高政：我國失地農(nóng)民社會保障研究

　　內(nèi)容摘要：失地農(nóng)民是一個國家在城市化的過程中必然出現(xiàn)的一種正常的社會現(xiàn)象，是在國家經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的過程中，由于城市化和工業(yè)化的用地而失去土地的農(nóng)民。農(nóng)民土地被征用后，如何解決失地農(nóng)民的社會保障問題，成了影響農(nóng)村社會繁榮與穩(wěn)定的關鍵，同時也是促進城市化穩(wěn)健發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

　　關鍵詞：失地農(nóng)民 社會保障 城市化

　　一、我國失地農(nóng)民的現(xiàn)狀

　　上個世紀50年代，為了完成工業(yè)化的原始積累，我國實行了嚴格的城鄉(xiāng)二元化政策，大量的人口滯留在生產(chǎn)力極低的傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)。改革開放以后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，農(nóng)民獲得了土地的使用權，土地的收益成了農(nóng)民最根本最直接和幾乎是唯一的收入來源。隨著我國城市化進程的加快，以征地搞開發(fā)建設為標志的城市擴展進入了高潮，大量的農(nóng)民失去了他們賴以生存的土地。1990年以來，我國的“圈地運動”造成數(shù)千萬農(nóng)民失地、失業(yè)平均每年流失的耕地數(shù)量為1000萬畝以上，人為征地、占地數(shù)量為500萬畝，按人均2畝耕地計算，從1990年到2003年的13年間失地農(nóng)民的數(shù)量至少達6500萬人次。國務院發(fā)展研究中心課題組提供的數(shù)據(jù)表明，1987年到2001年，中國非農(nóng)建設占用耕地3394.6萬畝，其中70%以上是征地①。這就意味著至少有3400萬農(nóng)民因征地失去或減少了土地②。按照《全國土地利用總體規(guī)劃提要》，2000年到2030年的30年間。我國占用的耕地將超過5450萬畝，失地或部分失地的農(nóng)民將超過7800萬③，這就意味著我國失地農(nóng)民的規(guī)模將會進一步擴大。

　　土地是農(nóng)民安身立命、工作、生活的重要場所和生存基礎。在沒有建立起一套完善的保障農(nóng)民就業(yè)、生活、醫(yī)療、養(yǎng)老等保障體系之前，土地必將是“農(nóng)民社會保障的載體”和農(nóng)民“家庭最基本的經(jīng)濟基礎”④。因此，農(nóng)民失去土地就意味著失去了最基本的生活保障，進而成為嚴重的社會、經(jīng)濟問題。失地農(nóng)民是我國城市化和工業(yè)化過程中必然出現(xiàn)的，而且也是一個正常的現(xiàn)象，如何解決失地農(nóng)民“種地無田，上班無崗，低保無份”的“三無”社會保障問題，是我國現(xiàn)代化過程中亟待且必須解決好的一大社會問題。

　　二、失地農(nóng)民社會保障問題的原因分析

　　失地農(nóng)民的產(chǎn)生是一個國家在現(xiàn)代化過程中的必然環(huán)節(jié)。在我國，由于長期的城鄉(xiāng)二元格局農(nóng)民被排除在國家的一般社會保障之外，在城市實行的是“高補貼高就業(yè)”的社會保障制度，即擁有城市戶口就可以享有就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房和糧食等一系列的社會保險和社會補貼；
而在農(nóng)村實行的是“以群眾互助和國家救濟為主體的社會保障制度”⑤。1980年以后，我國開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，在土地福利均分（農(nóng)村按人口均分土地）的原則下，把土地分給農(nóng)民，并以此作為保障農(nóng)民基本生活需要的手段，通過土地政策努力協(xié)調公平與效率的關系，土地的福利績效足以抵消其效率的損失，從而為家庭經(jīng)濟的發(fā)展及其保障功能的發(fā)揮奠定了基礎，為農(nóng)民的土地保障和家庭保障提供了制度安排。

　　在城市化的進程中，農(nóng)村土地被大量征用，大量的農(nóng)民變成失地農(nóng)民。失地后的農(nóng)民失去了他們賴以生存、生活、生產(chǎn)的土地，也喪失了他們最基本的生活保障。失地農(nóng)民社會保障產(chǎn)生的主要原因有以下幾個方面：

　　1、征地補償標準過低、補償方式單一。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征用耕地的補償費用為該土地征用前三年平均年產(chǎn)值的6到10倍，如果支付土地的土地補償費和安置補助費不能使需要安置農(nóng)民報紙原有生活水平的，可以增加安置補助費，但是土地補償費和安置補助費的綜合不得超過土地征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。按照該標準，農(nóng)民的征地補償和安置補助雖然各地區(qū)不同，一般以現(xiàn)金作為補償?shù)膽�該都在每畝1.5萬—3.5萬元之間。浙江省的一項調查表明，如果征地成本價（征地價加上地方各級政府收取的各類費用）為100，被征地收益的分配大致為：農(nóng)民5%到10%，村級組織占25%到30%，企業(yè)占40%到50%，各級地方政府占20%到30%；
而從成本價到出讓價之間所生成的土地資本巨額的增值收益，大部分被中間商或地方政府所獲取。目前我國對失地農(nóng)民的安置補償大部分以貨幣補償為主。以福州市2000年安置征地農(nóng)民為例，貨幣安置比例高達82%⑥。貨幣補償只能解決失地農(nóng)民的近憂，難以化解遠慮。

