牛軍：美國(guó)對(duì)臺(tái)灣政策及美臺(tái)關(guān)系的演變：一個(gè)歷史的考察
發(fā)布時(shí)間:2020-05-26 來(lái)源: 短文摘抄 點(diǎn)擊： 
中華人民共和國(guó)成立五十年來(lái)，臺(tái)灣問(wèn)題一直是中美關(guān)系中最敏感、最難以解決的問(wèn)題，也是今后有可能導(dǎo)致災(zāi)難性后果的問(wèn)題。臺(tái)灣問(wèn)題之所以成為中美之間的問(wèn)題，其根源是40年代美國(guó)介入中國(guó)內(nèi)戰(zhàn)，特別是朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后用武力阻止中國(guó)統(tǒng)一。本文不準(zhǔn)備探討美國(guó)對(duì)臺(tái)灣政策中存在的法理和道義方面的問(wèn)題，盡管那是中美在臺(tái)灣問(wèn)題上的分歧與沖突的前提。本文將著重探討冷戰(zhàn)后美國(guó)對(duì)臺(tái)灣政策的變化、引起那種變化的基本原因和主要特點(diǎn)。
50年來(lái)美國(guó)對(duì)臺(tái)灣的政策及其與臺(tái)灣的關(guān)系經(jīng)歷了相當(dāng)復(fù)雜的變化，目前正處于新的發(fā)展階段的起點(diǎn)上。以往的發(fā)展表明，雖然美國(guó)的政策幾經(jīng)起伏，但決定美國(guó)政策變化的基本因素并沒(méi)有什么變化，其中的一些關(guān)鍵性的因素很可能仍然會(huì)決定今后美國(guó)政策調(diào)整和前景。
一、冷戰(zhàn)期間的美國(guó)對(duì)臺(tái)灣政策
�。�1）中美建交前美國(guó)對(duì)臺(tái)灣政策
1945年8月日本宣布投降，中國(guó)政府即根據(jù)1943年12月中美英簽署的《開(kāi)羅宣言》和1945年以中美英三國(guó)首腦名義發(fā)表的《促令日本投降的波茨坦公告》，于9月4日宣告：中國(guó)政府按照相關(guān)國(guó)際協(xié)議，接受治理臺(tái)灣和澎湖列島。[1]10月25日，中國(guó)政府派軍政人員到臺(tái)灣接受日軍投降。從1943年開(kāi)羅會(huì)議到抗戰(zhàn)勝利后中國(guó)政府收復(fù)臺(tái)灣的整個(gè)過(guò)程中，美國(guó)政府不僅從未對(duì)臺(tái)灣屬于中國(guó)的領(lǐng)土提出過(guò)異議，而且還是主張臺(tái)灣歸還中國(guó)的。[2]1946年中國(guó)爆發(fā)全面內(nèi)戰(zhàn)，到1948年冬美國(guó)看到國(guó)民黨大勢(shì)已去，于是開(kāi)始考慮臺(tái)灣與中國(guó)大陸的關(guān)系。當(dāng)時(shí)杜魯門(mén)政府曾有許多設(shè)想，并嘗試將臺(tái)灣與大陸分離，以便“不讓臺(tái)灣、澎湖落入共產(chǎn)黨之手”。[3]由于中共迅速取得軍事勝利，加之蔣介石頑強(qiáng)地抗拒美國(guó)分離臺(tái)灣的企圖，美國(guó)最終未能達(dá)到目的。
中華人民共和國(guó)成立后不久，美國(guó)政府內(nèi)部經(jīng)過(guò)再三權(quán)衡，決定按照設(shè)法從中國(guó)“脫身”的總設(shè)想，考慮停止支持撤退到臺(tái)灣的蔣介石政權(quán)利用那里進(jìn)行抵抗。1950年1月5日，美國(guó)總統(tǒng)杜魯門(mén)發(fā)表聲明，重申美國(guó)在有關(guān)國(guó)際協(xié)議中的承諾，并稱(chēng)臺(tái)灣已經(jīng)歸還中國(guó)，“美國(guó)及其他盟國(guó)亦承認(rèn)中國(guó)對(duì)該島行使權(quán)力”，美國(guó)無(wú)意插手臺(tái)灣問(wèn)題，干涉中國(guó)內(nèi)政。[4]與此同時(shí)，美國(guó)國(guó)務(wù)卿艾奇遜也在一次記者招待上發(fā)表聲明說(shuō)：“當(dāng)臺(tái)灣成為中國(guó)的一個(gè)省的時(shí)候，沒(méi)有人對(duì)此提出過(guò)律師的疑問(wèn)。這是被認(rèn)為符合過(guò)去的承諾的。”[5]此后不久，美國(guó)務(wù)院官員在美國(guó)眾議院外交委員會(huì)作證時(shí)指出，美國(guó)及其盟國(guó)從未質(zhì)疑中國(guó)在戰(zhàn)后收回臺(tái)灣，“包括美國(guó)在內(nèi)的各盟國(guó)在過(guò)去四年中認(rèn)為臺(tái)灣是中國(guó)的一部分”。[6]這些聲明表明，杜魯門(mén)政府這一時(shí)期確實(shí)準(zhǔn)備遵守有關(guān)臺(tái)灣問(wèn)題的國(guó)際協(xié)議和美國(guó)的有關(guān)承諾，實(shí)行一項(xiàng)不介入臺(tái)灣問(wèn)題的政策。
1950年6月25日朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，兩天后美國(guó)政府宣布第七艦隊(duì)封鎖臺(tái)灣海峽，從此美國(guó)改變了“不擬遵循任何足以把美國(guó)卷入中國(guó)內(nèi)爭(zhēng)的途徑”，公開(kāi)以武力阻止中國(guó)大陸與臺(tái)灣統(tǒng)一的局勢(shì)。[7]美國(guó)政府動(dòng)用第七艦隊(duì)封鎖臺(tái)灣海峽是經(jīng)過(guò)一段時(shí)間醞釀的。從某種意義上說(shuō)，朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)不過(guò)是給美國(guó)實(shí)行武力干預(yù)政策，提供了一個(gè)借口和和一次機(jī)遇而已。[8]需要指出的是，杜魯門(mén)政府在軍事介入之前，公開(kāi)提出了“臺(tái)灣地位未定論”。杜魯門(mén)在他的有關(guān)封鎖臺(tái)灣海峽的聲明中聲稱(chēng)：“臺(tái)灣未來(lái)地位的決定必須等待太平洋安全的恢復(fù)，對(duì)日和約的簽訂或經(jīng)由聯(lián)合國(guó)考慮。”[9]顯然，杜魯門(mén)此時(shí)提出“臺(tái)灣地位未定論”，是在為美國(guó)的軍事行動(dòng)提供法力和道義上的根據(jù)，否則美國(guó)第七艦隊(duì)便沒(méi)有任何理由封鎖臺(tái)灣海峽。這種現(xiàn)象多少反映出，在如何介入臺(tái)灣問(wèn)題上，美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人確實(shí)一度顧忌某種道義上的壓力，但是任何道義上的考慮都不足以阻止美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人頑強(qiáng)地追求他們認(rèn)定的戰(zhàn)略利益，并為此制造法理根據(jù)。以上的事實(shí)并不陌生，但正是因?yàn)槠渲械牡览硎抢仙Ｕ�，才�?duì)今天的局勢(shì)具有警世的作用。
如果說(shuō)朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)是美國(guó)重新介入臺(tái)灣問(wèn)題的起點(diǎn)，那么從這時(shí)起到1958年第二次臺(tái)灣海峽危機(jī)結(jié)束，則是美國(guó)對(duì)臺(tái)政策和美臺(tái)關(guān)系基本確定的時(shí)期。朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，美國(guó)在東亞政策的主旨就是“遏制”中國(guó)。在這一背景下，臺(tái)灣的戰(zhàn)略地位在美國(guó)的眼中極大地升值。
保持臺(tái)灣與中國(guó)大陸分離、支持和援助臺(tái)灣當(dāng)局等，至少可以達(dá)到如下幾個(gè)目的：第一，阻止中國(guó)進(jìn)入聯(lián)合國(guó)，繼續(xù)在國(guó)際上孤立中國(guó)；
第二，使臺(tái)灣成為遏制中國(guó)的軍事基地；
