周其仁：以法律約束政府總開(kāi)支

　　上周談到，取之于民的財(cái)力難以自動(dòng)用之于民。因此對(duì)政府開(kāi)支行為的生機(jī)和監(jiān)管就不可少。但是，審查和監(jiān)管本身也要耗費(fèi)公共資源。這就遇到了一個(gè)悖論：以增加審計(jì)和監(jiān)管費(fèi)用來(lái)減少政府開(kāi)支的浪費(fèi)、揮霍和貪污，真的就可以增加用之于民的財(cái)力嗎？

　　答案是否定的。道理淺顯不過(guò)——增加對(duì)政府開(kāi)支的監(jiān)管，固然可收到減少財(cái)力浪費(fèi)的效果，但監(jiān)管費(fèi)用不能給人民帶來(lái)直接利益，也是一種損耗。這里一共有三個(gè)量：被濫用的財(cái)政開(kāi)支總量、審計(jì)和監(jiān)管費(fèi)用的增量，以及因加強(qiáng)監(jiān)管而減少被濫用財(cái)力的增量。假定濫用總量為10億人民幣，加2億審計(jì)和監(jiān)管開(kāi)支可減3億濫用，再增2億監(jiān)管開(kāi)支又減2.5億浪費(fèi)，最后增2500萬(wàn)費(fèi)用、省2500萬(wàn)損失——事情就平了。問(wèn)，此案未用于民的總量幾何？答案是正好10億。

　　推論也清楚：若不引進(jìn)其他限制條件，用之于民的財(cái)力并不會(huì)因?yàn)閺?qiáng)化對(duì)政府開(kāi)支的審計(jì)和監(jiān)管而增加。這條推論的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)學(xué)里大有名堂的“租值消散”定律，不會(huì)錯(cuò)。那么，這所謂的“其他限制條件”，究竟是什么？

　　一定是那些能夠減少被濫用財(cái)力總量的條件。記住，從爭(zhēng)取更多財(cái)力用之于民的立場(chǎng)出發(fā)，真正的關(guān)鍵是減少被濫用財(cái)力的總量。要是這個(gè)總量的水平不降低，單靠增加審計(jì)和辦案的費(fèi)用，加到一定數(shù)量再加就得不償失。而無(wú)論怎么加，都是社會(huì)損耗的增加。

　　究竟引進(jìn)哪些限制條件，才可以減少被濫用財(cái)力的總量呢？很多。比如改變彌漫于官場(chǎng)的奢靡風(fēng)氣。比如大幅提高官員的道德水準(zhǔn)。比如完善財(cái)政紀(jì)律和規(guī)章。比如增加政府財(cái)政活動(dòng)的公開(kāi)性和透明度。比如強(qiáng)化人大、輿論和公眾對(duì)公共財(cái)政的參與�；蛘呷�面推進(jìn)鄧小平早在1980年就宣布的政治體制改革。只要切實(shí)做到，上述每一項(xiàng)都可以降低財(cái)力被濫用的總量。

　　但若要問(wèn)，有沒(méi)有哪一項(xiàng)限制條件，簡(jiǎn)明、易行、可收立竿見(jiàn)影之效，又與任何其他限制條件完全不相矛盾？我認(rèn)為有的，那就是以法律約束政府總開(kāi)支。這件事情的要點(diǎn)有四：第一，正式立法，最好在憲法里有專門條款。第二，政府開(kāi)支總量，可以是絕對(duì)量，也可以是占國(guó)民所得的一個(gè)比例；
從容易堅(jiān)持的角度看，比例量遠(yuǎn)為可取。第三，約束政府總開(kāi)支，就是約束政府總收入（包括稅收、國(guó)債和其他收入）。第四，立法約束不是絕對(duì)不變，而是變要講程序，不能隨意變。

　　為什么以法律約束政府總開(kāi)支，就可降低被濫用財(cái)力的總量呢？最明顯的是，約束了政府總開(kāi)支，也就約束了被濫用財(cái)力的總量�？鋸堃稽c(diǎn)想：如果法定政府總開(kāi)支不得高于國(guó)民所得的30%，那么即便全部財(cái)力都被濫用——這當(dāng)然是不可能的——濫用總量也就是30%。為政府總開(kāi)支安裝上法定的閘門，可以關(guān)住被濫用財(cái)力的總量。

