徐勇：白鶴與白石兩村處理農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的方式及后果比較

　　筆者于1996年7月和11月分別到四川省大巴山區(qū)的白石村和湖南省南部的白鶴村進行調(diào)查,明顯感受到農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的嚴(yán)重性。從觀察和了解的情況看,由于政治運作機制的不同,造成兩村以不同的方式對待和處理農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題,并引起了不同的后果。

　　一、兩村農(nóng)民負(fù)擔(dān)狀況比較

　　白石村是有名的高山貧困村。農(nóng)村改革以來,由于實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制,該村群眾的生活水平有了一定程度的提高。但該村的自然條件較差,地下無礦,地上無廠,完全依靠農(nóng)業(yè)為生。而農(nóng)田基本上是望天收。近三年每年都遭受旱災(zāi),水田裂開近一寸寬的口子,不少農(nóng)田顆粒無收。盡管政府給予支持,但農(nóng)民的生活仍然較困難。1995年全村年人均純收入僅350-400元,遠沒有脫貧。45%的農(nóng)戶年人均純收入為300元以下。在這種情況下,農(nóng)民的負(fù)擔(dān)不僅沒有減輕,反而有所加重。僅以該村一戶楊姓農(nóng)戶為例。該戶1992、1993年分別為5.5人,1994年后為4.5人,其負(fù)擔(dān)情況分別為:

　　年份 1992 1993 1994 1995 1996

　　年負(fù)擔(dān)總額(元) 260.86 221.90 263.10 485.10 695.93

　　(引自由縣農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理辦公室制作,該村填寫數(shù)字后發(fā)給該戶的農(nóng)民負(fù)擔(dān)手冊)

　　從以上數(shù)據(jù)看,與1994年相比,1995、1996年每年比上年增加負(fù)擔(dān)200多元。由于自然災(zāi)害,收入減少,但支出卻大幅度增加,無形中使農(nóng)民感受到負(fù)擔(dān)的沉重。在農(nóng)民看來,國家收取的農(nóng)業(yè)稅收沒有太大的增加,增加部分主要是鄉(xiāng)村提留和統(tǒng)籌兩項。農(nóng)民最不滿意的是1996年由鄉(xiāng)政府決定收取的發(fā)展牲豬款。鄉(xiāng)政府收取這筆費用的本意是鼓勵農(nóng)民多養(yǎng)豬,促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。年初收費,年終如果完成任務(wù),再返還給農(nóng)民。但農(nóng)民認(rèn)為收取該費不合理。首先,養(yǎng)豬是農(nóng)民的自愿行為,不能強制;其次,連年受災(zāi),農(nóng)民生活用糧困難,沒有更多的糧食用于養(yǎng)豬,一旦不能完成任務(wù),收取的費用便無法返還;第三,豬費收取太高,農(nóng)民難以拿出。如楊姓農(nóng)戶一年要上交豬費148.48元。該戶1996年負(fù)擔(dān)上漲部分主要是這筆費用。

　　與白石村相比,白鶴村的經(jīng)濟發(fā)達得多。該村地處湘南平原的一個繁華的集鎮(zhèn)附近,以生產(chǎn)棉花和其它經(jīng)濟作物為主,工副業(yè)也較發(fā)達。前幾年便已成為年人均純收入千元以上的“小康村”,且是全國、省、市、縣各級的典型。由于村集體經(jīng)濟實力較強,村不再向村民提留。但是,近年來,特別是1996年迅速加重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)亦引起農(nóng)民的不滿。本來,農(nóng)民負(fù)擔(dān)數(shù)量一般在年初就已確定。但是,1996年夏秋,湘南地區(qū)遭受特大洪災(zāi),白鶴村雖然不是直接受災(zāi)區(qū),但受到間接威脅。鄰近的地方則是重災(zāi)區(qū)。為了修筑加固堤壩,農(nóng)民的義務(wù)工數(shù)量不斷增加。如果不出義務(wù)工,則需要以錢相抵。農(nóng)民應(yīng)交的費用也因此迅速提高,大大超過國家關(guān)于負(fù)擔(dān)不超過上年收入5%的規(guī)定。1995年,該村人均負(fù)擔(dān)為133元,1996年劇增為250元,增加近1倍。對于這個年人均純收入1716元的村來說,農(nóng)民尚有一定的承受力。但是,該村村民的經(jīng)濟收入有較大差距。年人均純收入2000元以上的富裕戶占25%,最富的戶年人均收入在5000元以上,1700元的中等收入戶占50%,1000元以下的貧困戶占25%,最窮的10戶僅300元左右。顯然,對于貧困戶和特困戶來說,250元占其收入的1/4或更多,其負(fù)擔(dān)是相當(dāng)沉重的。同時,村民們認(rèn)為已交水費,修建水庫還要再收費,不合理。