第三，在未來(lái)中國(guó)大陸的政府垮臺(tái)時(shí)，臺(tái)灣當(dāng)局可以成為取而代之的力量�？傊�，遏制中國(guó)的戰(zhàn)略需要是當(dāng)時(shí)美國(guó)臺(tái)灣政策的基礎(chǔ)，也是美國(guó)與臺(tái)灣當(dāng)局的戰(zhàn)略關(guān)系得以形成和發(fā)展的基礎(chǔ)。
另一方面，美國(guó)不希望在朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，再次卷入同中國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)。當(dāng)日內(nèi)瓦會(huì)議后東亞的熱點(diǎn)轉(zhuǎn)移到臺(tái)灣海峽時(shí)，美國(guó)如果不加節(jié)制地支持蔣介石政權(quán)的有關(guān)政策，就有可能最終被臺(tái)灣拖入與中國(guó)大陸的戰(zhàn)爭(zhēng)中。美國(guó)當(dāng)時(shí)的戰(zhàn)略重點(diǎn)在歐洲，美國(guó)的歐洲盟國(guó)也反對(duì)在亞洲、特別是為臺(tái)灣的蔣介石政權(quán)承擔(dān)軍事義務(wù)。正是這種相互矛盾的利害關(guān)系推動(dòng)美國(guó)逐步形成了一項(xiàng)使臺(tái)灣脫離中國(guó)的政策。這項(xiàng)政策在不同的時(shí)期有不同的表現(xiàn)形式，但其主旨就是用包括不惜使用武力在內(nèi)的各種手段，保持臺(tái)灣長(zhǎng)期與大陸分離，使臺(tái)灣成為在東亞遏制中國(guó)大陸的據(jù)點(diǎn)。
美國(guó)為了實(shí)現(xiàn)上述政策目標(biāo)，采取了一系列措施，加強(qiáng)與臺(tái)灣的關(guān)系，其中關(guān)鍵的是1954年12月與臺(tái)灣當(dāng)局簽訂了《共同防御條約》，從而奠定了美臺(tái)軍事安全關(guān)系的基礎(chǔ)。這項(xiàng)條約無(wú)疑也包含著使臺(tái)灣與大陸永久分離的企圖。在條約中，美國(guó)承諾繼續(xù)向臺(tái)灣提供軍事裝備和其他援助，并在必要時(shí)使用美國(guó)的武裝力量，阻止大陸解放臺(tái)灣。[10]在締約談判過(guò)程中，正值解放軍對(duì)蔣軍占領(lǐng)的一些東南沿海島嶼發(fā)動(dòng)炮擊和進(jìn)攻。美國(guó)政府為了避免在沿海島嶼的爭(zhēng)奪戰(zhàn)中卷入與中國(guó)大陸的軍事沖突，堅(jiān)決要求蔣介石放棄沿海島嶼，專(zhuān)守臺(tái)、澎，以造成臺(tái)灣與大陸事實(shí)上的隔絕。在簽定條約時(shí)，美國(guó)政府還與臺(tái)灣當(dāng)局交換照會(huì)，促使臺(tái)灣方面保證，在未經(jīng)美國(guó)美國(guó)同意的情況下，不得主動(dòng)對(duì)大陸采取軍事行動(dòng)。[11]美國(guó)堅(jiān)持這種作法固然是擔(dān)心被蔣介石拖進(jìn)與中國(guó)大陸的戰(zhàn)爭(zhēng)，但顯然也有更深遠(yuǎn)的考慮。正如美國(guó)國(guó)務(wù)卿個(gè)杜勒斯在簽約前給總統(tǒng)艾森豪威爾的秘密文件中那樣：“我們對(duì)中國(guó)和臺(tái)灣采取的政策，應(yīng)當(dāng)同我們正在德國(guó)和朝鮮奉行的政策屬于同一類(lèi)型”，即使臺(tái)灣和中國(guó)大陸之間分裂的狀態(tài)長(zhǎng)期維持下去。[12]實(shí)際上，保持臺(tái)灣與中國(guó)大陸長(zhǎng)期分離是美國(guó)與臺(tái)灣簽定《共同防御條約》的核心思想，而美臺(tái)軍事安全關(guān)系正是以《共同防御條約》作為藍(lán)本的，所以不論是“臺(tái)灣地位未定論”，還是“兩個(gè)中國(guó)”等等，在美臺(tái)條約簽定后立刻成為美國(guó)處理對(duì)臺(tái)關(guān)系的主要指針，包括在國(guó)際上推行“兩個(gè)中國(guó)”、“一中一臺(tái)”，也就是順理成章的了。
在1958年發(fā)生的第二次臺(tái)灣海峽危機(jī)中，美國(guó)如法炮制，一面派遣大批�？哲娏α吭谂_(tái)海地區(qū)集結(jié)，一面要求蔣介石放棄金門(mén)馬祖，并公開(kāi)承諾不以武力改變臺(tái)海兩岸關(guān)系的“現(xiàn)狀（即當(dāng)時(shí)的分裂狀態(tài)）”。[13]只是由于臺(tái)灣當(dāng)局的堅(jiān)決反對(duì)，以及中國(guó)大陸及時(shí)調(diào)整有關(guān)政策，才使美國(guó)迫使臺(tái)灣當(dāng)局從金門(mén)、馬祖撤軍的計(jì)劃破產(chǎn)。經(jīng)過(guò)1954——1955年和1958年兩次危機(jī)，臺(tái)灣海峽的僵持局面基本固定下來(lái)。在這個(gè)過(guò)程中，美國(guó)達(dá)到了使臺(tái)灣保留正在蔣介石政權(quán)手中的目的，但是它使臺(tái)灣永遠(yuǎn)從中國(guó)分裂出去的進(jìn)程合法化的企圖，包括搞“兩個(gè)中國(guó)”、“一中一臺(tái)”、“臺(tái)灣獨(dú)立”等等，卻未能實(shí)現(xiàn)，其根本原因就是海峽兩岸的中國(guó)人都反對(duì)美國(guó)企圖推行的分裂中國(guó)的政策。
�。�2）中美建交前后的美國(guó)對(duì)臺(tái)灣政策
1972年美國(guó)總統(tǒng)尼克松訪(fǎng)華是美國(guó)轉(zhuǎn)向奉行“一個(gè)中國(guó)”政策轉(zhuǎn)折點(diǎn)。從中美緩和開(kāi)始之日起，中國(guó)政府便一再申明：臺(tái)灣是中國(guó)領(lǐng)土，因此必須商定從臺(tái)灣和臺(tái)灣海峽撤走一切美國(guó)武裝力量，才能改善中美關(guān)系，并推動(dòng)其他問(wèn)題的解決。[14]1971年7月9日至11日，美國(guó)總統(tǒng)國(guó)家事務(wù)助理基辛格秘密訪(fǎng)問(wèn)北京。在雙方的會(huì)談中，中國(guó)總理周恩來(lái)再次強(qiáng)調(diào)，中美關(guān)系改善的前提是“一個(gè)中國(guó)”的原則，即臺(tái)灣是中國(guó)的一個(gè)省，臺(tái)灣問(wèn)題是中國(guó)的內(nèi)政，外國(guó)不得干預(yù)，美國(guó)必須從臺(tái)灣撤軍，并廢除美臺(tái)《共同防御條約》�；粮翊砻绹�(guó)政府所表示的立場(chǎng)中包括：美國(guó)承認(rèn)臺(tái)灣是中國(guó)的一部分，不支持“兩個(gè)中國(guó)”、“一中一臺(tái)”，不支持臺(tái)灣獨(dú)立，美國(guó)將隨著中美關(guān)系改善減少駐臺(tái)軍隊(duì)，并最終解決《共同防御條約》的問(wèn)題。[15]正是由于基辛格表達(dá)的上述立場(chǎng)表明美國(guó)政府在臺(tái)灣問(wèn)題上是在向“一個(gè)中國(guó)”的方向移動(dòng)，雙方才能就尼克松訪(fǎng)華達(dá)成協(xié)議。
1972年2月尼克松訪(fǎng)華，中美兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人著重討論了臺(tái)灣問(wèn)題。尼克松一方面重申了基辛格在太挖問(wèn)題上的承諾，同時(shí)表示美國(guó)還不能承認(rèn)中華人民共和國(guó)是中國(guó)的唯一合法政府，并將中國(guó)保證用和平方式解決臺(tái)灣問(wèn)題作為美國(guó)從臺(tái)灣撤軍的先決條件。美國(guó)方面的立場(chǎng)反映到2月28日中美發(fā)表的的《聯(lián)合公報(bào)》中，即美國(guó)政府在公報(bào)中表達(dá)的：“美國(guó)認(rèn)識(shí)到，在臺(tái)灣海峽兩邊的所有中國(guó)人都認(rèn)為只有一個(gè)中國(guó)，臺(tái)灣是中國(guó)的一部分。美國(guó)政府對(duì)這一立場(chǎng)不提出異議。它重申它對(duì)由中國(guó)人民自己和平解決臺(tái)灣問(wèn)題的關(guān)心�？紤]到這一前景，它確認(rèn)從臺(tái)灣撤出全部美國(guó)武裝力量和軍事設(shè)施的最終目標(biāo)。在此期間，它將隨著這個(gè)地區(qū)緊張局勢(shì)的緩和逐步減少它在臺(tái)灣的武裝力量和軍事設(shè)施�！盵16]尼克松政府就是一這種迫不得已和摸棱兩可的方式，第一次公開(kāi)表示接受一個(gè)中國(guó)的原則。
