丁元竹：舉全社會(huì)資源,推動(dòng)社會(huì)全面進(jìn)步

　　一、重視社會(huì)資源管理在社會(huì)管理中的作用

　　社會(huì)發(fā)展離不開社會(huì)發(fā)展資源的支撐。社會(huì)發(fā)展資源只有資本化和社會(huì)化，才能使每個(gè)社會(huì)成員各盡其所。長時(shí)期以來，我國重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕社會(huì)發(fā)展，社會(huì)發(fā)展資金、重要社會(huì)資源供給不足，社會(huì)問題突出、社會(huì)矛盾嚴(yán)重，已經(jīng)成為影響我國和諧發(fā)展的重要因素。以城市化為例，未來一二十年，我國面臨的重大發(fā)展課題，是要解決3-4億農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化和更大量的人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移的問題。到2050年，如果我國城市人口總量將達(dá)到10－11億，依照城市化“成本－收益”模型分析，每進(jìn)入城市1人，需要“個(gè)人支付成本”1.45萬元/人，“公共支付成本”1.05萬元/人，總計(jì)每轉(zhuǎn)一個(gè)農(nóng)民成為城市居民平均需要支付社會(huì)總成本2.5萬元/人。在現(xiàn)有城市人口的基礎(chǔ)上，未來50年期間我國約增加6億－7億城市人口，城市化所需要的社會(huì)總成本達(dá)到15萬億－16萬億。這是2000年GDP總量的2倍。①上述成本不僅包括遷移的發(fā)展成本、公共的設(shè)施開支、社會(huì)的基本保障等支出，還包括支付環(huán)境成本。全面建設(shè)小康社會(huì)，在推進(jìn)工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的同時(shí)，切實(shí)解決好社會(huì)問題是個(gè)關(guān)鍵。但是，我國社會(huì)發(fā)展資源是有限的，特別受限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口眾多。我國的社會(huì)資源配置，既要維護(hù)社會(huì)安全和社會(huì)穩(wěn)定，又要盡可能適應(yīng)人民不斷增長的需要；
既要滿足當(dāng)代人需求，也要為子孫后代留下生存和發(fā)展的空間。這無疑是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

　　構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)要求社會(huì)管理體制進(jìn)一步創(chuàng)新，這是保證構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的體制保障。在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)過程中，要把動(dòng)員和管理社會(huì)發(fā)展資源問題放在重要位置。舉全社會(huì)發(fā)展資源來構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，是把構(gòu)建和諧社會(huì)工作落到實(shí)處的基礎(chǔ)性工作，對(duì)此，我們?cè)谡J(rèn)識(shí)上需要有提高,在理論上需要有深入研究。換句話說，推動(dòng)社會(huì)全面進(jìn)步必須有大量社會(huì)資源的投入，這是把社會(huì)發(fā)展扎扎實(shí)實(shí)推向前進(jìn)的重要保障。

　　就目前來看，在物質(zhì)方面上，社會(huì)發(fā)展資源應(yīng)當(dāng)包括三類，一類是政府的資金投入，主要是公共財(cái)政在社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的支出；
二是社會(huì)對(duì)于社會(huì)發(fā)展的投入，包括社會(huì)各界對(duì)于社會(huì)事業(yè)的財(cái)物捐贈(zèng)、時(shí)間捐贈(zèng)和知識(shí)捐贈(zèng)，隨著信息化程度的進(jìn)一步提高，知識(shí)的價(jià)值越來越得到人們的認(rèn)同，成為不可或缺的資源；
三是企業(yè)對(duì)于社會(huì)發(fā)展所承擔(dān)的責(zé)任-對(duì)于所在社區(qū)的責(zé)任、對(duì)于消費(fèi)者的社會(huì)責(zé)任、對(duì)于環(huán)境的社會(huì)責(zé)任以及企業(yè)本身對(duì)社會(huì)的捐贈(zèng)。社會(huì)發(fā)展資源的產(chǎn)出，就是人民生活水平的不斷提高、科技教育的持續(xù)發(fā)展、社會(huì)保障的不斷完善、社會(huì)安定有序秩序等，此外，還包括消除貧困，建立社會(huì)安全網(wǎng)。從制度方面上，社會(huì)發(fā)展資源包括政府制定的有關(guān)社會(huì)發(fā)展的法律、法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、社會(huì)設(shè)施和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，等等；
企業(yè)與政府和社會(huì)在社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域中形成伙伴戰(zhàn)略；
社會(huì)組織的自律與他律，等等。這些制度性投入的產(chǎn)出是社會(huì)結(jié)構(gòu)完善，社會(huì)公平與公正。社會(huì)發(fā)展資源的產(chǎn)出包括兩個(gè)方面，各類社會(huì)事業(yè)的發(fā)展水平的提高和社會(huì)結(jié)構(gòu)的逐步完善。

