丁元竹,江汛清：創(chuàng)新社會管理理念與完善社會資源管理體制

　　解決社會公共服務(wù)發(fā)展滯后，總量供應(yīng)不足，公共投入短缺，分配不平衡，今后一個時期，必須加快更新社會管理觀念，加強(qiáng)和完善政府社會管理職能，提高政府提供公共服務(wù)和社會管理的能力。

　　（一）社會管理觀念更新

　　1．完善公共財政體制框架

　　公共服務(wù)型政府和公共財政密不可分，因為公共財政支出結(jié)構(gòu)反映著政府職能結(jié)構(gòu)的變化。滿足社會公共需求是公共財政的首要目標(biāo)和工作核心。一般說來，建立公共財政就是為了滿足全社會對公共服務(wù)的需求，并在此基礎(chǔ)上建立起政府的治理制度安排。公共財政具有公共性和非市場營利性兩個基本特征，其收支活動主要通過公共預(yù)算來實(shí)現(xiàn)，主要包括：經(jīng)費(fèi)預(yù)算和公共投資預(yù)算。從某種意義上說，公共財政是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。

　　當(dāng)前，在我國完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，政府還存在著一定程度的越位與缺位現(xiàn)象。公共財政的提出明確了財政支出必須以公共支出為目標(biāo)。公共支出必須保證國家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行，對各類社會事業(yè)提供必要的財力支持，為各類公共服務(wù)提供必要的資金支持；
對各類公益性或非營利性項目提供必要的財政援助。我國目前公共財政支出結(jié)構(gòu)中還帶有明顯的“建設(shè)財政”的特點(diǎn)，公共財政支出被大量用于那些本該由市場發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府公共財政支出中經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出過高，用于社會性公共服務(wù)的支出偏低。因此，必須加大我國公共財政支出中的社會公共服務(wù)的比重。

　　2．從傳統(tǒng)社會管理到公共管理

　　傳統(tǒng)社會管理的特征之一是簡單地強(qiáng)調(diào)社會控制和政府單一地分配社會資源。公共管理是指那些不以營利（不以追求利潤最大化）為目的，旨在有效地增進(jìn)與公平地分配社會公共利益的調(diào)控活動。毫無疑問，政府對社會發(fā)展負(fù)有主要責(zé)任。但是進(jìn)入公共管理時代，政府只是公共管理的核心主體，社會組織與更大范圍的公眾參與一起構(gòu)成公共管理中不可或缺的公共管理主體。因此，政府應(yīng)該鼓勵和引導(dǎo)包括社會組織在內(nèi)的民間社會的積極參與。

　　3．社會發(fā)展資源有效配置

　　社會公共服務(wù)是政府的重要職能，但并不等于說社會公共服務(wù)必須由政府全部包攬。國際經(jīng)驗證明，由政府包攬的社會公共服務(wù)容易產(chǎn)生財政危機(jī)和社會公共服務(wù)效率低下。20世紀(jì)后期西方公共服務(wù)改革給我們帶來的啟示是：在公共服務(wù)領(lǐng)域必須打破政府壟斷，引入競爭機(jī)制，發(fā)揮政府、市場和非營利組織的作用。新公共管理的核心是提高公共服務(wù)的效率，途徑是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競爭機(jī)制和社會組織的參與，開展公共服務(wù)項目的績效評估。為了加強(qiáng)和完善政府公共服務(wù)，首先要使社會政策集中在政府關(guān)注的公共福利活動；
其次，要把社會政策從社會行政傳統(tǒng)中釋放出來；
再次，轉(zhuǎn)向需求的社會合作機(jī)制，即政府、企業(yè)與社會部門之間需要建立一種合作互動的良性關(guān)系，以緩解社會矛盾，適應(yīng)日益多樣化的社會需求。同時，為了提高對于公共資源的有效利用，我們也不妨在社會管理領(lǐng)域引入一定的市場手段。當(dāng)然，西方在公共管理中引入市場機(jī)制也有值得吸取的教訓(xùn)。

　　4．社會事業(yè)與社會全面發(fā)展

　　推進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展是完善政府社會管理和公共服務(wù)職能，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要任務(wù)。按我國計劃經(jīng)濟(jì)時期的理解，“事業(yè)”特指沒有生產(chǎn)收入，經(jīng)費(fèi)由國庫支出的社會活動。在計劃經(jīng)濟(jì)條件下，“事業(yè)單位”是受國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、不從事經(jīng)營性活動，經(jīng)費(fèi)由國家包攬，不進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核算，提供非物質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)的社會組織。社會事業(yè)是指中央和各級地方政府領(lǐng)導(dǎo)的社會建設(shè)和社會服務(wù)，與行政部門和企業(yè)（包括金融機(jī)構(gòu)）相并列的活動。就更為具體的定義而言，社會事業(yè)是指國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)。也就是通常說的科、教、文、衛(wèi)、體等活動。