上海公報(bào)是美國(guó)在接受一個(gè)中國(guó)的原則上邁出的第一步。此后尼克松政府為緩和中美關(guān)系作出了努力，但由于臺(tái)灣問(wèn)題不能得到根本解決，中美關(guān)系正�；冀K步履維艱。1974年8月尼克松辭職后，福特政府在臺(tái)灣問(wèn)題上明顯后退。直到卡特政府上臺(tái)，中美關(guān)系正�；倪M(jìn)程才重新開(kāi)始。
研究界多數(shù)認(rèn)為，有三個(gè)原因促使卡特政府決心推動(dòng)中美關(guān)系正常化的進(jìn)程。它們包括：（1）蘇聯(lián)在美蘇第二階段限制戰(zhàn)略武器談判中采取強(qiáng)硬立場(chǎng)，美國(guó)無(wú)法通過(guò)談判來(lái)阻止蘇聯(lián)取得戰(zhàn)略武器方面的優(yōu)勢(shì)；
（2）蘇聯(lián)在非洲、西亞和東南亞采取咄咄逼人的攻勢(shì)，美國(guó)仍然處于越戰(zhàn)后的衰落期，靠自己及其傳統(tǒng)盟國(guó)的力量，無(wú)法有效地組織蘇聯(lián)的擴(kuò)張勢(shì)頭；
（3）自尼克松訪(fǎng)華以后，中國(guó)在國(guó)際社會(huì)中的地位迅速改變，已經(jīng)有111個(gè)國(guó)家與中國(guó)建交，美國(guó)無(wú)法孤立于承認(rèn)中國(guó)的潮流之外，特別是這個(gè)潮流的迅速發(fā)展，多少與美國(guó)對(duì)華政策的方向有關(guān)。
卡特政府正是基于對(duì)美國(guó)戰(zhàn)略利益的考慮，下決心加快與中國(guó)關(guān)系正�；牟椒�，并因此決定根本改變以往的對(duì)臺(tái)灣政策�？ㄌ卣疄榱吮硎酒渑c中國(guó)建交的誠(chéng)意，自行終止與臺(tái)灣當(dāng)局的高層來(lái)往。經(jīng)過(guò)半年的談判，雙方終于達(dá)成協(xié)議，其主要內(nèi)容就是美國(guó)承認(rèn)并接受一個(gè)中國(guó)的原則，這表現(xiàn)為美國(guó)同意與臺(tái)灣斷交、廢約、并從臺(tái)灣和臺(tái)灣海峽撤出一切美國(guó)軍事力量和設(shè)施。正是在此基礎(chǔ)上，中美實(shí)現(xiàn)了關(guān)系正常化。1978年12月16日，中美發(fā)表建交公報(bào)，其中明載美國(guó)“承認(rèn)中華人民共和國(guó)是中國(guó)的唯一合法政府”，“美國(guó)承認(rèn)中國(guó)的立場(chǎng)，即只有一個(gè)中國(guó)，臺(tái)灣是中國(guó)的一部分”。[17]中美關(guān)系正�；院�，美國(guó)根據(jù)協(xié)議，立即斷絕與臺(tái)灣的外交關(guān)系，并在一年內(nèi)實(shí)現(xiàn)了撤軍和廢約的承諾。
但是，美國(guó)接受一個(gè)中國(guó)原則并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)與中國(guó)關(guān)系正�；�，并不等同于美國(guó)已經(jīng)徹底拋棄它以往干涉臺(tái)灣問(wèn)題的立場(chǎng)，其突出的標(biāo)志是1979年4月10日卡特簽署《與臺(tái)灣關(guān)系法》。從美國(guó)國(guó)內(nèi)政治的運(yùn)作看，這項(xiàng)法案是是美國(guó)國(guó)會(huì)企圖制約卡特政府的產(chǎn)物。不過(guò)它也在一定程度上反映了美國(guó)行政當(dāng)局企圖在新的基礎(chǔ)上維持和調(diào)整美臺(tái)關(guān)系的意愿。從《與臺(tái)灣關(guān)系法》的內(nèi)容以及后來(lái)美臺(tái)關(guān)系演變的情況看，卡特政府就是企圖在該法案的基礎(chǔ)上，繼續(xù)保持和發(fā)展與臺(tái)灣的“實(shí)質(zhì)性關(guān)系”。[18]所謂美臺(tái)“實(shí)質(zhì)性關(guān)系”，概括地說(shuō)第一是以關(guān)心“臺(tái)灣的前途將通過(guò)和平方式解決”為理由，繼續(xù)為臺(tái)灣提供某種程度的安全保障，當(dāng)時(shí)的主要方式是繼續(xù)向臺(tái)灣出售武器。第二是建立起與臺(tái)灣的特殊的關(guān)系，即在“非官方”的框架內(nèi)，保持雙方的各種（被成為“半官方”或“準(zhǔn)官方”）聯(lián)系。顯然，《與臺(tái)灣關(guān)系法》的用意在于否定中美建交公報(bào)的某些內(nèi)容，其實(shí)質(zhì)是為美國(guó)繼續(xù)介入臺(tái)灣問(wèn)題、干涉中國(guó)內(nèi)政提供法律上的保障�？傊�，中美建交使美國(guó)與臺(tái)灣的關(guān)系發(fā)生了兩個(gè)重要的變化。第一是美國(guó)承認(rèn)一個(gè)中國(guó)的原則，它與臺(tái)灣的關(guān)系不得不作根本性的改變。第二是美國(guó)仍企圖保持介入解決臺(tái)灣問(wèn)題的手段。
中美關(guān)系正�；院螅绹�(guó)與臺(tái)灣的關(guān)系發(fā)生大的改變。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
在軍事關(guān)系方面，當(dāng)時(shí)美國(guó)對(duì)臺(tái)軍售已經(jīng)成為主要紐帶。中美建交后的卡特任期內(nèi)，美國(guó)政府并沒(méi)有大規(guī)模想臺(tái)灣出售武器，所以建交時(shí)遺留的“售武”問(wèn)題并不突出。[19]1981年里根執(zhí)政后，公開(kāi)宣稱(chēng)要想臺(tái)灣出售高性能的武器裝備，結(jié)果給中美關(guān)系帶來(lái)一場(chǎng)危機(jī)。[20]1982年8月17日中美兩國(guó)經(jīng)過(guò)艱難的談判，發(fā)表了《中華人民共和國(guó)和美利堅(jiān)合眾國(guó)聯(lián)合公報(bào)》。美國(guó)政府在公報(bào)中承諾它向臺(tái)灣出售的武器，在性能和數(shù)量上將不超過(guò)中美建交后幾年供應(yīng)的水平，并準(zhǔn)備逐步減少對(duì)臺(tái)灣的武器銷(xiāo)售，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間導(dǎo)致這一問(wèn)題的最后解決。[21]每當(dāng)美國(guó)政府決定增加對(duì)臺(tái)灣銷(xiāo)售武器時(shí)，都強(qiáng)調(diào)公報(bào)中美國(guó)所表達(dá)的它對(duì)和平解決臺(tái)灣問(wèn)題的關(guān)切，但卻不談或少談它在公報(bào)中的明確承諾，即“無(wú)意侵犯中國(guó)的主權(quán)和領(lǐng)土完整，無(wú)意干涉中國(guó)內(nèi)政，也無(wú)意執(zhí)行‘兩個(gè)中國(guó)’或‘一中一臺(tái)’的政策”。[22]不過(guò)從公報(bào)簽定直到80年代末，美國(guó)在對(duì)臺(tái)軍售問(wèn)題上比較謹(jǐn)慎，沒(méi)有大規(guī)模和高性能的對(duì)臺(tái)武器銷(xiāo)售。
在美臺(tái)政治關(guān)系方面，1979年初，美國(guó)與臺(tái)灣互設(shè)了處理雙方非官方事務(wù)的機(jī)構(gòu)。1980年10月美臺(tái)簽訂了《北美事務(wù)協(xié)調(diào)委員會(huì)及美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)特權(quán)及豁免權(quán)協(xié)定》。卡特政府在協(xié)定中對(duì)美臺(tái)的非官方性質(zhì)做了嚴(yán)格的規(guī)定，并且不允許美政府高層官員在辦公室會(huì)見(jiàn)臺(tái)灣駐美機(jī)構(gòu)的代表。