　　從兩村的農(nóng)民負(fù)擔(dān)情況看,有以下幾個共同點:

　　(1)1996年的負(fù)擔(dān)比上年有大幅度增加。盡管負(fù)擔(dān)增加的初衷可以理解,但負(fù)擔(dān)量超出農(nóng)民的承受能力。

　　(2)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增加量主要來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但直接負(fù)責(zé)收取者是村,村成為矛盾的焦點。

　　(3)農(nóng)民所要上交的稅費要由村干部向農(nóng)民收取,村民往往將上交稅費作為籌碼,要求村干部解決一些實際問題。如白鶴村上交款進度最慢的不是經(jīng)濟條件較差的組,而是經(jīng)濟條件較好的三組。三組完成速度較慢的重要原因是有一個涉及村民利益的實際問題未解決。

　　二、兩村處理農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的不同方式及后果

　　對于白石和白鶴兩村的村干部來說,農(nóng)民負(fù)擔(dān)已成為他們所面臨的難以解決的問題。農(nóng)民增加的負(fù)擔(dān)主要來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn),各農(nóng)戶要上交的稅費由村干部計算和確定,因而村干部必須向村民如數(shù)收取。與此同時,農(nóng)民的負(fù)擔(dān)急劇增加,承受力有限,對負(fù)擔(dān)量有意見,不情愿如數(shù)上交或希望減免一些。由此構(gòu)成尖銳的矛盾。對于同樣棘手的問題,兩村卻采取了不同的處理方式,其后果亦不一樣。

　　白石村的處理方式帶有較多的強制色彩,農(nóng)民的抵觸情緒強烈。其方式和過程為:

　　(1)切實執(zhí)行由鄉(xiāng)村兩級確定的農(nóng)民負(fù)擔(dān)任務(wù)。即使農(nóng)民意見較大的牲豬款也按規(guī)定收取,很少向鄉(xiāng)政府反映農(nóng)民的意見,并提出不同看法。當(dāng)然,鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)或多或少也知道農(nóng)民的意見,但沒有改變原決定的意向。

　　(2)村干部主要依靠行政指派的方式落實任務(wù)。即由村干部計算確定各農(nóng)戶應(yīng)該上交的數(shù)額,填在農(nóng)民負(fù)擔(dān)手冊上。村干部將收取負(fù)擔(dān)款的任務(wù)交給村民小組長(當(dāng)?shù)匮赜萌嗣窆�社�?xí)慣稱社長),組長負(fù)責(zé)落實到農(nóng)戶。

　　(3)上交任務(wù)的時間分夏秋兩季。各季確定一定的上交比例。一般采取從農(nóng)民的賣糧款中扣除。

　　(4)上交任務(wù)主要按農(nóng)戶的人口、土地分配,上交時間也一樣,一般不考慮村民的貧富狀況。

　　(5)農(nóng)民即使對負(fù)擔(dān)重普遍都有意見,但上交任務(wù)完成的情況各有不同。大體分三類:一類是部分干部和老實本分的農(nóng)民按時間完成任務(wù)。這種情況不多。二類是時刻注意觀察動態(tài),一般采取拖的辦法,如村組干部催得太緊,實在拖不下去再交。這種情況占多數(shù)。三類是長期拖延不交。其中,多數(shù)是實在難以按時如數(shù)上交,有的則是因為對負(fù)擔(dān)和村組干部有意見而不交,即被干部視之為所謂“釘子戶”。這類農(nóng)戶數(shù)量不多,但影響較大。

　　(6)針對以上三類情況,村干部主要是要解決第三類農(nóng)戶的問題。解決問題的方式主要是村組干部的經(jīng)常性催促和經(jīng)濟懲罰,如效果不大便采取一些強制性措施。在這期間,鄉(xiāng)干部及有關(guān)人員有時也協(xié)助工作,以助聲勢。