　　過去相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期內(nèi)，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)之所以出現(xiàn)像中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次講到的不協(xié)調(diào)發(fā)展，或者說是，“一條腿長，一條腿短”問題，原因有二，其一是社會(huì)發(fā)展資源投入不足，其二是社會(huì)發(fā)展資源配置不合理。社會(huì)發(fā)展資源投入不足是一個(gè)社會(huì)資源配置數(shù)量問題；
社會(huì)發(fā)展資源分配不公平則是一個(gè)體制問題。社會(huì)資源投入不足一方面是由于對(duì)于社會(huì)發(fā)展的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清晰，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中，沒有能夠使經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果及時(shí)轉(zhuǎn)化為社會(huì)發(fā)展資源，另一方面，由于缺乏對(duì)社會(huì)發(fā)展資源的全面認(rèn)識(shí)，沒有建立起有效動(dòng)員社會(huì)發(fā)展資源的機(jī)制；
社會(huì)發(fā)展資源配置不合理則是在發(fā)展過程中忽視體制的力量，沒有處理好效益與公平的關(guān)系，沒有把制度因素也作為一種發(fā)展動(dòng)力。國際經(jīng)驗(yàn)表明，相對(duì)公平的發(fā)展是發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。

　　盡管社會(huì)各界、世界各國對(duì)社會(huì)發(fā)展涵義的理解各不相同，側(cè)重點(diǎn)不一樣，但是，促進(jìn)社會(huì)公平和公正，及時(shí)解決發(fā)展中出現(xiàn)的社會(huì)問題，把社會(huì)發(fā)展放在發(fā)展的重要位置是各國政府和社會(huì)各界的共識(shí)。聯(lián)合國、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家，凡此等等，都把這些問題作為發(fā)展中必須解決的問題和社會(huì)發(fā)展的重要內(nèi)容，不同的是它們的側(cè)重點(diǎn)有各自的偏重。

　　盡管社會(huì)各界、世界各國已經(jīng)把社會(huì)發(fā)展問題放在重要位置，對(duì)解決社會(huì)發(fā)展問題也達(dá)成基本共識(shí)，但是，從國際視角來看，1995年哥本哈根世界首腦社會(huì)發(fā)展會(huì)議提出的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)執(zhí)行情況并不令人樂觀，究其原因，執(zhí)行成了社會(huì)發(fā)展問題的關(guān)鍵。而執(zhí)行過程遇到重要的問題之一又是社會(huì)發(fā)展資源的投入及其制度安排問題。

　　我國人口眾多，人均經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，社會(huì)資源相對(duì)不足，這是我國社會(huì)發(fā)展資源投入和配置中的根本問題。但是，我國現(xiàn)有社會(huì)發(fā)展問題又不全是資源不足造成的，有一些是由于資源的配置或認(rèn)識(shí)不到位造成的。從國際比較角度來看，根據(jù)世界衛(wèi)生組織對(duì)2000年對(duì)全球191個(gè)成員國的衛(wèi)生總體績效進(jìn)行了排序，我國被排在第144位，我國慈善捐贈(zèng)占國民生產(chǎn)總值的0.045%（美國占6%以上），從事社會(huì)服務(wù)的非營利組織的擁有量不及發(fā)展中國平均水平的1/5，我國志愿服務(wù)參與率按目前4000萬人計(jì)算，為3%，（美國為44%）。

　　從總體上看，我國當(dāng)前社會(huì)資源管理發(fā)展趨勢(shì)不錯(cuò)，社會(huì)發(fā)展問題得到社會(huì)各界的廣泛認(rèn)同，各級(jí)政府加大了對(duì)社會(huì)發(fā)展的投入，各類社會(huì)發(fā)展資源開始被認(rèn)識(shí)和調(diào)動(dòng)。但是我們面臨的任務(wù)繁重，壓力很大。一方面隨著人民生活水平的提高，消費(fèi)積極性很高，對(duì)社會(huì)發(fā)展資源的需求越來越大；
另一方面社會(huì)發(fā)展資源供給不足。構(gòu)建民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧的社會(huì)，要求我們必須認(rèn)真落實(shí)中央的部署，進(jìn)一步提高社會(huì)資源管理能力，積極參與宏觀調(diào)控，廣泛動(dòng)員社會(huì)發(fā)展資源參與社會(huì)發(fā)展，提升服務(wù)水平。

　　二、通過完善分配體制，動(dòng)員社會(huì)各方資源

　　社會(huì)發(fā)展資源基本來源于第二次分配和第三次分配以及其他形式的慈善活動(dòng)。目前我國正在形成三個(gè)層次的財(cái)富分配體制和社會(huì)的廣泛參與。收入分配改革應(yīng)當(dāng)成為新時(shí)期建立完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制最基本的內(nèi)容之一。一方面它有利于經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，另一方面它有利于社會(huì)發(fā)展。