與這一時(shí)期美臺(tái)軍事、政治關(guān)系衰落形成對(duì)照的是，美臺(tái)經(jīng)濟(jì)關(guān)系繼續(xù)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)到1987年，美國(guó)在臺(tái)灣的投資達(dá)到16.83億美元，是建交前27年投資總額的1.87倍。美國(guó)在臺(tái)投資總額也居外國(guó)在臺(tái)投資的首位。另外雙方貿(mào)易總額也成倍增長(zhǎng)，臺(tái)灣因此成為美國(guó)在世界上的第五大貿(mào)易伙伴。美臺(tái)經(jīng)濟(jì)關(guān)系逐步取代了政治和安全關(guān)系，成為美臺(tái)關(guān)系的主要基礎(chǔ)。
�。ǘ├鋺�(zhàn)后美國(guó)對(duì)臺(tái)灣政策
中美建交至今，美臺(tái)關(guān)系的發(fā)展變化呈現(xiàn)出一條下滑然后又上升的曲線(xiàn)，其變化的關(guān)節(jié)點(diǎn)是冷戰(zhàn)的結(jié)束，確切地說(shuō)1991年海灣戰(zhàn)爭(zhēng)以美國(guó)取得勝利而結(jié)束和前蘇聯(lián)解體。這一時(shí)期國(guó)際形勢(shì)發(fā)生了巨大的變化，其突出的特點(diǎn)是蘇聯(lián)作為美國(guó)的重要對(duì)手不復(fù)存在，而美國(guó)通過(guò)海灣戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利，確立了自己在后冷戰(zhàn)時(shí)期唯一超級(jí)大國(guó)的地位。這個(gè)變化迅速影響到美國(guó)對(duì)外政策方方面面。受其影響，從1991年起，喬治·布什政府開(kāi)始調(diào)整對(duì)臺(tái)灣政策、提升美國(guó)與臺(tái)灣的關(guān)系。
�。�1）布什執(zhí)政后期美國(guó)對(duì)臺(tái)政策的變化1991年6月和7月，美國(guó)眾議院和參議院先后通過(guò)“關(guān)于臺(tái)灣前途的政策”的第285號(hào)修正案，使該案成為1992年度美國(guó)援外法案的一部分。[23]這是1979年《與臺(tái)灣關(guān)系法》后美國(guó)出臺(tái)的第一個(gè)關(guān)于臺(tái)灣問(wèn)題的正式文件。9月間，布什在給國(guó)會(huì)的年度國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告中，5年以來(lái)第一次專(zhuān)門(mén)談到臺(tái)灣。（注釋?zhuān)┻@表明美國(guó)已經(jīng)在提高臺(tái)灣在美國(guó)外交戰(zhàn)略中的地位。
美國(guó)行政當(dāng)局與國(guó)會(huì)的此類(lèi)行動(dòng)一方面反映了上述冷戰(zhàn)后變化了的國(guó)際背景，另一方面與美國(guó)對(duì)華政策的特殊變化有關(guān)。差不多從1991年開(kāi)始，美國(guó)政府開(kāi)始公開(kāi)將中國(guó)定義為“威脅”，如布什總統(tǒng)在當(dāng)年11月12日在紐約“亞洲協(xié)會(huì)（Asia Society）”發(fā)表演說(shuō)時(shí)，將中國(guó)列為“亞洲不穩(wěn)定根源”之一。[24]國(guó)務(wù)卿貝克在當(dāng)年底發(fā)表的文章中，表達(dá)了同樣的認(rèn)識(shí)。[25]基于這種看法，美國(guó)開(kāi)始加強(qiáng)對(duì)中國(guó)的防范，美國(guó)媒體也開(kāi)始在國(guó)內(nèi)和亞太地區(qū)散布“中國(guó)威脅論”，并很快達(dá)到甚囂塵上的地步。美國(guó)由此而開(kāi)始逐步重視臺(tái)灣的戰(zhàn)略?xún)r(jià)值、調(diào)整在臺(tái)灣問(wèn)題上的政策，是可以想象到的。當(dāng)然，如果不是蘇聯(lián)解體，美國(guó)感到對(duì)中國(guó)無(wú)所求了，也不會(huì)以后來(lái)那種被稱(chēng)為是“轟轟烈烈”的方式向中國(guó)挑戰(zhàn)。
布什政府對(duì)臺(tái)政策變化導(dǎo)致的后果是美臺(tái)政治與軍事關(guān)系明顯開(kāi)始回升。在政治方面，美臺(tái)間政府與非政府的高層人員互訪(fǎng)明顯增加。1992年11月，美國(guó)部長(zhǎng)級(jí)貿(mào)易代表率團(tuán)訪(fǎng)問(wèn)臺(tái)灣并會(huì)見(jiàn)了李登輝，從而突破了中美建交后13年來(lái)美國(guó)部長(zhǎng)級(jí)以上官員不得訪(fǎng)問(wèn)臺(tái)灣的限制。在軍事方面，美國(guó)售臺(tái)武器大幅度增加，比較大宗的武器出售包括：1990年10月批準(zhǔn)出售24架AH-1型攻擊直升飛機(jī)；
1992年出售10架S-70C 反潛直升飛機(jī)；
1992年批準(zhǔn)出售207枚SM-1標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)彈和150架F-16戰(zhàn)斗機(jī)。
臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也是推動(dòng)美國(guó)調(diào)整與臺(tái)灣關(guān)系的重要原因，特別是對(duì)于當(dāng)時(shí)面臨經(jīng)濟(jì)持續(xù)嚴(yán)重衰退的布什政府，希望通過(guò)加強(qiáng)美臺(tái)關(guān)系，從臺(tái)灣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得更大的好處。因此美國(guó)積極支持臺(tái)灣加入亞太經(jīng)合組織、關(guān)貿(mào)總協(xié)定等國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織，以此表示美國(guó)承認(rèn)和贊賞臺(tái)灣在世界經(jīng)濟(jì)中日益重要的地位。
確切地說(shuō)，布什政府后期對(duì)臺(tái)政策的發(fā)展趨勢(shì)是加強(qiáng)與提升同臺(tái)灣的政治、軍事、經(jīng)濟(jì)等關(guān)系，但尚未形成明確的政策。例如布什政府提出了放寬美臺(tái)高層官方交往限制的設(shè)想，實(shí)際上并沒(méi)有、或者說(shuō)是沒(méi)有來(lái)得及作出明確規(guī)定。
�。�2）克林頓執(zhí)政時(shí)期的政策調(diào)整
1993年克林頓內(nèi)入主白宮后，美國(guó)對(duì)臺(tái)政策出現(xiàn)大幅度擺動(dòng)，大致地說(shuō)經(jīng)歷了三個(gè)階段。
第一個(gè)階段是克林頓第一任期。克林頓執(zhí)政初期中美關(guān)系迅速?lài)?yán)重惡化，其原因不贅述。[26]這里要指出的是，在中美關(guān)系持續(xù)嚴(yán)重惡化的背景下，克林頓政府決定將布什政府后期處理美臺(tái)關(guān)系方面采取的某些措施正式確定為美國(guó)的政策。
