趙杰：“公眾參與”與決策體制創(chuàng)新

　　決策問題成為公共話題，早已有之。決策的科學(xué)性、正確性，是長期以來我國決策問題討論的核心和關(guān)注焦點。減少決策失誤，追究和落實決策責(zé)任，建立科學(xué)民主的決策機制，一直作為政府決策面臨的難題，引起廣泛討論。

　　一、公共性：政府決策的本質(zhì)特征

　　決策是政府職能行使的重要手段和重要領(lǐng)域。政府決策的目標(biāo)是形成符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際的社會政策，并通過政策的施行達(dá)到改善資源配置、調(diào)節(jié)社會矛盾、促進(jìn)社會穩(wěn)定的目的。政府決策問題成為公共問題，來源于決策內(nèi)容的“公共性”。與計劃經(jīng)濟(jì)條件下對決策問題探討環(huán)境不同，首先必須明確政府決策是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制條件下政府職能行使的重要工具，應(yīng)依據(jù)決策涉及“公共性”的程度，劃定決策問題屬于政府決策，抑或是市場決策。因為，“公共性”才是政府決策的本質(zhì)特征

　　對決策性質(zhì)的認(rèn)識，對政府決策的主要領(lǐng)域是公共問題和公共政策，囿于計劃經(jīng)濟(jì)體制的思維慣性，并沒有真正確立。只有對決策問題進(jìn)行分類，結(jié)合決策方案制訂、決策程序選擇、決策利益指向、決策責(zé)任追究等決策的一系列問題，形成完整系統(tǒng)、與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的決策評價，才能找到?jīng)Q策難題的“癥結(jié)”。

　　決策分類的關(guān)鍵，是確立政府決策與私人（企業(yè)）決策的界限，確立決策的“公眾參與性”的理論依據(jù)。決策問題有三個層次的分類。一是政府決策與企業(yè)、個人決策。其中，政府決策是關(guān)于公共設(shè)施、公共事業(yè)的決策，依靠政府財政資金，運用社會公共決策，發(fā)揮政策的公益性影響；
企業(yè)、個人決策是市場主體的自主決策，決策方案自主選擇，決策后果自我承擔(dān)。二是政府決策內(nèi)部分為投資性決策和社會公共政策決策。政府投資的主要領(lǐng)域是“公共產(chǎn)品”，解決市場和私人不能提供、不愿提供的，具有“外部性”的公共產(chǎn)品不足的問題，有利于改善資源優(yōu)化配置和經(jīng)濟(jì)增長的“瓶頸”制約；
社會公共政策的作用則是針對社會秩序、社會公平、社會服務(wù)等社會事務(wù)，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會不同利益群體沖突，實現(xiàn)社會穩(wěn)定和良性發(fā)展。三是政府投資性決策中分為公共領(lǐng)域投資決策和一般競爭性性領(lǐng)域投資決策。實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)后，政府已經(jīng)逐步從一般競爭性行業(yè)中退出，專注于改善基礎(chǔ)設(shè)施投入和社會發(fā)展事業(yè)。但由于債務(wù)、冗員和國有資產(chǎn)體制等原因，政府的退出還不徹底、不規(guī)范。政府處于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的善良愿望，還繼續(xù)保留著在一般競爭性領(lǐng)域投資的內(nèi)在沖動和能力。

　　正是政府決策的特殊性決定了其公眾參與性：政府決策是對公民稅收的運用，是影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局和協(xié)調(diào)利益關(guān)系的公共決策，應(yīng)該受到社會公眾的重視，應(yīng)該吸引社會公眾參與，應(yīng)該為社會公眾參與公共問題決策提供信息條件和程序保障。公眾參與是政府決策重要特征。