　　第一層次分配以市場(chǎng)分配、勞動(dòng)所取得報(bào)酬為主，目的是提高效率。黨的十六大確立了“勞動(dòng)、資本、技術(shù)和管理等生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配”的原則。未來一個(gè)時(shí)期，隨著分配制度改革的深化，資本、技術(shù)、管理等要素將更廣泛和大量地進(jìn)入分配領(lǐng)域，一方面會(huì)更大調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，另一方面我國居民收入分配的差距總體上還會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，由此會(huì)帶來一系列新的矛盾和新的問題。在社會(huì)保障制度改革還難以完全到位，尚無法充分發(fā)揮社會(huì)穩(wěn)定器作用的情況下，低收入階層的社會(huì)保障問題潛藏著較大的風(fēng)險(xiǎn)。如果處理不當(dāng)，就會(huì)直接引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。從國際經(jīng)驗(yàn)來看,社會(huì)差距不斷擴(kuò)大是社會(huì)不穩(wěn)定和不安全的主要原因。我國的前期改革，特別是1990年之前的改革，由于當(dāng)時(shí)社會(huì)各群體之間的利益差別不是很明顯，并且改革能夠普遍提高各群體的“收益”，因而改革有著廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，也能得以順利進(jìn)行。進(jìn)入21世紀(jì)以來，社會(huì)各群體之間的利益差別已經(jīng)十分明顯，甚至被國際上稱為不平等發(fā)展最快的國家，改革已經(jīng)不能夠普遍提高各群體的“收益”，改革的支持力量減弱的問題突出出來。以現(xiàn)在改革的態(tài)勢(shì)分析，未來一個(gè)時(shí)期，我國經(jīng)濟(jì)體制改革將處于艱難的攻堅(jiān)時(shí)期：一些高難度的改革，將進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。這一時(shí)期的改革一方面有利于解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中各種深層次的矛盾，另一方面又具有高風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)。未來一個(gè)時(shí)期，在利益關(guān)系復(fù)雜化的背景下，利益群體嚴(yán)重分化。不同收入群體，不同階層的人群在利益需求上與以前相比大不一樣，因而他們對(duì)改革持有的看法也各不相同，這使得改革的阻力進(jìn)一步增大。如果處理不當(dāng)，可能會(huì)引起或激化某些新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾。采取措施保證改革的公正性，擴(kuò)大改革的受益面。加快收入分配體制改革應(yīng)當(dāng)成為今后一個(gè)時(shí)期改革重點(diǎn)。收入分配改革的目的是不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力和社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力。

　　第二層次分配是以國家財(cái)政稅收及其再分配為主，實(shí)施國家的社會(huì)福利和社會(huì)保障，目的是促進(jìn)社會(huì)公平，也就是我們通常所說的建立和完善公共財(cái)政。公共財(cái)政出現(xiàn)的前提是市場(chǎng)失靈，在市場(chǎng)失靈情況下，政府以政權(quán)組織的角色，依據(jù)政權(quán)力量，在全社會(huì)進(jìn)行的以市場(chǎng)失效為范圍的，以執(zhí)行國家的社會(huì)管理者職能，為市場(chǎng)提供公共服務(wù)的需要為目的的一種政府分配行為。考察公共政策的演進(jìn)歷史，人們不難發(fā)現(xiàn)其背后的一條主線就是如何處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，以及如何協(xié)調(diào)效益與平等追求之間的矛盾。英國最早的濟(jì)貧法就是針對(duì)在資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程中產(chǎn)生的一系列社會(huì)問題并提出解決方案，其核心目標(biāo)就是消除貧富嚴(yán)重分化，減少貧困人口的規(guī)模，保持社會(huì)穩(wěn)定與正常運(yùn)行。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野里市場(chǎng)的確存在很多缺陷即所謂“市場(chǎng)失靈”的方面，政府以政策的手段進(jìn)行干預(yù)是非常必要的。公共財(cái)政具有公共性和非市場(chǎng)營利性兩個(gè)基本特征，其收支活動(dòng)主要通過公共預(yù)算來實(shí)現(xiàn)，主要包括：經(jīng)費(fèi)預(yù)算和公共投資預(yù)算，社會(huì)保障基金預(yù)算從性質(zhì)上也應(yīng)是公共預(yù)算性質(zhì)的，它提供的也是公共服務(wù)。

　　隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，我國財(cái)政體制也在發(fā)生轉(zhuǎn)化，公共財(cái)政逐步形成：（1）預(yù)算內(nèi)收入比重中，稅收部分大幅度上升，已經(jīng)達(dá)到90％以上；
（2）稅收制度由按所有制成分逐步轉(zhuǎn)向?qū)Σ煌��?jīng)濟(jì)成分實(shí)行同一稅收制度；
（3）財(cái)政總支出中經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比重不斷下降，社會(huì)事業(yè)支出不斷上升；
（4）曾經(jīng)是國家計(jì)劃配置資源的直接財(cái)力手段之一的基本建設(shè)支出在財(cái)政總支出的比重不斷下降；
（5）基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施投資逐步成為財(cái)政的基本建設(shè)支出的主要部分。