首先是突出抬高《與臺(tái)灣關(guān)系法》的地位。1993年7月，美國(guó)參院外交委員會(huì)通過(guò)了一項(xiàng)對(duì)《與臺(tái)灣關(guān)系法》的“修正案”，內(nèi)容是取消對(duì)美售臺(tái)武器的限制。在994年初國(guó)會(huì)開(kāi)始審議國(guó)務(wù)院授權(quán)法修正案時(shí)，國(guó)務(wù)卿克里斯托弗反對(duì)國(guó)會(huì)通過(guò)該項(xiàng)修正案，但他同時(shí)聲稱(chēng)：《八一七公報(bào)》并不損害美國(guó)對(duì)保持臺(tái)灣安全的承諾，“包括本政府的每一屆政府，皆確認(rèn)《與臺(tái)灣關(guān)系法》在法律上優(yōu)先于1982年公報(bào)，前者是美國(guó)的法律，后者為政策聲明”。[27]不論這種美國(guó)國(guó)內(nèi)政治中的所謂“府會(huì)”之爭(zhēng)多么復(fù)雜奧妙，其結(jié)果并沒(méi)有改變美國(guó)政策調(diào)整的實(shí)質(zhì)和方向，區(qū)別只是調(diào)整的策劃能夠度和緩急有所不同。
其次是正式調(diào)整對(duì)臺(tái)政策。1994年9月7日，克林頓政府正式公布“調(diào)整對(duì)臺(tái)政策的解釋”（Adjustments to U.S.Policy toward Taiwan Explained）。這是近十年來(lái)美國(guó)政府第一次調(diào)整對(duì)臺(tái)政策，其中包含的內(nèi)容反映了自布什政府后期開(kāi)始，美國(guó)政策調(diào)整的實(shí)質(zhì)和方向，即通過(guò)加強(qiáng)美臺(tái)政治關(guān)系，提升美臺(tái)關(guān)系的交往級(jí)別，支持臺(tái)灣加入某些國(guó)際組織等等，使美國(guó)介入臺(tái)灣問(wèn)題的手段和目標(biāo)公開(kāi)化。[28]與行政當(dāng)局密切配合，美國(guó)會(huì)參、眾兩院相繼通過(guò)了支持臺(tái)灣加入聯(lián)合國(guó)的提案。
考慮到克林頓政府初期的對(duì)華政策以及擅長(zhǎng)呼風(fēng)喚雨的美國(guó)媒體聞樂(lè)起舞，大肆鼓吹“中國(guó)威脅論”等等，可以大致肯定，美國(guó)調(diào)整對(duì)臺(tái)政策顯然是防范、打擊中國(guó)的企圖的一個(gè)部分，而且事實(shí)證明是最危險(xiǎn)的一部分。沒(méi)有這次政策調(diào)整，臺(tái)灣領(lǐng)導(dǎo)人如李登輝被允許訪(fǎng)問(wèn)美國(guó)是不可能成行的，甚至李登輝都可能不會(huì)提出申請(qǐng)�？梢钥隙ǖ卣f(shuō)，美國(guó)的政策調(diào)整是釀成1996年臺(tái)灣海峽危機(jī)的主要原因，至少也是主要原因之一。其結(jié)果一方面是破壞了中美關(guān)系，同時(shí)也嚴(yán)重地破壞了臺(tái)海地區(qū)的穩(wěn)定。特別嚴(yán)重的是，美國(guó)的政策調(diào)整對(duì)持續(xù)發(fā)展和密切起來(lái)的兩岸關(guān)系造成了破壞性的影響，至今盡圍繞臺(tái)海展開(kāi)的三邊關(guān)系仍然沒(méi)有從惡性循環(huán)中擺脫出來(lái)，其危險(xiǎn)程度是前所未有的。
第二階段從克林頓第二任期開(kāi)始。1999年春季以來(lái)，美國(guó)對(duì)臺(tái)政策出現(xiàn)了新的調(diào)整，其突出特點(diǎn)是從所謂“有條件的不介入”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢薅鹊慕槿搿�，目的是通過(guò)推動(dòng)兩岸雙方的對(duì)話(huà)來(lái)達(dá)成某種協(xié)議，在維持現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上維持臺(tái)灣海峽的和平局面。
這種變化出現(xiàn)的首要背景是，1996年夏以來(lái)，美國(guó)對(duì)華政策出現(xiàn)重大調(diào)整。經(jīng)過(guò)1997年秋和1998夏中美首腦互訪(fǎng)，確定了兩國(guó)“致力于建設(shè)性戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系”的合作框架。[29]一如既往，中美關(guān)系的改善和加強(qiáng)導(dǎo)致使美國(guó)在臺(tái)灣問(wèn)題上態(tài)度趨于謹(jǐn)慎。1998年克林頓總統(tǒng)訪(fǎng)華期間公開(kāi)宣示了“三不”立場(chǎng)，即不支持臺(tái)獨(dú)、不支持“兩個(gè)中國(guó)”或“一中一臺(tái)”、不支持臺(tái)灣進(jìn)入只有主權(quán)國(guó)家才能進(jìn)入的國(guó)際組織。[30]這表明克林頓政府當(dāng)時(shí)不希望臺(tái)灣問(wèn)題干擾中美合作，因此寧愿對(duì)美臺(tái)關(guān)系加以限制。
另外兩個(gè)直接的原因也是不容忽視的。其一是1995年夏季李登輝訪(fǎng)美所引發(fā)的中美關(guān)系倒退和1996年3月的臺(tái)海危機(jī)，使美朝野對(duì)臺(tái)灣問(wèn)題的敏感性和嚴(yán)重性，有了比較深入的認(rèn)識(shí)，對(duì)中國(guó)維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和反臺(tái)獨(dú)的決心有了進(jìn)一步的了解。
其二是1997年11月臺(tái)灣民進(jìn)黨在縣市級(jí)選舉中獲勝，美國(guó)政府感到代表“臺(tái)獨(dú)”勢(shì)力的民進(jìn)黨已經(jīng)邁出了取得執(zhí)政地位的重要步驟，它將對(duì)臺(tái)灣島內(nèi)形勢(shì)和兩岸關(guān)系產(chǎn)生嚴(yán)重影響，甚至?xí)?000年的“總統(tǒng)”選舉期間引爆新的危機(jī)。
在上述背景下，美決策層產(chǎn)生了一種緊迫感，認(rèn)為美僅僅靠推行以往的“戰(zhàn)略模糊”政策，消極應(yīng)對(duì)臺(tái)海可能出現(xiàn)的危險(xiǎn)局勢(shì)，未必能防止兩岸發(fā)生軍事沖突，中國(guó)大陸與臺(tái)灣各自?xún)?nèi)部政治形勢(shì)的發(fā)展，很可能導(dǎo)致雙方均不顧美國(guó)的意愿，自行其事；
或者因?yàn)椤罢`判”美國(guó)的意圖，單方面作出決定，最終將美國(guó)拖下水。美國(guó)決策層認(rèn)為，避免臺(tái)海軍事沖突和美被動(dòng)卷入的根本出路，是兩岸達(dá)成可以持續(xù)一段時(shí)間的和平解決辦法。在經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的醞釀以后，克林頓政府提出了所謂處理臺(tái)灣問(wèn)題的“三個(gè)支柱”，即：“一個(gè)中國(guó)”、“和平解決”和“敦促兩岸對(duì)話(huà)（或談判）”。其特點(diǎn)是明確將“敦促兩岸對(duì)話(huà)”與“一個(gè)中國(guó)”和“和平解決”并列，作為美政策中的一項(xiàng)原則。[31]1999年初克林頓政府利用紀(jì)念《與臺(tái)灣關(guān)系法》出臺(tái)20周年的時(shí)機(jī)，提出了以達(dá)成“過(guò)渡協(xié)議（interim agreements）”為主要特征的促談方針。
1999年2月間，美在臺(tái)協(xié)會(huì)主席卜睿哲發(fā)表了美對(duì)兩岸關(guān)系的五點(diǎn)方針，其要點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)美堅(jiān)持和平解決臺(tái)灣問(wèn)題，以及“建設(shè)性且有意義的兩岸對(duì)話(huà)”是解決兩岸分歧的“最好方法”。[32]3月24日，美負(fù)責(zé)東亞及太平洋事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿陸士達(dá)（Stanley O.Roth ）發(fā)表講話(huà)稱(chēng)：“與過(guò)去二十一年一樣，堅(jiān)持和平化解中國(guó)與臺(tái)灣間分歧將繼續(xù)是美國(guó)未來(lái)政策的組成部分”，他聲稱(chēng)兩岸對(duì)話(huà)中的創(chuàng)見(jiàn)會(huì)幫助“就任何困難話(huà)題達(dá)成過(guò)渡協(xié)議”。[33]同時(shí)美助理國(guó)務(wù)卿幫辦謝淑麗（Susan Shirk ）在國(guó)會(huì)作證時(shí)，除了沒(méi)有直接使用“過(guò)渡協(xié)議”這個(gè)詞外，基本重復(fù)了陸士達(dá)的發(fā)言?xún)?nèi)容。[34]