　　決策分類的意義在于，根據(jù)決策中“公共性”程度，選擇適宜的決策模式，進(jìn)行明確的政策執(zhí)行，追究和落實決策責(zé)任。

　　二 、“決策盲點”：決策難題的重要成因

　　我國傳統(tǒng)的決策體制內(nèi)在地具有諸多“決策盲點”：（1）決策領(lǐng)域選擇上，公共性投資決策與競爭性投資決策混合；
（2）決策重點選擇上，重經(jīng)濟(jì)建設(shè)項目決策，輕社會發(fā)展決策；
（3）決策主體范圍上，政府集“決策”的生產(chǎn)者和供給者于一身，政府提出決策，政府圈定決策，決策封閉進(jìn)行；
（4）決策程序上，重視體現(xiàn)和貫徹上級決策意圖，聽取專家意見僅僅作為一種咨詢形式和程式存在；
（5）決策信息資料的提供上，資料與信息局限于“決策討論圈”，社會公眾難以通過占有資料，參與決策，影響決策，形成對未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合理預(yù)期，決策信息具有“高壟斷性”；
（6）決策評估上，重視決策發(fā)揮有益影響的鑒定，忽視對不利狀態(tài)的預(yù)防，重視決策意圖貫徹，忽視成本收益分析；
（7）決策責(zé)任追究上，由于缺乏集體性決策程序或者“程序失靈”，事后的決策責(zé)任追究困難；
（8）決策氛圍和環(huán)境上，突出決策的保密性、神秘性，忽視決策的公共性、公眾性，決策成為領(lǐng)導(dǎo)人的專有權(quán)力，排斥社會公眾的參與。

　　上述“決策盲點”的存在，導(dǎo)致政府面臨諸多決策難題：決策的科學(xué)性難以保障、決策的利益協(xié)調(diào)性難以維護(hù)、決策的執(zhí)行力羸弱、決策責(zé)任追究困難。通俗地說，決策的損失難以避免，決策失誤代價沉重，決策缺乏合理機制。

　　三、公眾參與：決策體制創(chuàng)新的一根紅線

　　1、科學(xué)化、民主化：黨的十五大前決策體制改革的目標(biāo)定位

　　1986年7月全國軟科學(xué)研究工作座談會召開，首次對科學(xué)決策問題做了專題性的深入探討，完成了實現(xiàn)“決策科學(xué)化、民主化”的決策體制改革的目標(biāo)定位。1987年黨的十三大強調(diào)制度建設(shè)“對于黨的決策的民主化和科學(xué)化……十分重要”，這是黨的代表大會首次強調(diào)進(jìn)行決策民主化和科學(xué)化制度建設(shè)的重要性。

　　1992年黨的十四大提出“領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要認(rèn)真聽取群眾意見，充分發(fā)揮各類專家和研究咨詢機構(gòu)的作用，加速建立一套民主的科學(xué)的決策制度”。1994年黨的十四屆四中全會在《中共中央關(guān)于加強黨的建設(shè)幾個重大問題的決定》中進(jìn)一步強調(diào)：“要建立健全領(lǐng)導(dǎo)、專家、群眾相結(jié)合的決策機制，逐步完善民主科學(xué)決策制度�！睂γ裰骺茖W(xué)決策制度建設(shè)提出領(lǐng)導(dǎo)、專家、群眾相結(jié)合的思路。

　　2、群眾觀點：黨的十五大、十六大加強決策建設(shè)的基本理念

　　黨的十五大提出：“要把改革和發(fā)展的重大決策同立法結(jié)合起來。逐步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機制，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，提高決策水平和工作效率�！睆娬{(diào)決策與立法的結(jié)合、決策與聯(lián)系群眾的工作作風(fēng)的融合。

　　黨的十六大在進(jìn)一步提出實現(xiàn)決策機制科學(xué)化民主化的總體要求：“深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力”。十六大還提出推進(jìn)四項決策制度建設(shè)的目標(biāo)：建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項社會公示制度和社會聽證制度，完善專家咨詢制度，實行決策的論證制和責(zé)任制。這是從建設(shè)社會主義政治文明總體部署角度，首次提出決策建設(shè)的主要制度構(gòu)成。

　　十六大推進(jìn)決策制度建設(shè)的新思想，集中起來就是：決策問題是與群眾利益攸關(guān)的重大問題，決策領(lǐng)域是社會公眾利益表達(dá)的重要領(lǐng)域，公共參與是在決策領(lǐng)域維護(hù)和實現(xiàn)最廣大人民根本利益的重要手段。決策的科學(xué)化民主化的決策制度建設(shè)的重心，逐漸轉(zhuǎn)到探索形成中國特色的公眾參與、雙向互動的利益表達(dá)與決定機制上。