　　總的來看,白石村及其附近鄉(xiāng)村農(nóng)民對大幅增加的負(fù)擔(dān)意見較大,但又無可奈何。他們知道,增加的負(fù)擔(dān)量主要來自于鄉(xiāng),村干部對鄉(xiāng)的決定是堅決執(zhí)行,因而向鄉(xiāng)村兩級干部反映意見沒有作用。該村在縣的邊遠地區(qū),且交通不便,很難與更高級別的干部溝通。

　　白鶴村的處理方式主要是積極做工作,很少采用強制性手段,農(nóng)民的情緒較為緩和。其方式和進程為:

　　(1)村干部除了努力完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)確定的任務(wù)外,還積極向鎮(zhèn)政府反映農(nóng)民的困難和意見。該村屬于產(chǎn)棉區(qū),農(nóng)民主要是通過交售棉花上交稅費。但農(nóng)民遲遲不愿售棉花,一是希望能以更高的價格出售;二是棉花收購部門壓級壓價的問題較嚴(yán)重。為此,村干部多次向鎮(zhèn)政府反映村民的意見。

　　(2)農(nóng)民負(fù)擔(dān)任務(wù)依靠村組組織系統(tǒng)負(fù)責(zé)落實。由村民將負(fù)擔(dān)款交村民小組組長,小組長再交給村會計。

　　(3)農(nóng)民負(fù)擔(dān)數(shù)額一般按農(nóng)戶人口、承包土地核算。對老人和生活十分困難的農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)予以一定減免,減免部分由村集體經(jīng)濟支持。

　　(4)農(nóng)民對負(fù)擔(dān)的大幅度增加普遍有意見,但由于人均年收入在1700元以上的農(nóng)戶占大多數(shù),承受力較強,不及時上交主要是對負(fù)擔(dān)有意見,而不是根本沒有支付能力。村收取負(fù)擔(dān)的主要方式是積極做工作,盡可能讓農(nóng)民自愿按時上交。其方式主要有:1進行宣傳動員,對提前或按時上交稅費的給予獎勵。2黨員和干部帶頭先交。3黨員和干部包戶。平均每個黨員或干部包3—5戶,幫助這幾戶按時上交。有的干部所包的農(nóng)戶一時有困難,便由自己先墊付。4村組干部積極為村民服務(wù),以此帶動村民完成上交任務(wù)。

　　通過以上方式,大多數(shù)村民能及時完成任務(wù)。農(nóng)民雖然對大幅度增加負(fù)擔(dān)數(shù)額不滿意,但沒有引起強烈的抵觸情緒,特別是村干部和村民間沒有構(gòu)成直接沖突和矛盾。

　　三、支配不同處理方式和干部行為的政治運作機制

　　面對有可能引起尖銳矛盾和沖突的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題,白石和白鶴兩村干部的處理方式不同,后果亦不一樣。其中的原因很多。如后者經(jīng)濟發(fā)達,村民的承受力普遍較強,干部的素質(zhì)較高等。但這些解釋尚不充分。

　　的確,對問題的處理方式與干部的素質(zhì)有關(guān)。而從這兩個村的主要干部看,一般素質(zhì)相差不大。如果將兩村不同的處理方式僅僅歸之于干部個人品質(zhì),是膚淺的。應(yīng)該看到,兩種不同的處理方式和干部行為在相當(dāng)程度上受一定的行政運作機制所支配。

　　白鶴村的干群關(guān)系較好,由農(nóng)民負(fù)擔(dān)引起的矛盾較緩和。其重要原因是村集體的凝聚力強,干部積極為村民服務(wù),充分考慮群眾的困難和意見,并在盡可能的范圍內(nèi)向政府反映村民們的意見,為村民解決一些實際困難。而在這方面,白石村干部的意識要薄弱得多。出現(xiàn)這種情況的重要原因之一是民主自治機制的支配作用。