他們的講話(huà)概括了美國(guó)政府的新方針，即努力創(chuàng)造一種環(huán)境，促使兩岸通過(guò)對(duì)話(huà)和談判，建立一個(gè)能夠在較長(zhǎng)時(shí)期里維持臺(tái)海局勢(shì)穩(wěn)定的框架，使現(xiàn)狀得以繼續(xù)維持下去。美政府官員雖然一再聲稱(chēng)，美不直接介入兩岸對(duì)話(huà)，但美實(shí)際上提出了對(duì)話(huà)的方向和內(nèi)容，即兩岸對(duì)話(huà)應(yīng)能保證臺(tái)灣海峽的和平，所謂“有價(jià)值、有意義的”協(xié)議，本質(zhì)上就是“政治性的”協(xié)議。
美國(guó)政策的變化是經(jīng)過(guò)一段時(shí)間醞釀的，而且在美國(guó)政府內(nèi)部和政策研究圈內(nèi)是有分歧的。從已經(jīng)表現(xiàn)出來(lái)的情況看，大致有三種意見(jiàn)：其一是“戰(zhàn)略明確，戰(zhàn)術(shù)模糊”，實(shí)際上是向所謂“戰(zhàn)略清楚”發(fā)展，只是不那么急劇而已。[35]其二是“促談”，搞兩岸的“中程協(xié)議”，或“過(guò)渡性”的協(xié)議，以便能較長(zhǎng)期地維持現(xiàn)狀。[36]其三是“繼續(xù)模棱兩可”，不在兩岸之間進(jìn)行調(diào)解或表明偏向站在任何一方，“應(yīng)當(dāng)以和平作為其中心目標(biāo)”，。[37]美國(guó)各方的不同意見(jiàn)反應(yīng)美國(guó)政策調(diào)整的兩個(gè)特點(diǎn)。首先是美內(nèi)部在處理兩岸關(guān)系問(wèn)題上已經(jīng)形成了基本的共識(shí)，即：（1）美國(guó)政策的重點(diǎn)應(yīng)放在維持臺(tái)灣海峽的和平與穩(wěn)定上；
（2）維持臺(tái)海和平的最佳辦法是敦促兩岸自己達(dá)成有效的協(xié)議。正是因?yàn)榇嬖谶@種共識(shí)，克林頓政府對(duì)李登輝（1999年7月9日）拋出“兩國(guó)論”表示強(qiáng)烈不滿(mǎn)，不僅克林頓政府指定李登輝是“麻煩制造者”，美一些媒體、思想庫(kù)也對(duì)臺(tái)灣當(dāng)局表示反感，美國(guó)會(huì)中也一度出現(xiàn)了對(duì)李的批評(píng)。[38]卜睿哲（Richard Bush）7月末和后來(lái)兩次訪(fǎng)臺(tái)，一方面是向李登輝說(shuō)明美立場(chǎng)，同時(shí)每次都會(huì)見(jiàn)連戰(zhàn)、宋楚瑜和陳水扁等有希望當(dāng)選總統(tǒng)的人物，目的是使這些可能成為臺(tái)灣新領(lǐng)導(dǎo)人的政治人物不要誤解美國(guó)政策，謹(jǐn)慎處理兩岸關(guān)系。[39]需要指出的是，美國(guó)在“促談”的同時(shí)，也加強(qiáng)了預(yù)防中國(guó)大陸使用武力的措施。1999年2月，美國(guó)防部根據(jù)美國(guó)會(huì)1999財(cái)年撥款法案的要求，向國(guó)會(huì)提交了《臺(tái)灣海峽安全形勢(shì)》的報(bào)告。
該報(bào)告聲稱(chēng)，“臺(tái)海力量的動(dòng)態(tài)平衡”無(wú)大變化，但預(yù)測(cè)到2005年中國(guó)將掌握導(dǎo)彈攻擊優(yōu)勢(shì)和保持空軍的優(yōu)勢(shì)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
[40]該報(bào)告出臺(tái)后，克林頓美國(guó)不斷通過(guò)外交渠道向中國(guó)大陸施加壓力，企圖影響中國(guó)的國(guó)防政策，阻止中國(guó)發(fā)展必要的軍事力量，特別是阻止中國(guó)發(fā)展針對(duì)臺(tái)灣的打擊力量。同時(shí)美國(guó)加強(qiáng)了有針對(duì)性地對(duì)臺(tái)銷(xiāo)售反導(dǎo)武器和空中攻擊武器，包括用于反導(dǎo)作戰(zhàn)的路基預(yù)警系統(tǒng)，AIM-120空—空導(dǎo)彈，等等。在克林頓執(zhí)政的最后一年，美國(guó)軍方開(kāi)始全面調(diào)查臺(tái)灣的防務(wù)和武器裝備，為新一輪的大規(guī)模武器銷(xiāo)售提供所謂的依據(jù)。
美國(guó)國(guó)會(huì)中的反華勢(shì)力本來(lái)就對(duì)克林頓總統(tǒng)在中國(guó)宣布“三不”強(qiáng)烈不滿(mǎn)，因此特別注意利用所謂臺(tái)灣的“安全”大作文章�？肆诸D訪(fǎng)華后不久，美國(guó)會(huì)相繼通過(guò)了一些表示支持臺(tái)灣的議案，力圖限制和干預(yù)行政當(dāng)局處理臺(tái)灣問(wèn)題的決策權(quán)。1999年3月24日，美參院外交委員會(huì)于提出了《加強(qiáng)臺(tái)灣安全法案》（The Taiwan Security Enhancement Act ）。2000年2月，美國(guó)眾院通過(guò)了這個(gè)法案。該法案的目的就是要強(qiáng)化美臺(tái)軍事關(guān)系，內(nèi)容包括增加美在臺(tái)協(xié)會(huì)臺(tái)北辦事處負(fù)責(zé)軍事技術(shù)的人員、增加高級(jí)軍官的交流、共同討論臺(tái)海安全形勢(shì)和戰(zhàn)術(shù)規(guī)劃、協(xié)助臺(tái)灣軍隊(duì)的訓(xùn)練和演習(xí)、設(shè)置軍事聯(lián)絡(luò)專(zhuān)線(xiàn)、加強(qiáng)對(duì)臺(tái)軍售等。美眾院的行動(dòng)已經(jīng)產(chǎn)生了惡劣影響，助長(zhǎng)了國(guó)會(huì)內(nèi)的反華聲勢(shì)，并向行政當(dāng)局施加壓力，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)臺(tái)軍售。[41]法案出臺(tái)后，遭到美行政當(dāng)局的反對(duì)。他們認(rèn)為，《與臺(tái)灣關(guān)系法》為美臺(tái)關(guān)系提供了完美的框架，如進(jìn)一步加強(qiáng)與臺(tái)灣的軍事關(guān)系，將嚴(yán)重惡化中美關(guān)系，并實(shí)際加強(qiáng)臺(tái)灣的不安全。[42]美國(guó)會(huì)提出《加強(qiáng)臺(tái)灣安全法案》的目的包括與美行政當(dāng)局爭(zhēng)奪控制或影響美對(duì)臺(tái)政策的決定權(quán)。它雖然沒(méi)有獲得通過(guò)，其影響之強(qiáng)烈已經(jīng)足以促使或支持美國(guó)行政當(dāng)局在售臺(tái)武器上突破以往的限制�？傊畯漠�(dāng)時(shí)國(guó)會(huì)的氣氛看，美國(guó)各方面在阻止中國(guó)大陸使用武力方面，立場(chǎng)已經(jīng)在趨向強(qiáng)硬，甚至出現(xiàn)了即使是臺(tái)灣當(dāng)局挑起事端，也要阻止中國(guó)大陸使用武力的論調(diào)。
第三階段是陳水扁上臺(tái)后。2000年3月18日民進(jìn)黨候選人陳水扁當(dāng)選為臺(tái)灣新領(lǐng)導(dǎo)人后，克林頓政府的對(duì)臺(tái)政策出現(xiàn)了明顯的波動(dòng)，其特點(diǎn)是進(jìn)一步加大了防止臺(tái)海軍事沖突的力度。
第一階段從3月18日陳水扁當(dāng)選到5月20日陳水扁發(fā)表就職演說(shuō)。這一階段美國(guó)政策的重點(diǎn)是防止陳水扁當(dāng)局鋌而走險(xiǎn)，宣布臺(tái)獨(dú)，從而引發(fā)臺(tái)海戰(zhàn)爭(zhēng)。自1999年7月以后一個(gè)時(shí)期，克林頓政府一直擔(dān)心，臺(tái)灣政局因選舉出現(xiàn)動(dòng)蕩，有可能引發(fā)兩岸軍事沖突。陳水扁當(dāng)選加劇了克林頓政府的危機(jī)感，它因此強(qiáng)化了兩手策略。