　　當(dāng)前，我們完善社會(huì)公共服務(wù)管理任務(wù)之一就是要完善公共財(cái)政，也就是在社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，公共財(cái)政支出必須以保證社會(huì)公平與公正為目標(biāo)。從總體上說，公共支出必須在保證政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行的前提下，對(duì)市場(chǎng)失靈情況下的各類社會(huì)發(fā)展提供必要的財(cái)力支持；
對(duì)各類公益性或非營利性項(xiàng)目提供必要的財(cái)政援助。為了完善第二次分配制度，政府財(cái)政支出堅(jiān)決從一般性競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域退出，公共財(cái)政的支出內(nèi)容必須以“市場(chǎng)失靈”和“公共產(chǎn)品和服務(wù)”為標(biāo)準(zhǔn)來界定和規(guī)范，加強(qiáng)財(cái)政管理，提高財(cái)政資金效率，深化財(cái)政支出管理體制改革，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制；
按照公共財(cái)政要求，合理界定財(cái)政支出范圍，調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)；
實(shí)行向不發(fā)達(dá)地區(qū)和弱勢(shì)部門傾斜的轉(zhuǎn)移支付制度 。

　　第三層次分配是社會(huì)慈善活動(dòng)。中國共產(chǎn)黨十五屆三中全會(huì)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的決定》中把社會(huì)保障歸納出五個(gè)內(nèi)容：社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利，優(yōu)撫安置、社會(huì)互助。慈善事業(yè)就是動(dòng)員社會(huì)力量進(jìn)行社會(huì)救濟(jì)和從事公益活動(dòng)，是包括社會(huì)保障制度建設(shè)在內(nèi)的社會(huì)建設(shè)的重要組成部分。慈善（Philanthropy）源于希臘語，意為“愛全人類”。它具有兩層含義，一是愛全人類，這種愛通過個(gè)人的善舉或通過捐獻(xiàn)錢物來促進(jìn)人類的福利、生活質(zhì)量，另外一個(gè)意思是指通過捐贈(zèng)、提供服務(wù)或其它志愿活動(dòng)來減輕人類的痛苦和災(zāi)難，改善人類的生活質(zhì)量的活動(dòng)。一方面，慈善在其含義上具有其法律意義，但又不僅僅局限于達(dá)到免稅之目的，另一方面，慈善包含對(duì)貧窮、處于困境和劣勢(shì)狀態(tài)人群的救濟(jì)，促進(jìn)教育科學(xué)技術(shù)發(fā)展，建設(shè)公共建筑、紀(jì)念建筑物，出版著作，減輕政府負(fù)擔(dān)。通過一定組織的設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)上述任何一個(gè)促進(jìn)社會(huì)福利目標(biāo)的行為，都可以視為慈善活動(dòng)。另外，慈善活動(dòng)還包括通過一定手段減輕鄰里之間的緊張，消除不公正和歧視，保護(hù)人們的基本權(quán)利，預(yù)防社區(qū)損害和青少年犯罪，等等。慈善組織的目標(biāo)是滿足社區(qū)和社會(huì)的需要，而決不是滿足慈善組織成員或與慈善組織有關(guān)人員的需要。如果說第二次分配是第一次分配的補(bǔ)充，即政府彌補(bǔ)市場(chǎng)不足，那么第三次分配則是第二次分配的補(bǔ)充，即社會(huì)捐贈(zèng)彌補(bǔ)政府之不足�！暗谌�次分配”是通過免稅等激勵(lì)機(jī)制，以個(gè)人自愿為基礎(chǔ)，以法律為保障，一方面通過慈善捐贈(zèng)從物質(zhì)上和精神上緩解某些群體的困境，從心理上、情感上消除不同社會(huì)群體之間的隔閡和對(duì)立，另一方面動(dòng)員社會(huì)資源推動(dòng)公共福利事業(yè)，諸如教育、科技、文化、衛(wèi)生、公共服務(wù)，等等，走出單純依靠政府發(fā)展公共服務(wù)和公共福利的圈子。所以，我們對(duì)于慈善事業(yè)要有一個(gè)全面的理解，慈善事業(yè)不僅僅是改善弱勢(shì)群體的生存狀況、縮小貧富差距、緩解社會(huì)矛盾、加強(qiáng)社會(huì)凝聚力，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　它也可以彌補(bǔ)政府在其他公共服務(wù)和公共服務(wù)領(lǐng)域的投入不足，促進(jìn)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。慈善事業(yè)在任何一個(gè)國家都具有救助和公益功能，即便是在不發(fā)達(dá)國家。因?yàn)槿魏我粋�(gè)國家內(nèi)部發(fā)展都是不平衡的，以我國為例，按照一些人的理解，目前我國的慈善事業(yè)似乎應(yīng)僅僅局限于救助活動(dòng)，因?yàn)槲覈�的�?jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)。但實(shí)際情況卻是，在一些慈善組織開展貧困地區(qū)和貧困群體慈善救助活動(dòng)的同時(shí)，一些企業(yè)和組織卻在一些教育、文化和衛(wèi)生機(jī)構(gòu)從事公益慈善活動(dòng)。