　　2、現(xiàn)有土地制度的缺陷和土地征用程序的不規(guī)范。我國現(xiàn)有法律規(guī)定了我國農(nóng)村的土地所有權是屬于農(nóng)村集體，而“農(nóng)村集體所有”的涵義包括3個方面：①村農(nóng)民集體所有（1987年《民法通則》，第74條）；
②鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有（1987年《民法通則》，第74條）；
③村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民所有（1988年《土地管理法》，第2條）。在實踐中，“農(nóng)村集體”或“農(nóng)民集體”是一個看不見、摸不著的“抽象的沒有法律人格意義的集合群體”⑦，是一個虛置的權利主體。因此，在實踐中政府擁有分配土地的絕對權利，土地歸集體所有是虛的，集體最多不過是土地的經(jīng)營者、管理者。正因為現(xiàn)行土地制度的缺陷，農(nóng)村集體土地所有權虛置的特點及征地程序的不規(guī)范，為失地農(nóng)民問題的產(chǎn)生埋下了伏筆。

　　三、解決失地農(nóng)民問題的路徑分析

　　失地農(nóng)民在失去土地以后，已經(jīng)不是純粹意義上的農(nóng)民了，只是由于戶籍和身份的原因才仍被當作“農(nóng)民”。當他們完全失去土地時，就已經(jīng)和城市居民沒有本質的區(qū)別了，他們一樣得承受市場經(jīng)濟下存在的巨大風險。因此，必須為失地農(nóng)民建立相應的社會保障，失地農(nóng)民的社會保障應該包括失地農(nóng)民的最低生活保障、失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障、失地農(nóng)民的醫(yī)療保障、為失地農(nóng)民提供再教育培訓和再就業(yè)的機會、為失地農(nóng)民提供法律援助。按理說，失地農(nóng)民應享受和城市居民一樣的社會保障待遇，但是要建立一個與城市居民相似的失地農(nóng)民社會保障制度，還受到許多客觀因素的制約。因此，目前只要設計一個與城市居民相對較近，便于今后與城鎮(zhèn)社會保障相銜接的可操作的方案。

　　1、建立失地農(nóng)民的最低生活保障。最低生活保障是一個公民應該享有的最基本權利，因此必須重視失地農(nóng)民最低生活保障的建立。農(nóng)民作為一個弱勢群體，其最低生活保障的權利往往被國家以各種名義剝奪，如1999年國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，其適用范圍僅僅限于城市居民，而將廣大的農(nóng)民排除在最低生活保障范圍之外。失地農(nóng)民是不同于“農(nóng)民”（純粹意義上的農(nóng)民）又有別于城市居民的邊緣性群體。他們已經(jīng)不再享有土地保障，也不能和城市居民一樣享有最低生活保障。因此，在農(nóng)民失去其最基本的生活保障─土地之后，就應該將其轉為城市居民，納入城市居民社會保障體系，和城市居民一樣享受最低生活保障。

　　2、建立失地農(nóng)民失地養(yǎng)老保障制度。建立失地養(yǎng)老保障制度，從根本上解決了農(nóng)民對失去土地后養(yǎng)老問題的擔憂，同時可以減少因養(yǎng)老問題而產(chǎn)生的城市化阻力。老年人由于勞動能力下降或機會喪失，不再具有穩(wěn)定的收入來源或者收入明顯減少，而表現(xiàn)為支出大于收入。我國廣大農(nóng)村地區(qū)目前實際的養(yǎng)老方式主要是依靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，這是一種以約定俗成的規(guī)則，依賴子女供給的養(yǎng)老模式，具有一定的社會風險。失地農(nóng)民由于文化素質較低，面臨著失業(yè)，這又沖擊著傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式。因此，失地農(nóng)民養(yǎng)老制度的建立，將對社會穩(wěn)定和促進失地農(nóng)民自身的“可持續(xù)生計（sustainable livelihoods）”起到積極的作用。

　　3、建立失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度。在我國農(nóng)村，生產(chǎn)力普遍較低，經(jīng)濟水平整體上較差。農(nóng)民面臨著養(yǎng)老、疾病和貧困的巨大風險。醫(yī)學科技的進步，在提高醫(yī)療服務水平，保障居民健康的同時，醫(yī)療費用也大幅度攀升，致使農(nóng)村醫(yī)療風險凸顯，因病致貧已成為人們重返貧困的主要原因之一。醫(yī)療風險還對生活質量造成沖擊。因此，醫(yī)療保障也應該成為失地農(nóng)民社會保障的一個基本面。失地農(nóng)民醫(yī)療保障基金的來源應以失地農(nóng)民自愿繳納為主，村集體、政府、征地主體三者也應該出一部分。

　　4、為失地農(nóng)民提供法律援助。失地農(nóng)民與進城農(nóng)民工、城鎮(zhèn)下崗工人、城鎮(zhèn)貧民一樣同屬于社會弱勢群體，他們地位低下，經(jīng)濟能力有限，在征地過程和其他社會活動中，當他們的合法權益受到侵犯時，由于缺乏相應的法律知識和沒有足夠了能力支付因尋求行政救濟所需要的成本（包括時間、金錢、精力等），憲法規(guī)定的“法律面前人人平等”的原則在他們身上也無法體現(xiàn)，同時也給社會穩(wěn)定帶來了一定的隱患。因此，要為失地農(nóng)民提供多種方式的法律援助，為其能夠平等地享有行政救濟的權利建立通暢的渠道。使農(nóng)民對土地權利的行使切實得到法律的保護。

　　四、結束語

　　建立失地農(nóng)民社會保障體系，是農(nóng)村城市化過程中一項重要的社會保障制度，對建立和諧社會，緩解征地矛盾，長遠地解決失地農(nóng)民的生活，保障失地農(nóng)民利益等問題，發(fā)揮著積極重要的作用。建立失地農(nóng)民社會保障體系，即可以使他們獲得基本的生存權與發(fā)展權，又可以促進我國城市化和工業(yè)化的順利進行。

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　　高政，湖南師范大學公共管理學院社會學系

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