丁寧寧：改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

　　改革開(kāi)發(fā)以來(lái)，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)已經(jīng)經(jīng)歷了1982年、1988年、1993年、1998年和2003年五次較大規(guī)模的改革。但是在如何推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題上，一直缺乏公開(kāi)、深入的討論，實(shí)際上存在很多不同的看法。為了消除認(rèn)識(shí)上的分歧，明確下一步改革的方向，需要對(duì)以往政府機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)進(jìn)行認(rèn)真的總結(jié)和反思。

　　一、適應(yīng)了改革開(kāi)放和政策調(diào)整的需要

　　上述五次政府機(jī)構(gòu)改革，都和一些重大的改革開(kāi)放及政策調(diào)整措施相聯(lián)系。例如1982年的政府機(jī)構(gòu)改革，在大力精簡(jiǎn)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的同時(shí)，增設(shè)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)，合并、成立了對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取代人民公社，鞏固了包產(chǎn)到戶的成果。1988年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，新設(shè)立了（有的是正式列編）特區(qū)辦、版權(quán)局、專利局、環(huán)保局、技術(shù)監(jiān)督局、進(jìn)出口商品檢驗(yàn)局等，以適應(yīng)對(duì)外開(kāi)放的需要。撤銷(xiāo)國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，為各級(jí)財(cái)政和國(guó)有企業(yè)的全面承包鋪平了道路（盡管全面承包本身是不成功的）。1993年的政府機(jī)構(gòu)改革，將國(guó)家稅務(wù)局升格為總局，新設(shè)立國(guó)家外匯管理局，為1994年的稅制改革和匯率并軌奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。1998年的政府機(jī)構(gòu)改革，將國(guó)家體制改革委員會(huì)降格為體改辦，強(qiáng)化國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的功能，將勞動(dòng)部更名為勞動(dòng)和社會(huì)保障部，目的是加強(qiáng)中央政府應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)緊縮的能力。2003年的政府機(jī)構(gòu)改革，撤銷(xiāo)經(jīng)貿(mào)委，設(shè)立商務(wù)部，是出于中國(guó)加入世界貿(mào)易組織的需要。成立國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)和推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，則是為了進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

　　二、取得了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和轉(zhuǎn)變職能的效果

　　文化革命結(jié)束以后，由于大量受沖擊的干部恢復(fù)工作，政府工作人員的職數(shù)迅速增加。此外，改革探索階段的雙重體制并存，成為政府機(jī)構(gòu)和人員膨脹的另一個(gè)重要因素。因此，精兵簡(jiǎn)政成為改革開(kāi)放以來(lái)歷次政府機(jī)構(gòu)改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。1993年的十四屆三中全會(huì)上，明確了改革開(kāi)放的體制目標(biāo)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變政府職能的任務(wù)，提上了政府機(jī)構(gòu)改革的議事日程。從中央的情況看，政府機(jī)構(gòu)改革在這兩個(gè)方面都取得了明顯的效果。國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)數(shù)從1982年改革前的100個(gè)（其中部委數(shù)52個(gè)），減少到目前的52個(gè)（其中部委數(shù)28個(gè)）。工作人員數(shù)量則從1982年改革前的51,000人減少到目前的16,000人左右。另一方面，政府機(jī)構(gòu)的職能也隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程而不斷地發(fā)生變化。1982年以前那些直接掌管企業(yè)、物資的各個(gè)工業(yè)部、物資部消失了。根據(jù)規(guī)范市場(chǎng)和公共服務(wù)的需要，成立了知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、環(huán)保局等許多新的機(jī)構(gòu)；
國(guó)家勞動(dòng)總局則升格為勞動(dòng)和社會(huì)保障部。隨著國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，商業(yè)部、外經(jīng)部和外貿(mào)部最終合并為商務(wù)部，國(guó)家計(jì)委改組為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)。