　　國際經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)捐贈(zèng)的確可以彌補(bǔ)政府公共財(cái)政之不足。通常，在發(fā)達(dá)國家慈善包括捐贈(zèng)財(cái)物，也包括提供志愿服務(wù)，所以慈善精神和志愿精神通常是聯(lián)系在一起的。這樣，也就構(gòu)成了慈善主體的多元化，不僅有公司、企業(yè)為組織形式的捐贈(zèng)，也有個(gè)人的捐贈(zèng)；
不僅有富人的捐贈(zèng)，也有普通公眾的捐贈(zèng)；
捐贈(zèng)的方式不僅包括錢物，還包括時(shí)間和知識(shí)。根據(jù)美國獨(dú)立部門的報(bào)告，美國社會(huì)捐贈(zèng)和志愿服務(wù)成為美國社會(huì)發(fā)展資金的重要來源。1996年美國個(gè)人捐贈(zèng)給公益部門的資金是1199億美元，另外還有105億美元以遺產(chǎn)捐贈(zèng)的方式捐贈(zèng)給公益團(tuán)體。除此之外，公益部門和其他社會(huì)組織提供的志愿服務(wù)可以折合2016億美元，估計(jì)還有590億美元的志愿服務(wù)還沒有計(jì)算在內(nèi)，所有這些貢獻(xiàn)加在一起已經(jīng)超過當(dāng)年美國社會(huì)保障金的總額。

　　中華民族自古以來就有樂善好施的傳統(tǒng)美德，很早就出現(xiàn)民間慈善救助活動(dòng)。改革開放以前，人們錯(cuò)誤地認(rèn)為在社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，慈善事業(yè)應(yīng)當(dāng)由政府全部承擔(dān)下來，不需要民間參與。改革開放以來，我國的慈善事業(yè)有了很大的發(fā)展。隨著改革開放的深入，我國經(jīng)濟(jì)有了一定的發(fā)展，部分人在政府政策的扶持下和在個(gè)人的努力下，先富裕起來。經(jīng)濟(jì)發(fā)展為發(fā)展慈善事業(yè)奠定了基礎(chǔ)。在這樣的條件下，中國兒童少年基金會(huì)、中國青少年發(fā)展基金會(huì)、中華慈善總會(huì)等相繼誕生。目前，全國３０個(gè)省市，有２７個(gè)省市已經(jīng)建立了慈善總會(huì)（基金會(huì)、協(xié)會(huì)），地市建立慈善組織的也很多。中華慈善總會(huì)有170多個(gè)會(huì)員單位，遍布全國。慈善組織建立后，啟動(dòng)了大量的慈善項(xiàng)目，成為我國社會(huì)發(fā)展和社會(huì)救濟(jì)的重要組成部分。例如，希望工程成為20世紀(jì)90年代我國乃至海內(nèi)外各界廣泛參與的公益事業(yè)，保障了失學(xué)兒童的受教育權(quán)，改善了貧困地區(qū)的辦學(xué)條件，有力地配合了普及九年義務(wù)教育，推動(dòng)了我國農(nóng)村貧困地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展。同時(shí)希望工程也產(chǎn)生了良好的社會(huì)效益，喚起了全社會(huì)的慈善意識(shí)和重教意識(shí)。再如，1989年由中國兒童少年基金會(huì)發(fā)起并組織實(shí)施的“春蕾計(jì)劃”，已募集6億多元人民幣，共救助150萬余人次失學(xué)女童重返校園，這個(gè)救助貧困地區(qū)失學(xué)女童重返校園的社會(huì)公益項(xiàng)目目前已經(jīng)遍布全國各地。

　　當(dāng)然，我國慈善組織的信譽(yù)度、善款使用的透明度等多個(gè)方面現(xiàn)實(shí)問題制約了我國慈善事業(yè)發(fā)展。當(dāng)前中國慈善機(jī)構(gòu)本身存在的問題很多，例如，無論是有官方背景的慈善機(jī)構(gòu)還是或純粹民間的慈善機(jī)構(gòu)都無法百分之百地提供善款保障；
真正意義上的慈善意識(shí)還沒有成為一種社會(huì)時(shí)尚，更沒有滲透到社會(huì)文化層面；
而且，在一些地區(qū)，借慈善之名而進(jìn)行的詐騙或斂財(cái)行為時(shí)有發(fā)生。這些構(gòu)成了制約慈善事業(yè)發(fā)展的體制因素。慈善組織的明顯特征之一是善治。慈善組織善治的意義在于: 慈善組織的財(cái)富歸公共所有；
慈善組織的權(quán)利不是歸捐贈(zèng)者、政府官員或?qū)�業(yè)管理者所有,而是歸那些來自不同背景的志愿者領(lǐng)導(dǎo)人組成的理事會(huì)所有。在美國,慈善組織理事會(huì)成員在法律的要求范圍內(nèi)-包括團(tuán)體組織法以及根據(jù)州非營利法和聯(lián)邦稅收與公民權(quán)利法制定的章程來行使自己的權(quán)利。它的外部機(jī)構(gòu),如州司法部或內(nèi)務(wù)財(cái)政部運(yùn)用一些法規(guī)控制外,慈善組織的大部分權(quán)利行使包括自我規(guī)制、問責(zé)性和倫理實(shí)踐,這依賴于成千上萬的服務(wù)于理事會(huì)的成員們。