　　3、透明度與公眾參與度：開放式政府決策模式的探索

　　近些年，聽證會制度、專家咨詢委員會制度、新聞發(fā)言人制度、旁聽政府常務(wù)會議制度、市長熱線等決策領(lǐng)域的實踐探索，推進(jìn)決策科學(xué)化民主化規(guī)范化提供了豐富的土壤�！缎姓�許可法》的貫徹實施等政府行為和政府自身建設(shè)方面的進(jìn)展，為在政府職能建設(shè)層次，推動決策科學(xué)化民主化規(guī)范化提供了條件。

　　2003年3月21日，溫家寶總理主持召開國務(wù)院第一次全體會議時提出，新一屆政府要有新氣象、新面貌，關(guān)鍵要在實行科學(xué)民主決策、堅持依法行政、加強行政監(jiān)督三個方面有明顯進(jìn)步。新制訂的《國務(wù)院工作規(guī)則》就建立一套在發(fā)揚民主基礎(chǔ)上的科學(xué)決策機制專門作了四方面的具體規(guī)定。以國務(wù)院第一次全體會議為標(biāo)志，決策制度的建設(shè)被提到了政府職能轉(zhuǎn)變的高度，在行政程序上推動了決策機制創(chuàng)新和新決策觀的形成。重視專家意見、重視聽證程序、重視決策責(zé)任，表明政府決策開放度、參與度的提高，標(biāo)志著“以人為本”的決策新理念在高層決策圈內(nèi)成為共識。

　　10月，黨的十六屆三中全會提出增強透明度和公眾參與度的決策制度建設(shè)新要求：“完善政府重大經(jīng)濟(jì)社會問題的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化決策程序，充分利用社會智力資源和現(xiàn)代信息技術(shù)，增強透明度和公眾參與度”。用“規(guī)范化”要求推進(jìn)決策科學(xué)化民主化，賦予完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)程的決策制度建設(shè)以“務(wù)實”要求。

　　2004年3月，溫家寶總理在十屆人大二次會議《政府工作報告》指出：“要進(jìn)一步完善公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合的決策機制，保證決策的科學(xué)性和正確性。加快建立和完善重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、社會公示和社會聽證制度、決策責(zé)任制度。所有重大決策，都要在深入調(diào)查研究、廣泛聽取意見、進(jìn)行充分論證的基礎(chǔ)上，由集體討論決定。這些要作為政府的一項基本工作制度，長期堅持下去�！睆娬{(diào)完善公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合的決策機制，強調(diào)集體決策長期堅持下去。

　　將公共參與與專家論證、政府決策并列，并將“公眾參與”列于“專家論證”之前，表明對決策問題的“公共性”的認(rèn)同。決策這個領(lǐng)導(dǎo)群體內(nèi)部尤其是“一把手”獨斷的高級事務(wù)，被定位為成為公眾與領(lǐng)導(dǎo)層共同參與的大眾事務(wù)。對決策問題的“公共性”強調(diào)，意味著對社會利益的協(xié)調(diào)有制度保障。公共問題的解決既要依靠科學(xué)性程序，又要具有社會協(xié)調(diào)性程序。在決策方案形成過程中，吸收和聽取各類利益群體的利益表達(dá)意見，有利于保障決策方案的科學(xué)性，還有利于決策方案的執(zhí)行，有利于發(fā)揮公共政策的積極影響。從而把問題解決在“決策”狀態(tài)和過程中，通過決策程序的科學(xué)化民主化公眾化，避免“上有政策，下有對策”的政策失靈。

　　將專家論證納入決策機制建設(shè)要求，強調(diào)在進(jìn)行專家咨詢基礎(chǔ)上，還必須使各類決策意見進(jìn)入表決程序。這既有利于容納不同傾向的意見和方案，最終通過決策論證程序形成制度化決策，又有利于事后界定決策積極影響或確定決策失誤責(zé)任。

　　突出公眾參與性，成為貫穿決策體制創(chuàng)新的一根紅線。這種從轉(zhuǎn)變政府職能角度求解決策難題，形成的靠公眾參與來決策、靠制度來決策、靠集體來決策的制度建設(shè)理念，標(biāo)志著新決策觀的形成，是黨和政府提高領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作水平和增強執(zhí)政能力的重大創(chuàng)新。

相關(guān)熱詞搜索：體制創(chuàng)新 決策 公眾參與 趙杰