　　三、機(jī)構(gòu)改革缺乏首尾一致的明確思路

　　由于每一次機(jī)構(gòu)改革都是在政府換屆前不到一年開(kāi)始籌劃的，歷次機(jī)構(gòu)改革之間，缺乏政策上的連續(xù)性。例如1988年撤銷(xiāo)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，90年代初以生產(chǎn)辦的名義恢復(fù)了。1993年改稱國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)，1998年變成了一個(gè)超級(jí)大委，連它自己的工作人員都自比日本的通產(chǎn)省。本屆政府（2003年）又把它撤掉了，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運(yùn)行協(xié)調(diào)工作上的困難。又如能源領(lǐng)域，到底要不要有一個(gè)政府機(jī)構(gòu)來(lái)管，也經(jīng)過(guò)了多次反復(fù)。1982年是行業(yè)部分設(shè)，1988年單設(shè)能源部，1993年恢復(fù)行業(yè)部分設(shè)，1998年降格為經(jīng)貿(mào)委代管的行業(yè)局分設(shè)，2003年撤銷(xiāo)所有的能源管理機(jī)構(gòu)�，F(xiàn)在能源問(wèn)題突出后，又有人建議恢復(fù)能源部。此外，1982年將國(guó)務(wù)院體改辦升格為國(guó)家體制改革委員會(huì)，1998年將其降格為國(guó)務(wù)院體改辦，本屆政府又將其撤銷(xiāo)，也引起了很大的爭(zhēng)議。本屆政府以來(lái)，為了應(yīng)付各地增加的煤礦事故，將新設(shè)立不久的國(guó)家生產(chǎn)安全監(jiān)督管理局升格為總局。在撤銷(xiāo)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的同時(shí)，把1988年成立的國(guó)有資產(chǎn)管理局改組、升格為國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，來(lái)“統(tǒng)一管人、管事、管資產(chǎn)”，違背了政府內(nèi)部的權(quán)力制衡原則。

　　四、反復(fù)精簡(jiǎn)削弱了中央政府的執(zhí)政能力

　　縱觀20多年來(lái)的政府機(jī)構(gòu)改革，真正精簡(jiǎn)了的只是國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)和人員，人大、政協(xié)、黨的機(jī)構(gòu)和人員一直在增加。省及省以下政府的機(jī)構(gòu)和人員編制，實(shí)際上已經(jīng)完全失控。1982年中央政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)時(shí)，各地正在根據(jù)憲法恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。1988年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)，省里正忙于推廣“市管縣”的經(jīng)驗(yàn)。1993年國(guó)務(wù)院帶頭減編20％，地方只有省一級(jí)政府響應(yīng)了中央減編的號(hào)召；
省以下的機(jī)構(gòu)和人員仍以“縣改市”的名義在繼續(xù)膨脹。1998年國(guó)務(wù)院強(qiáng)行減編50％，從3.2萬(wàn)人減到1.6萬(wàn)人；
省及省以下各級(jí)政府紛紛表態(tài)堅(jiān)決壓縮人員編制，實(shí)際上只減少了100多萬(wàn)人，根本沒(méi)有達(dá)到中央減編20％的要求。如果說(shuō)80年代這種“上減下不減”的政府機(jī)構(gòu)改革，還符合當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)體制“放權(quán)讓利”的改革要求；
那么90年代以后的這種精簡(jiǎn)態(tài)勢(shì)，則不僅不符合中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要，而且降低了中央政府履行自己社會(huì)責(zé)任的能力。盡管2003年的政府機(jī)構(gòu)改革沒(méi)有繼續(xù)強(qiáng)調(diào)精兵簡(jiǎn)政，但中央政府的執(zhí)政能力已經(jīng)在歷次機(jī)構(gòu)改革中被大大削弱了。各地違規(guī)的小煤窯建設(shè)屢禁不止，安全事故成倍增加就是一個(gè)不祥的例證。