　　三、采取各種措施，合理配置社會(huì)發(fā)展資源

　�。ㄒ唬┩晟乒�共財(cái)政體制，加大對(duì)社會(huì)發(fā)展的公共財(cái)政投入。當(dāng)前，我們談完善社會(huì)管理體制，一方面就是要完善公共財(cái)政，另一方面就是要加大對(duì)社會(huì)發(fā)展的公共財(cái)政投入。各級(jí)人民政府社會(huì)公共服務(wù)財(cái)政撥款的增長應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長，并使按接受社會(huì)公共服務(wù)人數(shù)平均的費(fèi)用逐步增長。政府的社會(huì)公共服務(wù)財(cái)政支出，按照事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，在財(cái)政預(yù)算中單獨(dú)列項(xiàng)。

　　按照社會(huì)發(fā)展的內(nèi)容來合理劃分各級(jí)人民政府的支出責(zé)任和范圍，中央政府直接負(fù)責(zé)的全國性社會(huì)公共物品；
省市自治區(qū)人民政府承擔(dān)的兼有全國性和地方性社會(huì)公共物品特征的事項(xiàng)(如跨省區(qū)大型基礎(chǔ)設(shè)施)，并按具體項(xiàng)目與中央政府確定分擔(dān)的比例；
地方政府負(fù)有直接或間接責(zé)任，但由地方政府負(fù)責(zé)提供更為高效的事項(xiàng)(如基礎(chǔ)教育、計(jì)劃生育、公共衛(wèi)生等)，主要應(yīng)由中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付把相應(yīng)的財(cái)力提供給地方來完成；
其他屬于地方內(nèi)部的地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)，則由地方財(cái)政負(fù)責(zé)。在社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，實(shí)行誰出資，誰管理。

　　地方政府用于社會(huì)發(fā)展財(cái)力的多少，在很大程度上取決于集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系。集權(quán)和分權(quán)各有優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，關(guān)鍵是要處理好集權(quán)與分權(quán)的均衡關(guān)系，因時(shí)因事進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。根據(jù)我們當(dāng)前社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的特點(diǎn)，在財(cái)政上，地方快于中央財(cái)政，建立基本社會(huì)服務(wù)由完全政府負(fù)責(zé)，其他由社會(huì)負(fù)責(zé)，建立義務(wù)教育、社區(qū)建設(shè)等以中央政府指導(dǎo)，地方政府為主的體制。

　　從以往的經(jīng)驗(yàn)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的時(shí)期通常都是較為強(qiáng)調(diào)分權(quán)的時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)通常也是市場(chǎng)化程度更高的地區(qū)。因此可以考慮：

　　1、適當(dāng)降低中央財(cái)政占全國財(cái)政的比重。確定比重的原則是：既可以保證中央政府的調(diào)控能力，又可充分發(fā)揮地方政府的積極性，促進(jìn)地方社會(huì)事業(yè)發(fā)展，地方增加的財(cái)力主要用于解決基層財(cái)政的困難。

　　2、改革和完善地方財(cái)政管理體制，增強(qiáng)基層財(cái)力和活力。

　　3、建立和健全科學(xué)、規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度體系。特別是加大對(duì)困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，通過規(guī)范而科學(xué)的辦法來提高地方的支付水平和收入能力，依據(jù)“標(biāo)準(zhǔn)收入”和“標(biāo)準(zhǔn)支出”的差額確定合理的轉(zhuǎn)移支付，使困難地區(qū)有履行基本社會(huì)服務(wù)的基本財(cái)力，為向公共財(cái)政過渡創(chuàng)造條件。

　�。ǘ�）實(shí)施公營和私營部門之間合作伙伴戰(zhàn)略

　　公共部門與私人部門合作伙伴（Public Private Partnerships，PPP）是解決公共服務(wù)和社會(huì)發(fā)展中資金短缺，充分利用社會(huì)資源解決包括社會(huì)事業(yè)在內(nèi)的公共事業(yè)發(fā)展問題的方案之一，20世紀(jì)后期以來，為世界各國中央和地方政府推崇，并廣泛應(yīng)用于各類社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目。