　　但是，社會事業(yè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能覆蓋社會發(fā)展所需要的內(nèi)容。因此，要強(qiáng)化和完善政府公共服務(wù)，僅僅依靠發(fā)展社會事業(yè)是不夠的，必須以社會事業(yè)為依托，通過公眾和企業(yè)的積極參與，推動社會的全面發(fā)展。同時，要加快事業(yè)單位改革，全面推進(jìn)事業(yè)單位及社會事業(yè)管理體制改革。改革的目標(biāo)是要提高政府管理社會生活的能力，改善公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，這不僅是進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，而且對于構(gòu)建社會主義和諧社會更具有重大戰(zhàn)略意義。

　�。ǘ�）社會發(fā)展資源管理體制

　　1．社會發(fā)展資源資本化和社會化社會發(fā)展資源只有資本化和社會化，才能使每個社會成員各盡其所。就目前來看，在物質(zhì)方面上，社會發(fā)展資源應(yīng)當(dāng)包括三類，一類是政府的資金投入，主要是公共財政的支出；
二是社會對于社會發(fā)展的投入，包括社會各界對于社會事業(yè)的財物捐贈、時間捐贈和知識捐贈；
三是企業(yè)對于社會發(fā)展所承擔(dān)的責(zé)任。社會發(fā)展資源的產(chǎn)出，就是人民生活水平的不斷提高、科技教育的持續(xù)發(fā)展、社會保障的不斷完善、社會安定有序等，此外，還包括消除貧困，建立社會安全網(wǎng)。從制度方面上，社會發(fā)展資源還包括政府制定的有關(guān)社會發(fā)展的法律、法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、社會設(shè)施和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，等等；
企業(yè)、政府和社會在社會發(fā)展領(lǐng)域中形成伙伴戰(zhàn)略關(guān)系；
社會組織的自律與他律，等等。這些制度性投入的產(chǎn)出是社會結(jié)構(gòu)完善，社會公平與公正。整個社會發(fā)展資源的產(chǎn)出包括兩個方面，即各類公共事業(yè)發(fā)展水平的提高和社會結(jié)構(gòu)的逐步完善。

　　如前所述，過去相當(dāng)長一個時期內(nèi)，我國之所以出現(xiàn)人民群眾的公共需求與基本公共服務(wù)供給不足，原因有二，一是社會發(fā)展資源投入不足，二是社會發(fā)展資源配置不合理。前者是一個社會發(fā)展資源配置數(shù)量問題；
后者則是一個體制問題。社會發(fā)展資源投入不足一方面是由于對于社會發(fā)展的性質(zhì)認(rèn)識不清晰，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中，沒有能夠使經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果及時轉(zhuǎn)化為社會發(fā)展資源，另一方面，由于缺乏對社會發(fā)展資源的全面認(rèn)識，沒有建立起有效動員社會發(fā)展資源的機(jī)制；
社會發(fā)展資源配置不合理則是在發(fā)展過程中忽視體制的力量，沒有處理好效益與公平的關(guān)系，沒有把制度因素也作為一種發(fā)展動力。國際經(jīng)驗表明，相對公平的發(fā)展是發(fā)展的內(nèi)在動力。我國人口眾多，人均經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，社會發(fā)展資源相對不足，這是我國社會發(fā)展資源投入和配置中的根本問題。但是，我國現(xiàn)有社會發(fā)展問題又不完全是資源不足造成的，有一些是由于資源的配置或認(rèn)識不到位造成的。從國際比較角度來看，根據(jù)世界衛(wèi)生組織對2000年全球191個成員國的衛(wèi)生總體績效的排序，我國被排在第144位，慈善捐贈占國民生產(chǎn)總值的0.045%（美國占6%以上），從事社會服務(wù)的非營利組織的擁有量不及發(fā)展中國平均水平的1/5，我國志愿服務(wù)參與率按目前4000萬人計算，為3%，美國為44%。

　　2．分配體制改革

　　社會發(fā)展資源基本來源于第二次分配和第三次分配以及其他形式的慈善活動。目前我國正在形成三個層次的財富分配體制和社會的廣泛參與。收入分配改革應(yīng)當(dāng)成為新時期建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制最基本的內(nèi)容之一。