首先是向陳水扁施加影響。在臺(tái)灣選舉期間及選舉結(jié)果揭曉后，美國(guó)利用各種場(chǎng)合和方式，一再聲稱(chēng)，美國(guó)評(píng)價(jià)臺(tái)灣新領(lǐng)導(dǎo)人的標(biāo)準(zhǔn)是“維護(hù)臺(tái)灣海峽的和平與安定”。
“3·18”以后，美國(guó)不斷派人前往臺(tái)灣，一方面了解陳水扁在兩岸關(guān)系上的的立場(chǎng)和政策，同時(shí)也向陳施加壓力和影響，促使他謹(jǐn)言慎行，以免變成又一個(gè)“麻煩制造者”。陳水扁從當(dāng)選到5月20日就職演說(shuō)期間有關(guān)兩岸關(guān)系的言行，顯然同美國(guó)的影響有密切的關(guān)系。
陳水扁由于新執(zhí)政時(shí)面臨內(nèi)外困難，急需美國(guó)的支持，故對(duì)美國(guó)作出配合姿態(tài)。陳水扁顯然部分地達(dá)到了目的，美國(guó)方面已經(jīng)認(rèn)為，他是可以配合美國(guó)政策的人物。
另一方面，美國(guó)加大了向中國(guó)大陸施壓的力度。在2000年2月大陸發(fā)表一個(gè)中國(guó)“白皮書(shū)”以后，美國(guó)即加大了施壓的力度。陳水扁當(dāng)選前后，美國(guó)甚至公開(kāi)發(fā)出武力威脅，以阻止大陸采取軍事行動(dòng)。與此同時(shí)，美國(guó)政府陸續(xù)派高級(jí)官員訪(fǎng)華，以便掌握情況，并施加影響。
陳水扁“5·20”演說(shuō)后，美國(guó)各方面均認(rèn)為，由于陳水扁在兩岸關(guān)系問(wèn)題持續(xù)低姿態(tài)，而且他在島內(nèi)面臨重重困難，不可能向挑戰(zhàn)大陸，因此中國(guó)大陸加強(qiáng)對(duì)臺(tái)軍事部署已經(jīng)成為“破壞”臺(tái)灣海峽和平與穩(wěn)定的主要因素�？肆诸D政府在“5·20”以后越來(lái)越強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)臺(tái)灣防務(wù)的援助，美軍方開(kāi)始重新評(píng)估臺(tái)灣防務(wù)需要，夏季克林頓政府再次宣布新的對(duì)臺(tái)軍售。這當(dāng)然不僅僅是出于競(jìng)選的需要，其中針對(duì)中國(guó)軍事部署的含義相當(dāng)清楚�？肆诸D政府這一時(shí)期或許有意延續(xù)“促談”的方針，進(jìn)一步緩和臺(tái)灣海峽的緊張局勢(shì)。它不斷試圖說(shuō)服兩岸展開(kāi)對(duì)話(huà)和談判，初步打算是推動(dòng)兩岸從具體的事務(wù)性商談（如“三通”）開(kāi)始。問(wèn)題是美國(guó)大選臨近，克林頓政府已成“跛鴨”，其政策失去了動(dòng)力和可信性，它試圖打開(kāi)兩岸僵局的行動(dòng)本來(lái)就是有氣無(wú)力的，當(dāng)然不會(huì)有什么效果，最終只能是將一個(gè)外馳內(nèi)張、混沌不清的臺(tái)海局勢(shì)傳給小布什政府。
（3）布什政府對(duì)臺(tái)政策的變化布什入主白宮以后，美國(guó)對(duì)臺(tái)政策的變化是有目共睹的，其突出的特點(diǎn)是企圖將所謂的“戰(zhàn)略模糊”明確地改變?yōu)椤皯?zhàn)略清晰”。[43]由于克林頓政府在行將結(jié)束時(shí)，已經(jīng)認(rèn)為中國(guó)大陸的軍事準(zhǔn)備是破壞臺(tái)海穩(wěn)定的主要因素，并開(kāi)始加強(qiáng)對(duì)臺(tái)防務(wù)援助，布什政府的所謂“戰(zhàn)略清晰”自然會(huì)首先和明顯地表現(xiàn)為向中國(guó)大陸施加壓力，特別是增加對(duì)臺(tái)軍售，盡管對(duì)臺(tái)灣安全的考慮并不是加強(qiáng)軍售的唯一原因。布什需要回報(bào)他的支持者，其中對(duì)臺(tái)軍售畢竟是獲利豐厚的一種。
當(dāng)然問(wèn)題很可能并不止于此。布什執(zhí)政后美國(guó)對(duì)華政策正在重新制訂過(guò)程中，由于撞機(jī)事件對(duì)中美關(guān)系造成的嚴(yán)重消極影響，以及布什政府中那些冷戰(zhàn)老斗士們正在歇斯底里地發(fā)動(dòng)“遏制”中國(guó)的冷戰(zhàn)，他們企圖將臺(tái)灣作為遏制中國(guó)戰(zhàn)略的一個(gè)關(guān)鍵部分，可以說(shuō)布什政府對(duì)臺(tái)軍售和陳水扁過(guò)境紐約的決定顯然包含著更復(fù)雜的考慮。一方面是為了穩(wěn)定臺(tái)灣政局，考慮到自2000年3月18日以來(lái)，陳水扁施政一直乏善可陳，布什政府的舉動(dòng)顯然是在為臺(tái)灣當(dāng)局保駕護(hù)航。另一方面也是在向中國(guó)作出姿態(tài)，即美國(guó)隨時(shí)可以在臺(tái)灣、西藏一類(lèi)問(wèn)題上向中國(guó)發(fā)難，盡管在別人看來(lái)很可能事與愿違。事實(shí)上布什政府的決定很有可能像克林頓執(zhí)政初期一樣，破壞正逐步密切和穩(wěn)定起來(lái)的兩岸關(guān)系，在臺(tái)灣海峽制造新的緊張。其實(shí)美國(guó)那些“冷戰(zhàn)斗士”們就是要減緩兩岸關(guān)系的積極發(fā)展，阻止中國(guó)統(tǒng)一的進(jìn)程，使臺(tái)海兩岸不統(tǒng)、不戰(zhàn)、不和的局面持續(xù)下去。他們確實(shí)需要臺(tái)海局勢(shì)緊張，以便破壞和平統(tǒng)一的進(jìn)程，并證明他們的倒行逆施是有根據(jù)的。
結(jié)束語(yǔ)美國(guó)對(duì)臺(tái)灣政策演變的歷史表明，美國(guó)對(duì)臺(tái)灣政策的歷次變化調(diào)整都是與中美關(guān)系的發(fā)展變化聯(lián)系在一起的，不論美國(guó)政策的制訂過(guò)程有多么復(fù)雜，中美關(guān)系的狀況始終是美國(guó)制訂政策的首要考慮。冷戰(zhàn)后美國(guó)對(duì)華政策一直處于在變動(dòng)、在調(diào)整，中美關(guān)系也是一波三折，動(dòng)蕩不定。在這種情況下，美國(guó)始終有人企圖打“臺(tái)灣牌”牽制中國(guó)作為一種選擇，以便抑制中國(guó)在亞太地區(qū)的影響的擴(kuò)大。他們的主張一直影響著美國(guó)的對(duì)臺(tái)灣政策，只是在不同時(shí)期影響的程度不同，這主要取決于當(dāng)時(shí)的對(duì)華政策和中美關(guān)系的狀況。美國(guó)一直認(rèn)為加強(qiáng)臺(tái)灣的防衛(wèi)能力，向中國(guó)大陸施加軍事壓力，可以阻止中國(guó)大陸對(duì)臺(tái)灣使用武力，從而避免兩岸沖突造成整個(gè)亞太地區(qū)不穩(wěn)定。不過(guò)需要指出的是，美國(guó)的決策動(dòng)機(jī)遠(yuǎn)不是那么無(wú)私的，美國(guó)相信加強(qiáng)與臺(tái)灣的政治和軍事關(guān)系，可以更好地維護(hù)和促進(jìn)它在臺(tái)灣的經(jīng)濟(jì)利益，如通過(guò)武器銷(xiāo)售可以獲得經(jīng)濟(jì)上的巨大好處，等等。從當(dāng)前美國(guó)對(duì)華政策的特點(diǎn)和中美關(guān)系的狀態(tài)看，美國(guó)將繼續(xù)加強(qiáng)與臺(tái)灣的政治和軍事關(guān)系，至于會(huì)發(fā)展到什么程度、以及如何發(fā)展等等，仍有相當(dāng)大的不確定性，由此而引發(fā)新危機(jī)的可能性也是存在的。
[1]《國(guó)民政府公告》渝字第862號(hào)，1945年9月21日。
[2]Foreign Relations of United States（FRUS），1945Ⅶ，p 882.