　　公共部門與私營部門合作伙伴是通過公共部門和私營部門的長期合作，包括資金和制度安排，達(dá)到相互受益之目的。這個(gè)戰(zhàn)略的實(shí)施在于廣泛動(dòng)員社會(huì)資源，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。PPP含義甚廣，方法諸多。它在不同國家有不同的體現(xiàn)，主要包括 私人資金介入公營事業(yè)（包括基礎(chǔ)設(shè)施）和公益事業(yè)；
把私人部門制度安排引入國營部門經(jīng)營機(jī)制，提高國有部門的效率；
政府通過市場(chǎng)購買服務(wù)；
私人捐贈(zèng)；
公共基金；
以及其他廣泛的合作伙伴安排-政府資產(chǎn)私營化，等等。

　　目前，公共部門與私人部門合作伙伴戰(zhàn)略在世界各國被用于的領(lǐng)域包括：公共服務(wù)（包括社會(huì)服務(wù)）、社區(qū)建設(shè)（包括低收入階層的住宅建設(shè)）、科學(xué)研究、教育擴(kuò)張、可持續(xù)發(fā)展、公益事業(yè)等領(lǐng)域。公共部門與私營部門合作伙伴的合作領(lǐng)域包括資金、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目建設(shè)過程、項(xiàng)目運(yùn)作和管理。在合作過程中，政府、私營部門公共承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、投資、責(zé)任和回報(bào)，雙方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。2001年，日本政府在醫(yī)療衛(wèi)生、福利和兒童照顧、勞動(dòng)、教育、環(huán)境和城市改造等15個(gè)領(lǐng)域?qū)�公共部門和私人部門合作伙伴領(lǐng)域開放。在某種程度上說，日本經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇也得力于這種合作伙伴戰(zhàn)略。

　　協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)部門和社會(huì)部門的關(guān)系一直是政府的基本責(zé)任和功能。這個(gè)基本責(zé)任和功能通過不同的方式體現(xiàn)出來。建立公共部門與私人部門的合作伙伴關(guān)系需要參與方的嚴(yán)肅承諾，和參與方嚴(yán)格界定合作模式。為了推動(dòng)公共部門與私人部門的合作伙伴關(guān)系，政府需要對(duì)合作的內(nèi)容、類型、合作條件、資金的使用等進(jìn)行規(guī)范，并給予必要的優(yōu)惠政策（包括免稅政策）支持和建立必要的制度框架。確保合作項(xiàng)目的順利執(zhí)行，確保項(xiàng)目的實(shí)施的效果，滿足需要者的需求。在這個(gè)領(lǐng)域要確立政府不與民爭(zhēng)利，凡是公共部門和私人部門能夠做的，政府不介入。要明確政府和私營部門的角色和責(zé)任。當(dāng)然，一般來說，公共部門與私人部門的合作伙伴的實(shí)施通常要通過政府、企業(yè)和非營利組織的合作來完成。政府通常提供法律和法規(guī)支持，私人部門提供資金，非營利部門提供服務(wù)。當(dāng)然，在不同項(xiàng)目上，或不同國家，情況是不一樣的。

　　在建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)過程中，我們要吸引社會(huì)力量舉辦公益性和混合性社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)。公益性社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)，可以通過政府直接投資舉辦，也可以由社會(huì)機(jī)構(gòu)等非營利性組織舉辦，政府采取適當(dāng)?shù)男问劫徺I其服務(wù)，提供給公眾�；旌闲陨鐣�(huì)事業(yè)，政府可以直接投資舉辦一部分，也可以向社會(huì)投資者公開招標(biāo)項(xiàng)目法人，通過財(cái)政補(bǔ)貼、PPP模式（公私合營）、特許經(jīng)營、貸款貼息、優(yōu)惠政策等方式支持民間公司或其他社會(huì)力量舉辦。

　�。ㄈ�）提高慈善事業(yè)的管理水平

　　首先，要樹立大慈善的理念，在中國現(xiàn)階段，慈善事業(yè)不僅僅是社會(huì)救助的重要組成部分，也是公益事業(yè)的重要組成部分。當(dāng)前中國社會(huì)發(fā)展主體的多元化和社會(huì)需求主體的多元化需要多元化的社會(huì)投入機(jī)制，需要不同層次的慈善事業(yè)。

　　其次，要提高我國慈善事業(yè)的管理水平。近年來，我國一些基金會(huì)出于加強(qiáng)社會(huì)公信力等目的，邀請(qǐng)社會(huì)調(diào)查機(jī)構(gòu)對(duì)自己實(shí)施的公益項(xiàng)目進(jìn)行第三方評(píng)估。這無疑是一個(gè)進(jìn)步。但是如何處理好委托方不帶有傾向性，是第三方評(píng)估保持公正、客觀的關(guān)鍵。另外，如何提高評(píng)估機(jī)構(gòu)的技術(shù)水平，實(shí)現(xiàn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的專業(yè)化也是一個(gè)很關(guān)鍵的問題。項(xiàng)目評(píng)估在國際上廣泛地應(yīng)用于社會(huì)政策和公共項(xiàng)目領(lǐng)域，是一套比較成熟的方法和技術(shù)，綜合運(yùn)用定量的統(tǒng)計(jì)分析和社會(huì)實(shí)驗(yàn)的思想，對(duì)于項(xiàng)目的過程、結(jié)果等進(jìn)行較為科學(xué)的評(píng)價(jià)。