　　應(yīng)該說,白鶴村的群眾基礎(chǔ)較好。但同白石村一樣,在80年代初興起的農(nóng)村改革中,白鶴村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包也進行得較徹底,集體財產(chǎn)基本被分光,村干部的權(quán)威有待重新建立。自80年代中期以來,白鶴村的干部就注意通過興辦集體經(jīng)濟,為村民服務(wù)來重新建立權(quán)威。特別是80年代后期開始的村民自治,以制度化的形式進一步強化了干部與群眾的聯(lián)系。該村是所在縣的村民自治示范點,民主自治機制以較快的速度建立。自80年代后期以來,該村進行了三次村民委員會的換屆選舉。由于是示范點,在縣民政部門的專門指導(dǎo)下,選舉的民主公開程度逐步提高,競爭機制被引入選舉中。任何一個干部要當(dāng)選,都要接受選民的認(rèn)真挑選。該村的村民代表會議制度較健全。村民代表均是村中較有威望的人,且要經(jīng)過村民選舉或認(rèn)可。村民代表參與村中重大事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督。村里制定了《村民自治章程》和詳盡的規(guī)章制度。干部根據(jù)制度進行管理并受到制約。財務(wù)開支超過500元以上的要通過全體村支委和村委委員,大筆開支要經(jīng)過村民代表大會。財務(wù)開支公開,每年由清帳小組清帳,并將結(jié)果告知村民,做到群眾明白,干部清白。通過村民自治,村民的民主意識得以激活和強化。

　　民主制度的建立和民主意識的激活,使干部進一步意識到,只有聯(lián)系群眾,積極為村民做事,才能獲得村民的信任,建立起說話有人聽的權(quán)威。近些年,干部做了不少有利于村民的事。如該村興修了縱橫全村的水泥溝渠,實現(xiàn)了自動排灌,為農(nóng)業(yè)的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)提供了可靠保證;修建學(xué)校和幼兒園;為老人和困難戶減免部分負(fù)擔(dān)款。村民因此對干部較信任,村的凝聚力和集體榮譽感較強。

與白鶴村相比,白石村的自然條件確實要差一些。但只要不發(fā)生大的災(zāi)害,一般能夠滿足溫飽生活。該村長期未能改變貧困面貌,干部與群眾的關(guān)系較緊張,除了其它原因外,與其治理方式密切相關(guān)。80年代初期,該村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,集體財產(chǎn)都分給農(nóng)戶。經(jīng)濟關(guān)系變革后,治理方式卻基本沿用人民公社時期主要依靠控制資源和分配價值來管理社會的行政管理機制。80年代后期,該村建立了村民委員會,走向村民自治。但其進程十分緩慢。鄉(xiāng)政府對村的支配力仍然較大。村干部的權(quán)威也主要來自于鄉(xiāng)政府。首先,村干部的產(chǎn)生主要取決于鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo),(點擊此處閱讀下一頁)盡管也進行村民委員會選舉,但更多的是體現(xiàn)鄉(xiāng)村干部的意志。主要是鄉(xiāng)村干部牢固控制著村組干部的提名。由于對村民缺乏廣泛深入的動員,村民認(rèn)為選舉的實際意義不大,因而參與的程度與質(zhì)量都不高,影響力亦較小。其次,村干部的補貼由鄉(xiāng)政府控制。補貼費用是由村民支出,上收到鄉(xiāng),再由鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)干部的表現(xiàn)下發(fā)給村干部。而衡量干部表現(xiàn)的主要標(biāo)準(zhǔn)是對鄉(xiāng)政府意志的貫徹。第三,沒有建立必要的村務(wù)和財務(wù)管理制度。村的治理主要依靠干部個人意志。村民群眾參與管理的程度相當(dāng)?shù)�。沒有建立村民代表會議制度,村民也不可能通過諸如代表會議的方式經(jīng)常性地參與村務(wù)和財務(wù)的決策、管理和監(jiān)督等。

　　行政管理機制造成村干部在日常工作中更多地考慮的是貫徹上級意志,而較少重視村民群眾意見,作為村民中的一員,村干部并不是不知道農(nóng)民的負(fù)擔(dān)重,生活有困難。但是,由于負(fù)擔(dān)增加數(shù)額主要來自于鄉(xiāng)政府確定的發(fā)展牲豬款,即便村干部知道這筆款項不得人心,但在鄉(xiāng)政府與村民群眾之間,村干部優(yōu)先考慮的是如何貫徹鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)的意志,很少積極反映村民群眾的意見。