　　五、機(jī)構(gòu)頻繁變動(dòng)降低了政府官員的素質(zhì)

　　這種每一屆政府都要精簡(jiǎn)一次機(jī)構(gòu)、人員的做法，導(dǎo)致了政府官員隊(duì)伍的不穩(wěn)定。況且政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)時(shí)，很難留住業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的官員，留下來(lái)的人員中多數(shù)不是原來(lái)的業(yè)務(wù)骨干。如果留心一下中央政府分流人員的去向，就更令人擔(dān)憂了。我們對(duì)中央各部委的分流人員，既缺乏應(yīng)有的政策關(guān)懷，又沒(méi)有嚴(yán)格的從業(yè)限制。不少熟悉中央政府政策制訂過(guò)程的官員，直接去了與原部委有業(yè)務(wù)聯(lián)系的國(guó)內(nèi)各大型企業(yè)、外資企業(yè)、以及各地方政府的駐京辦事處。目前許多外資企業(yè)的北京代表處中，既有原國(guó)家經(jīng)委和各行業(yè)部的官員，也有參加過(guò)WTO談判的、原外經(jīng)貿(mào)部的官員。中央部委官員如此流失的結(jié)果，不僅影響到目前政府工作人員的思想穩(wěn)定，而且使中央政府幾乎無(wú)密可保。往往各部委的政策還沒(méi)有出臺(tái)，內(nèi)外資企業(yè)和地方政府的對(duì)策就已經(jīng)準(zhǔn)備好了。不少來(lái)中央政府工作的博士、碩士，預(yù)先就打定了主意，先在部委里混幾年，取得經(jīng)驗(yàn)后就下海。盡管從學(xué)歷上看，國(guó)務(wù)院系統(tǒng)的官員平均學(xué)歷水平越來(lái)越高，但實(shí)際上的工作能力和政策水平卻不斷下降。這一點(diǎn)，僅從各部委文件錯(cuò)別字和語(yǔ)法錯(cuò)誤增加上就可以清楚地看出來(lái)。

　　六、反思“社改鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“市管縣”、“縣改市”

　　批評(píng)政府機(jī)構(gòu)臃腫、官員超過(guò)了老百姓的供養(yǎng)能力的意見(jiàn)當(dāng)然是有道理的。1982年憲法恢復(fù)了1954年憲法中有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的規(guī)定。其初衷是為了取代人民公社，以鞏固包產(chǎn)到戶的成果。但人民公社是政社合一，真正吃政府飯的干部很少。變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，由于職能不明確，機(jī)構(gòu)設(shè)置比照縣政府，一下子多出上千萬(wàn)吃財(cái)政飯的人員來(lái)。這是農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的真正根源�，F(xiàn)在要精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)，首先需要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。否則精簡(jiǎn)了還會(huì)膨脹回來(lái)。另一個(gè)膨脹因素是所謂“市管縣”的改革試點(diǎn)，實(shí)際上將300多個(gè)地區(qū)行署變成了一級(jí)政府。既增加了政府的機(jī)構(gòu)和人員，又降低了行政效率。最后是民政部搞的“縣改市”，不僅名義上好聽(tīng)，而且行政級(jí)別升半格，何樂(lè)而不為！結(jié)果又增加了政府的機(jī)構(gòu)和人員。這就是在地方政府的自我約束機(jī)制建立以前，下放干部管理和機(jī)構(gòu)編制權(quán)限的后果。與地方各級(jí)政府機(jī)構(gòu)、人員的膨脹速度相比較，國(guó)務(wù)院精兵簡(jiǎn)政的成果可以忽略不計(jì)。這種盲目的行政性分權(quán)，在降低中央政府控制能力的同時(shí)，必然導(dǎo)致市場(chǎng)的割裂。跨地區(qū)經(jīng)濟(jì)糾紛打官司要先打管轄權(quán)，就是一個(gè)明顯的證據(jù)。