　　以法律約束政府總開(kāi)支，對(duì)降低財(cái)力被濫用總量的第二方面影響，是便于人大、輿論和公眾審查增加政府收入的建議和主張。是的，為改善收入分配，為調(diào)控經(jīng)濟(jì)，為各種長(zhǎng)遠(yuǎn)和短暫的緊迫需要，增加國(guó)債、稅收和政府其他收入的呼吁、建議和主張，幾乎無(wú)日無(wú)之。都有道理，但所有道理加到一起，可以加出一個(gè)大錯(cuò)來(lái)——政府總收入增加過(guò)快，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的總體水平脫了節(jié)，更與防范公共財(cái)力被濫用的能力脫了節(jié)。

　　有專家曾把稅收占GDP的比例，定義為“國(guó)家能力”。他們也許是對(duì)的，但要靠想象才能假定，取之于民的全部可以用之于民。在財(cái)力的取、用可能分道揚(yáng)鑣的真實(shí)世界里，我們不能離開(kāi)防范公共財(cái)力被濫用的實(shí)際能力來(lái)鼓吹增加國(guó)家財(cái)力。記得西游記吧，一個(gè)唐僧，要配上豬八戒、沙和尚和孫悟空，才能從西天取經(jīng)回來(lái)。要是三個(gè)唐僧配一個(gè)豬八戒，結(jié)局會(huì)怎樣？至于近來(lái)有人不知所謂的“大政府”言論，不過(guò)是把十個(gè)唐僧打包送上西天的偉大主張。

　　加一個(gè)以法律約束政府總開(kāi)支的限制條件，各種增加政府收入的主張就必須互相競(jìng)爭(zhēng)。橫豎加了稅就減債，庫(kù)房多收了國(guó)企的壟斷利潤(rùn)就減稅。因此，專家們不能僅僅論證“增”的理由，而且要論證“優(yōu)”的根據(jù)，更要為“減”獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策——否則就什么也加不進(jìn)去。專家意見(jiàn)之間的競(jìng)爭(zhēng)程度提升了，有利于人大、輿論和公眾做出正確的判斷。

　　最后一點(diǎn)重要。在一個(gè)行政主導(dǎo)的體制里，公共財(cái)力用途究竟何在、利用效率究竟如何，信息掌握在政府部門和關(guān)鍵官員手里。以法律約束政府總開(kāi)支，政府內(nèi)部各機(jī)構(gòu)和各層次爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)力的競(jìng)爭(zhēng)也增加了。這樣，政府部門和官員們就互相“盯得緊”，也應(yīng)該更樂(lè)意配合審計(jì)和監(jiān)管部門約束其他部門的開(kāi)支行為。就是說(shuō)，行政部門和官員的信息優(yōu)勢(shì)，可為減少財(cái)力被濫用而用。

　　能夠做到以法律約束政府總開(kāi)支嗎？難。反正西方發(fā)達(dá)國(guó)家沒(méi)有一個(gè)做到過(guò)。美國(guó)幾乎做到，1982年參院以三分二多數(shù)票通過(guò)了“平衡預(yù)算限制稅收”的憲法修正案，但眾院表決少了兩票；
1994年共和黨“與美國(guó)締約”，包括了一個(gè)增加稅收必須得到國(guó)會(huì)絕對(duì)多數(shù)通過(guò)的修正案，最終以1票之差功虧一簣。歐洲的福利國(guó)家就不要談了。這也許說(shuō)明，民主投票的政制難以立法約束政府總開(kāi)支。

　　西方以外的世界如何？沒(méi)有查過(guò)。中國(guó)歷史上，康熙皇帝在1711年頒布過(guò)“人丁滋生，永不加賦”的詔令。據(jù)史家考證，田賦的正稅部分，“永不加賦”言而有信，但雜費(fèi)和其他貓膩，卻從來(lái)沒(méi)有干凈利落過(guò)。田賦以外，清代商業(yè)流轉(zhuǎn)稅似乎永遠(yuǎn)在加。更重要的是，“永不加賦”約束的是稅收絕對(duì)量，真的百分之百做到，政府財(cái)力不能隨經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)而增長(zhǎng)，一旦有事，“國(guó)家能力”危矣。

　　還是放眼未來(lái)吧。中國(guó)可以做到以法律約束政府總開(kāi)支嗎？不敢說(shuō)。敢說(shuō)的只有一點(diǎn)，如果做到，“中國(guó)世紀(jì)”云云，就劃出了最重要的一條底線。在這個(gè)意義上，四分之一世紀(jì)改革開(kāi)放帶動(dòng)的經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)還能不能持續(xù)，成敗在此一舉。

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