　　行政管理機制還造成村干部與村民群眾的互不信任,村集體的向心力、凝聚力弱。家庭聯(lián)產(chǎn)承包與人民公社相比,一個根本性的差別是農(nóng)戶成為獨立的經(jīng)營核算單位,農(nóng)業(yè)稅和鄉(xiāng)村提留統(tǒng)籌都必須直接從農(nóng)戶收取。農(nóng)戶在上交稅費時,必然要考慮是否合理或怎樣開支。由于農(nóng)業(yè)稅增加很少,且要上交國家,村民一般沒有什幺意見。他們特別關(guān)心的是鄉(xiāng)村提留統(tǒng)籌部分。一是項目是否合理,二是數(shù)額能否承受,三是費用怎樣開支。在白石村,鄉(xiāng)村提留統(tǒng)籌的收支都是由干部確定,村民群眾知之甚少,為“黑箱操作”,從而造成村民群眾的不信任,認(rèn)為干部沒有將收取的費用用于村民,甚至懷疑干部中飽私囊。如修建鄉(xiāng)村公路是干部群眾的一致愿望。村民曾經(jīng)集了部分資金,但公路一直未動工。村干部未將集資款的收支情況向村民公布,從而引起村民的懷疑,并對村干部持不合作態(tài)度。干部也有委屈,感覺工作難做,村民不合作,決策難以貫徹。在這種情況下,該村在發(fā)展集體經(jīng)濟、修建公共工程、改善社會福利等方面很難有所作為。村干部的主要功能只是維持基本秩序,難以為村民提供服務(wù)。

　　村民缺乏表達意見的機制,干部與群眾互不信任和合作,干部只得更多地依靠行政強制方式處理農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題,而這又會進一步激起群眾的不滿,致使矛盾激化,沖突加劇。

　　四、幾點啟示與思考

　　由于政治社會機制的差異,促使干部以不同方式處理農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題,并引起不同的政治社會后果。它至少會給我們?nèi)缦聝牲c啟示:

　　(1)民主不是萬能的。從白石和白鶴兩村看,農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重問題的原因主要不在于村�；鶎诱�治社會機制的不同,并不能使農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題得到根本解決。解決這一問題主要應(yīng)依靠宏觀決策和國家管理。如國家管理部門關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策及其有力的監(jiān)督等。

　　(2)沒有民主是萬萬不能的。政治社會機制不同可能使同樣的問題引起不同的后果。民主自治機制不能從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的問題,但它可以緩和由這一問題所引起的社會矛盾。從我們調(diào)查的情況看,由白石村所在省、縣統(tǒng)一制定的農(nóng)民負(fù)擔(dān)手冊比較規(guī)范,所要收取的稅費項目名稱規(guī)定得很詳細。白鶴村的農(nóng)民負(fù)擔(dān)卡簡單得多,該村附近的農(nóng)民對負(fù)擔(dān)加重的不滿情緒也較大。但白鶴村的民主自治機制在緩和社會矛盾方面發(fā)揮了重要作用,矛盾得以在基層處理。白石村的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題引起的矛盾只到上級干預(yù)才有所緩和。

　　由以上兩點可以得出如下結(jié)論:

　　(1)在經(jīng)濟發(fā)展過程中不可忽視建立健全民主機制。民主機制并不只是經(jīng)濟發(fā)展的后果,它同時是經(jīng)濟社會發(fā)展的動力和保證。

　　(2)干部行為受多種因素的影響,但民主自治機制是不可忽視的因素。特別是在農(nóng)村經(jīng)濟改革取得了長足進展的今天,干部的權(quán)威必須更深入地從群眾中獲取,通過為村民服務(wù)得到村民的信任和支持。

　　(3)村莊基層民主機制受國家政權(quán)系統(tǒng)的影響。處于國家政權(quán)系統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社會系統(tǒng)的民眾之間的村干部,既要貫徹執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意志,同時要充分考慮群眾的意見。否則難以建立權(quán)威,也不能很好貫徹執(zhí)行政府決定。政府應(yīng)該充分意識到村干部的兩難之處,支持和引導(dǎo)建立健全基層民主機制,促使村干部形成深深植根于群眾之中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。

　　(4)真正的民主政治機制不僅不影響政治穩(wěn)定,反而會大大促進政治穩(wěn)定和社會和諧。那種將政治民主與政治穩(wěn)定機械對立起來的看法顯然是缺乏說服力的。

　　來源:中國農(nóng)村經(jīng)濟

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