念淡薄，人治作風(fēng)盛行，這對(duì)公民信訪權(quán)利的尊重和保障，存在較大的制約。

　　對(duì)信訪制度的改革，主要有強(qiáng)化和弱化信訪功能兩種觀點(diǎn)。在現(xiàn)行體制環(huán)境下，強(qiáng)化信訪功能，實(shí)質(zhì)上是強(qiáng)化行政權(quán)力和人治，它以法治進(jìn)程的延緩和損失來(lái)?yè)Q取信訪工作的績(jī)效。而在未相應(yīng)改革有關(guān)制度的情勢(shì)下，單方面弱化信訪的現(xiàn)有功能，又將使公民的信訪權(quán)無(wú)以示展和實(shí)現(xiàn)。即將實(shí)行的新的《信訪條例》，是一種迫于無(wú)奈的現(xiàn)實(shí)選擇，它在規(guī)范信訪活動(dòng)上前進(jìn)了一大步，但在現(xiàn)代政治文明框架內(nèi)尊重和保障公民權(quán)利上尚未實(shí)現(xiàn)新跨越。

　　現(xiàn)行的信訪制度其實(shí)過(guò)多地承擔(dān)了本不應(yīng)該承擔(dān)的現(xiàn)代公民政治參與和自由表達(dá)的政治責(zé)任。人們對(duì)信訪制度改革寄予厚望，是因?yàn)槿藗冞�看不到其它重要的政治改革。

　　美國(guó)憲法著名的第一修正案規(guī)定國(guó)會(huì)不得制定“剝奪人民和平集會(huì)及向政府請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利”的法律。在中國(guó)當(dāng)前和平請(qǐng)?jiān)缚臻g缺失的環(huán)境中，如何能期望作為政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的信訪部門擔(dān)當(dāng)此任？密爾在闡述議會(huì)的職能時(shí)，認(rèn)為有一項(xiàng)職能決不亞于其它職能，即它“既是國(guó)民的訴苦委員會(huì)，又是他們表達(dá)意見(jiàn)的大會(huì)�！弊鳛槲覈�(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)的各級(jí)人大，如果缺乏國(guó)民向其訴苦和表達(dá)意見(jiàn)的制度平臺(tái)，我們很難想像信訪部門能夠結(jié)束其長(zhǎng)期尷尬的局面。當(dāng)然，如果“在全社會(huì)保障公平和正義”的司法機(jī)關(guān)，需要憑借黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)手中批轉(zhuǎn)來(lái)的“信訪件”才能公正司法和進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，那它只能是在幫助樹立行政權(quán)威的同時(shí)徹底消解自己的公信力。

　　作者系湖南省社會(huì)科學(xué)院副研究員

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