　　七、機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵是要明確各級(jí)政府的職能

　　本屆政府已經(jīng)提出了轉(zhuǎn)變政府職能的任務(wù)。但是如何確定各級(jí)政府的職能，卻不是一個(gè)“依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限”所能解決的。中國(guó)是一個(gè)人口眾多的大國(guó)，把所有事情都集中到中央來(lái)解決顯然不行；
但中央只管軍事和外交，剩下的事情都交給地方的辦法也不行。例如跨地區(qū)的經(jīng)濟(jì)糾紛，在地方層次就解決不了。不僅如此，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距的存在，為了保證義務(wù)教育、社會(huì)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的可及性，即使具體的工作要靠地方政府去做，最后責(zé)任也必須由中央政府來(lái)承擔(dān)。中央和地方之間存在三種分工模式。一是條條，即中央要集中的權(quán)力，必須一插到底。二是塊塊，即允許地方獨(dú)立決定的事情，中央可以基本上不過(guò)問(wèn)。三是條塊結(jié)合，即地方分級(jí)行政，中央對(duì)口管理。我們的毛病是不管什么事情，都搞分級(jí)行政，對(duì)口管理。結(jié)果是“上下一般粗”，機(jī)構(gòu)、人員膨脹難以控制；
不僅降低了行政效率，而且最后無(wú)人承擔(dān)責(zé)任。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)看，條條就要靠中央財(cái)政供養(yǎng)，對(duì)中央政府負(fù)責(zé)；
塊塊則應(yīng)由地方財(cái)政供養(yǎng)，對(duì)地方政府負(fù)責(zé)；
分級(jí)行政，對(duì)口管理的事情，中央要承擔(dān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，統(tǒng)一法制規(guī)范的責(zé)任。

　　八、事業(yè)單位改革不能照抄國(guó)企改革的模式

　　近年來(lái)有人講，事業(yè)單位是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制的最后堡壘，要求加快事業(yè)單位的市場(chǎng)化、企業(yè)化改革。這種說(shuō)法是很不負(fù)責(zé)任的。中國(guó)的現(xiàn)代化過(guò)程和西方國(guó)家有很大的區(qū)別，很多社會(huì)事業(yè)是政府帶頭辦起來(lái)的�，F(xiàn)在看來(lái)，有些不屬于公共服務(wù)的領(lǐng)域，政府確實(shí)可以退出；
但決非所有的事業(yè)單位都能夠企業(yè)化。其實(shí)即使在西方國(guó)家，具有明顯“外部性”的民辦社會(huì)事業(yè)，例如環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、扶貧防災(zāi)、基礎(chǔ)科學(xué)研究等，也都注冊(cè)為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，并主要靠政府來(lái)提供經(jīng)費(fèi)。一些涉及政府公共服務(wù)的領(lǐng)域，例如基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療服務(wù)等，公立機(jī)構(gòu)的比重依然很高。我國(guó)事業(yè)單位約140萬(wàn)個(gè)，工作人員近3000萬(wàn)人，其中專業(yè)技術(shù)人員占全國(guó)總數(shù)的６４％。各項(xiàng)事業(yè)經(jīng)費(fèi)占國(guó)家財(cái)政支出的30%以上。在事業(yè)單位改革問(wèn)題上，首先應(yīng)當(dāng)弄清政府的社會(huì)責(zé)任，不能只考慮減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，要根據(jù)事業(yè)單位的性質(zhì)來(lái)進(jìn)行認(rèn)真的分類(lèi)。屬于政府職能的要“歸隊(duì)”，承擔(dān)公共服務(wù)職能的政府要繼續(xù)提供經(jīng)費(fèi)，與公共服務(wù)無(wú)關(guān)的那部分才應(yīng)當(dāng)變成企業(yè)。此外，應(yīng)盡快完善民法通則，為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的存在提供可靠的法律依據(jù)。

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