　　再次，慈善事業(yè)的管理需要慈善精神和志愿精神。在慈善組織,治理一般是指理事會(huì)成員和執(zhí)行官發(fā)揮關(guān)鍵作用的行動(dòng)領(lǐng)域。它與目標(biāo)、基本的組織活動(dòng)、決策、參與者以及環(huán)境有關(guān)。治理者們負(fù)責(zé)組織的整個(gè)方向。治理不可避免地包括大量責(zé)任和判斷。從法律的角度來看,治理者對(duì)組織負(fù)責(zé),他們負(fù)責(zé)組織干什么,怎樣干和怎樣干好。他們還負(fù)責(zé)保證組織依法履行自己的義務(wù)。盡管治理者負(fù)有如此重要的職責(zé),但是通常他們是以志愿者身份參與非營利組織的治理,理事會(huì)成員只是一份兼職工作。就慈善組織來說，它的治理更體現(xiàn)出志愿精神的價(jià)值。

　　第四、應(yīng)逐步形成捐款機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)的獨(dú)立運(yùn)作機(jī)制。從國際上看，慈善組織逐步形成公共募款機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)、支持型機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)這樣的職能分工，這將有利于基金的籌集和管理，保證慈善事業(yè)延專業(yè)化方向發(fā)展。

　　第五、正確理解企業(yè)贊助。企業(yè)贊助的實(shí)質(zhì)是企業(yè)的慈善公益行為。一般來說，企業(yè)參與社會(huì)公益事業(yè)時(shí)會(huì)冠以企業(yè)的名字，這是資助或者贊助的特征之一，和投資完全不同。資助或贊助是不求回報(bào)的，是公益行為，而投資則要求得到回報(bào)，是營利行為。在慈善活動(dòng)中，企業(yè)應(yīng)該得到免稅，而在投資中，企業(yè)是不能免稅的。創(chuàng)造一個(gè)使企業(yè)積極參與慈善公益的制度環(huán)境和社會(huì)環(huán)境是非常重要的。

　　 (四) 不斷提高社會(huì)資源管理能力。

　　完善社會(huì)管理體制，還要提高社會(huì)管理隊(duì)伍素質(zhì)，努力使各級(jí)各類社會(huì)管理部門提高依法行政、參與宏觀調(diào)控的能力，和溝通協(xié)調(diào)、動(dòng)員社會(huì)資源的能力。要進(jìn)一步完善各項(xiàng)配套法規(guī)，加強(qiáng)規(guī)范管理，嚴(yán)格實(shí)施各類資源規(guī)劃，特別是公共財(cái)政利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排資源的使用，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　針對(duì)當(dāng)前我國社會(huì)發(fā)展資源管理領(lǐng)域中存在的問題，要對(duì)社會(huì)管理隊(duì)伍進(jìn)行必要的培訓(xùn)，提高他們對(duì)于公共財(cái)政、慈善公益以及公共部門和私人部門戰(zhàn)略合作關(guān)系等方面的理解和認(rèn)識(shí)，提高他們?cè)谛滦蝿?shì)下駕馭社會(huì)資源，動(dòng)員社會(huì)資源的能力和技巧。

　　要不斷改進(jìn)社會(huì)管理，提高社會(huì)管理效率，加快社會(huì)發(fā)展資源信息化，加快推進(jìn)重要社會(huì)發(fā)展資源的調(diào)查、評(píng)價(jià)，更好地為政府提供社會(huì)資源管理服務(wù)。建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)資源配置的機(jī)制，發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)的作用，推進(jìn)公共財(cái)政、慈善事業(yè)、公共部門和私營部門之間的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，要求我們積極探索，推進(jìn)體制創(chuàng)新，建立和完善社會(huì)資源管理長效機(jī)制，發(fā)揮財(cái)政、社會(huì)捐助等各類社會(huì)發(fā)展資源規(guī)劃、計(jì)劃對(duì)社會(huì)資源配置的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。還要進(jìn)一步深化社會(huì)資源管理其它領(lǐng)域的改革，推進(jìn)稅收體制改革，繼續(xù)推行誠信制度，推進(jìn)公共支出審批制度改革、慈善事業(yè)透明管理制度、重大事項(xiàng)決策會(huì)審制度、公眾聽證制度、社會(huì)資源利用動(dòng)態(tài)監(jiān)察制度、社會(huì)發(fā)展資源保護(hù)責(zé)任制和責(zé)任追究制。

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　�、� 中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組主編：《2005 中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告》，第20頁，科學(xué)出版社，2005年。

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