[3]，F(xiàn)RUS，1949Ⅸ，pp.265-267；
FRUS，1948Ⅷ，NSC37/1，pp.270-275；
NSC37/5290-291.
[4]U.S.Department of State，American Foreign Policy ，1950——1955：BasicDocument，1957，p 2448.
[5]State Department Bulletin ，January 16，1950，X Ⅻ，p 81.
[6]引自饒戈平：《“臺(tái)灣地位未定論”的法律透視》，資中筠編：《美太關(guān)系四十年》，第81頁(yè)，人民出版社1991年版。
[7]American Foreign Policy ，1950——1955：Basic Document，p 2448.
[8]具體過(guò)程可參閱資中筠：《追根溯源：美國(guó)對(duì)華政策的緣起和發(fā)展》，第281——289頁(yè)，上海人民出版社2000年版。
[9]《中美關(guān)系資料匯編》，第二輯上冊(cè)，第90頁(yè)，世界知識(shí)出版社1960年版。
[10]FRUS ，1952-1954，Vol.14，part 1，p.929.參閱蘇格：《美國(guó)對(duì)華政策與臺(tái)灣問(wèn)題》，第七章，第239——244頁(yè)，世界知識(shí)出版社1998年版。
[11]FRUS ，1952-1954，Vol.14，part 1，p.929.
[12]Policy Toward Communist China and Formosa，October 111954，Dulles Paper，Box 2，Eisenhower Library.
[13]參閱林正義：《1958年臺(tái)海危機(jī)期間美國(guó)對(duì)華政策》，第135——137頁(yè)，臺(tái)灣商務(wù)印書(shū)館。
[14]韓念龍主編：《當(dāng)代中國(guó)外交》，第220——221頁(yè)，中國(guó)社科出版社1988年版。
宮力：《跨越鴻溝》，第50頁(yè)，河南人民出版社1992年版。
[15]《當(dāng)代中國(guó)外交》，第221——222頁(yè)；
《新中國(guó)外交風(fēng)云》，第2輯第40頁(yè)，世界知識(shí)出版社1991年版。
[16]中美在上海簽定的《聯(lián)合公報(bào)》，第422頁(yè)，《當(dāng)代中國(guó)外交》，第422頁(yè)。
[17]《中華人民共和國(guó)和美利堅(jiān)合眾國(guó)關(guān)于建立外交關(guān)系的聯(lián)合公報(bào)》，《當(dāng)代中國(guó)外交》，第429頁(yè)。
[18]近年來(lái)中國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)《與臺(tái)灣關(guān)系法》分析最詳細(xì)的是蘇格著《美國(guó)對(duì)華政策與臺(tái)灣問(wèn)題》，見(jiàn)該書(shū)第474——482頁(yè)。
[19]Implementation of the Taiwan Relations Act ：Hearings Before the Subcommitteeon Asian and Pacific Affairs of the Committee of Foreign Affairs，House of Representative，96th Congress ，2an.Session，1980，pp.28-29.
[20]梅孜編：《美臺(tái)關(guān)系重要資料選編》，第217頁(yè)，時(shí)事出版社，1997年版。
[21]《中華人民共和國(guó)和美利堅(jiān)合眾國(guó)聯(lián)合公報(bào)》，1982年8月7日，《當(dāng)代中國(guó)外交》，第430——431頁(yè)。
[22]《中華人民共和國(guó)和美利堅(jiān)合眾國(guó)聯(lián)合公報(bào)》，第430——431頁(yè)，。
[23]法案內(nèi)容見(jiàn)Congressional Record，July 19，1989，pp.S 8159-8160.
[24]Bush Names Asian Instability Spot，The China Post，November 14，1991，p.1.
[25]James A.Baker ，American in Asia：Emerging Architecture for A PacificCommunity ，F(xiàn)oreign Affairs ，Vol.70，No.5，（Winter 1991/92），pp.9-11and 15-17.
[26]參閱牛軍：“論克林頓政府第一任期對(duì)華政策的演變及其特點(diǎn)”，《美國(guó)研究》1998年第1期。
[27]美新署華盛頓1994年2月2日電。
[28]政策內(nèi)容見(jiàn)“Adjustments to U.S.Policy toward Taiwan Explained，BackgroundBriefing，Department of States，September 7，1994，轉(zhuǎn)引自《美國(guó)對(duì)華政策與臺(tái)灣問(wèn)題》，第729——730頁(yè)。
[29]《江澤民主席在白宮國(guó)宴上的講話(huà)》，1997年10月29日。
[30]新華社上海1998年6月30日電。
[31]Testimony before The Senate Foreign Relations Committee On S.(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
693The TaiwanSecurity Enhancement Act by Stanley O.Roth ，August 13，1999，F(xiàn)oreign Policy Backgrounder，United States ，Information Service Embassy of the United States of America.
[32]中央社臺(tái)北1999年2月4日電。
[33]Stanley O.Roth ，Taiwan Relations Act at Twenty -and Beyond，March 24，1999，F(xiàn)oreign Policy Backgrounder ，United States Information Service Embassy ofthe United States of America.
[34]Susan L.Shirk ，The Taiwan Relations Act at Twenty，April 14，1999，http://pdq2.usia.gov/scripts/cqcgi.exe.
[35]此一觀點(diǎn)的代表人物是Joseph Nye，見(jiàn)新華社香港1998年1月11日電，
[36]此一主張的代表任務(wù)是Keen Leaberthal ，見(jiàn)1998年2月10日紐約《世界日?qǐng)?bào)》。
37]這種看法在美國(guó)內(nèi)是最有市場(chǎng)的，全面反映其觀點(diǎn)的是Nancy Turk在生存雜志上發(fā)表的《中國(guó)——臺(tái)灣：美國(guó)的爭(zhēng)論與選擇》，論點(diǎn)內(nèi)國(guó)際戰(zhàn)略研究所雜志《生存》，1998年冬季號(hào)，引自《參考資料》，1998年12月23日
[38]新華社華盛頓1999年7月23日電關(guān)于美國(guó)參議院舉行兩岸關(guān)系聽(tīng)證會(huì)的情況。
[39]中央社華盛頓1999年7月23日電，另見(jiàn)Richard C.Bush ，Taiwan and the Futureof US ——Taiwan Relations，September 25，1999，http://ait.org.tw/bush925.htm.
[40]該報(bào)告內(nèi)容可見(jiàn)《參考資料》，1999年3月10日。
[41]Taiwan Security Enhancement Act（H.R.1838）。
[42]Testimony before The Senate Foreign Relations Committee On S.693The TaiwanSecurity Enhancement Act by Stanley O.Roth ，August 13，1999.
[43]本人于2000年6月15日在華盛頓與Douglas H.Paal，president in Asia PacificPolicy Center ，的談話(huà)，后者稱(chēng)，美國(guó)方面認(rèn)為臺(tái)灣現(xiàn)在不會(huì)是危機(jī)的根源，中國(guó)大陸對(duì)臺(tái)灣的對(duì)話(huà)要求不應(yīng)持消極的態(tài)度。而且布什如果當(dāng)選總統(tǒng)，將會(huì)改變“戰(zhàn)略模糊”為“戰(zhàn)略清楚”，意思是美國(guó)將告訴中國(guó)，如果中國(guó)使用武力進(jìn)攻臺(tái)灣，美國(guó)將無(wú)條件地使用軍事力量介入，保衛(wèi)臺(tái)灣。同時(shí)也告訴臺(tái)灣，必須承擔(dān)責(zé)任，不能宣布獨(dú)立，不能刺激大陸。
香港中文大學(xué)中國(guó)研究服務(wù)中心
來(lái)源：http/www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp?id=3985
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