　　第一層次分配以市場分配、勞動所取得報酬為主，目的是提高效率。未來一個時期，隨著分配制度改革的深化，資本、技術(shù)、管理等要素將更廣泛和大量地進(jìn)入分配領(lǐng)域，一方面會更加調(diào)動勞動者參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，另一方面我國居民收入分配的差距擴(kuò)大也會帶來新的矛盾和新的問題。采取措施保證改革的公正性，擴(kuò)大改革的受益面，加快收入分配體制改革應(yīng)當(dāng)成為今后一個時期改革重點(diǎn)。

　　第二層次分配是以國家財政稅收及其再分配為主。實(shí)施國家的社會福利和社會保障，目的是促進(jìn)社會公平，也就是我們通常所說的建立和完善公共財政。為了完善第二次分配制度，政府財政支出要堅決從一般性競爭領(lǐng)域退出，公共財政的支出內(nèi)容必須以“公共物品和服務(wù)”為標(biāo)準(zhǔn)來界定和規(guī)范，加強(qiáng)財政管理，提高財政資金效率，深化財政支出管理體制改革；
按照公共財政要求，合理界定財政支出范圍，調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)；
實(shí)行向不發(fā)達(dá)地區(qū)和弱勢部門傾斜的轉(zhuǎn)移支付制度。

　　第三層次分配是社會慈善活動。慈善事業(yè)就是動員社會力量進(jìn)行社會救濟(jì)和從事公益活動，是包括社會保障制度建設(shè)在內(nèi)的社會建設(shè)的重要組成部分。慈善具有兩層含義，一是愛全人類，這種愛通過個人的善舉或通過捐獻(xiàn)錢物來促進(jìn)人類的福利、生活質(zhì)量；
另一個意思是指通過捐贈、提供服務(wù)或其它志愿活動來減輕人類的痛苦和災(zāi)難，改善人類的生活質(zhì)量的活動。一方面，慈善在其含義上具有法律意義，但又不僅僅局限于達(dá)到免稅之目的，另一方面，慈善包含對貧窮、處于困境和劣勢狀態(tài)人群的救濟(jì)，促進(jìn)教育科學(xué)技術(shù)發(fā)展，建設(shè)公共建筑、紀(jì)念建筑物，出版著作，減輕政府負(fù)擔(dān)。如果說第二次分配是第一次分配的補(bǔ)充，即政府彌補(bǔ)市場不足，那么第三次分配則是第二次分配的補(bǔ)充，即社會捐贈彌補(bǔ)政府之不足�！暗谌�次分配”是通過免稅等激勵機(jī)制，以個人自愿為基礎(chǔ)，以法律為保障，一方面通過慈善捐贈從物質(zhì)上和精神上緩解某些群體的困境，從心理上、情感上消除不同社會群體之間的隔閡和對立，另一方面動員社會資源推動公共福利事業(yè)，諸如教育、科技、文化、衛(wèi)生、公共服務(wù)，等等，走出單純依靠政府發(fā)展公共服務(wù)和公共福利的圈子。

　　完善社會發(fā)展資源管理體制，有利于建立一個適合我國國情的社會安全網(wǎng)。包括我國在內(nèi)的發(fā)展中國家的“綠洲”式社會保障制度，僅覆蓋占勞動力少數(shù)的正規(guī)部門職工和公務(wù)員。這種社會保障制度與社會保障體制之外社會群體的需求之間有著巨大差距。許多國家不能達(dá)到保護(hù)承受力差的階層的目標(biāo)，相反，使資源向所謂精英集團(tuán)轉(zhuǎn)移，并引起社會不穩(wěn)定。因此，建立一個廉價、覆蓋面廣泛的社會安全網(wǎng)是發(fā)展中國家面臨的一個重要課題。

　　根據(jù)我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，中國社會保障的性質(zhì)只能是維持在社會平均較低水平上的“基本保障”，但可以以商業(yè)保險和社會互助做補(bǔ)充。必須建立以現(xiàn)有社會保障體系為核心，以社區(qū)服務(wù)等各類非營利組織的社會救助為基礎(chǔ)，成本低廉的社會保護(hù)體系，充分發(fā)揮政府、市場和社會在社會保護(hù)中的不同作用，發(fā)揮社區(qū)服務(wù)，非營利部門和志愿者在社會救助和社會互助中作用，并使社區(qū)服務(wù)、非營利部門和志愿者的社會救助活動成為社會保護(hù)的重要組成部分。毫無疑問，在動員各類社會發(fā)展資源參與社會公共服務(wù)提供過程中，政府導(dǎo)向、政府法律和法規(guī)將起到非常關(guān)鍵作用。（學(xué)習(xí)時報）

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