董志凱：新中國首都規(guī)劃的初創(chuàng)及其啟示(1949－1955)

　　城市建設(shè)規(guī)劃是保證城市各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)有秩序地、協(xié)調(diào)地發(fā)展，使城市建設(shè)取得良好經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境效益的重要依據(jù)。其一旦制定與實(shí)施，必然會在較長時(shí)期產(chǎn)生影響和作用。而首都的建設(shè)規(guī)劃與一般城市比較，則關(guān)系到國家的形象，影響與作用更要深遠(yuǎn)得多；
受歷史與環(huán)境的制約更加繁重。首都必定是一個(gè)國家的政治中心。然而它是否同時(shí)是這個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)文化中心，亦或具備歷史名勝、旅游勝地等功能，則視各個(gè)首都所在的國情地情而定，并受各種歷史條件鉗制。今日的首都北京，經(jīng)過半個(gè)世紀(jì)的滄桑，各個(gè)方面早已超越建國初期規(guī)劃所涵，但是早期規(guī)劃至今尚存影響和作用。半個(gè)世紀(jì)之后，拂去故紙的塵埃，了解規(guī)劃初創(chuàng)的背景與緣由，對于今日的首都建設(shè)仍能產(chǎn)生聯(lián)想與啟迪。

　　1949年初，隨著解放戰(zhàn)爭的迅速進(jìn)展，城市接管與建設(shè)問題日益成為建設(shè)新中國面臨的重大問題。在新的形勢下，中國共產(chǎn)黨改變了28年農(nóng)村包圍城市的戰(zhàn)略方針。1949年3月，中共七屆二中全會決議中提出了工作重心由鄉(xiāng)村移到城市，開始由城市領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略方針。怎樣才能把城市的工作做好？實(shí)施什么方針才能使城市起領(lǐng)導(dǎo)作用？決議指出：中心環(huán)節(jié)是迅速恢復(fù)和發(fā)展城市生產(chǎn)，把消費(fèi)的城市變成生產(chǎn)的城市。這一方針統(tǒng)領(lǐng)著建國初期的各項(xiàng)城市工作。也是今日回顧和評價(jià)當(dāng)初首都建設(shè)規(guī)劃的一條主線。

　　一、建立計(jì)劃規(guī)劃機(jī)構(gòu)和法規(guī)條例

　�。ㄒ唬┙�立計(jì)劃規(guī)劃機(jī)構(gòu)

　　新中國建立前夕，1949年7月，北京的前身——北平市在全國率先建立了“北平市都市計(jì)劃委員會”，于7月6日頒布了“北平市都市計(jì)劃委員會組織規(guī)程”。規(guī)定該會負(fù)責(zé)都市計(jì)劃之調(diào)查、研究、設(shè)計(jì)，訂定等工作；
草擬與都市計(jì)劃有關(guān)之規(guī)章；
宣傳并指導(dǎo)都市計(jì)劃之實(shí)施。委員會由北平市市長、市人民政府建設(shè)局局長、平漢鐵路局局長以及專家5-13人組成。[1]

　　此后，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的大規(guī)模開展，1952年10月，北京市與天津、包頭、大同、太原、石家莊、唐山、邯鄲、張家口九個(gè)城市一起成為華北地區(qū)最早建立城市建設(shè)委員會的城市。城市建設(shè)委員會與計(jì)劃委員會分工，專職領(lǐng)導(dǎo)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)和監(jiān)督檢查城市的一切建設(shè)工作，并設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)、監(jiān)督檢查的專門機(jī)構(gòu)。該委員會由黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任主任，另設(shè)專職副主任；
統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，解決有關(guān)問題。[2]

　　（二）制定建筑管理規(guī)則

　　配合北京市規(guī)劃管理，1950年6月12日，市政府首次制定了《北京市建筑管理暫行規(guī)則》。規(guī)定在北京市進(jìn)行的工程均要經(jīng)建設(shè)局查勘核準(zhǔn)發(fā)給建筑執(zhí)照后方得動(dòng)工。這些工程的范圍十分寬泛，涉及公私各類建筑。包括：1.新建、改建、翻修的房屋、棚廠、臨街墻垣、門樓、臨街籬笆木壁及其他圍欄；
2.臨街房屋挑頂、重修或更換木料；
3.院內(nèi)房屋抽梁換柱；
4.向街面或臨戶開門、開窗；
5.修筑院內(nèi)溝道滲井；
6.安裝動(dòng)力機(jī)器；
7.街道或屋頂安設(shè)廣告牌或廣告標(biāo)柱；
8.拆卸房屋或其他建筑物；
9.修建門前步道；
10.臨街支搭涼棚；
11.將普通住房鋪房改作工廠或其他公共廠所；
12.其他與公共安全及交通有關(guān)之工程。[3]可見其范圍不僅與公共有關(guān)之工程幾乎無所不包，而且涉及私宅院內(nèi)建筑。

　　建筑執(zhí)照分營建、修理、雜項(xiàng)、拆除四種。其有效期限為：營建熱照6個(gè)月，修理執(zhí)照3個(gè)月，雜項(xiàng)執(zhí)照1個(gè)月，拆除執(zhí)照1個(gè)月。如果違反規(guī)則，建設(shè)局得處以工程估價(jià)的1-10%之罰金，或由建設(shè)局會同公安局予以取締。

　　（三）確立建設(shè)北京的三條原則

　　1953年第一個(gè)五年計(jì)劃開始實(shí)施以后，城市建設(shè)隨著工業(yè)化的步伐而大大加快。城市建設(shè)出現(xiàn)了雜亂無章的局面。1954年11月，中共北京市委提出了改進(jìn)北京市房屋建筑，加強(qiáng)管理的三項(xiàng)原則：[4]

　　1.嚴(yán)格控制建設(shè)用地，在統(tǒng)一的計(jì)劃下進(jìn)行建筑。當(dāng)時(shí)大工廠和高等學(xué)校的選址均經(jīng)過論證，按規(guī)劃進(jìn)行；
建筑最多最亂的是機(jī)關(guān)辦公室和住宅建筑。出現(xiàn)了在城內(nèi)有空就擠、遍地開花，在城外則各占一方、互不配合的現(xiàn)象。對此，市委提出：除了在各機(jī)關(guān)現(xiàn)有院落中，修建一些造價(jià)低的車棚、飯廳、廁所等臨時(shí)建筑以外，凡不在重點(diǎn)改建或建筑地區(qū)而與將來規(guī)劃有沖突或規(guī)劃還沒有把握者，盡可能暫不修建造價(jià)較高的樓房；
在公園和將來準(zhǔn)備做為公園的地方，在沒有通盤計(jì)劃之前，也不零亂地進(jìn)行建筑。

　　2.成立首都統(tǒng)一建房委員會。對機(jī)關(guān)辦公、住宅用房，在中央主管機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行統(tǒng)一撥款，集中資金，統(tǒng)一建設(shè)的辦法。此前機(jī)關(guān)建房資金是按條條逐級下分，分到各單位，各搞各的。這種作法雖然有利于調(diào)動(dòng)各方面的積極性，但是難以統(tǒng)籌兼顧。因此，市委提出成立由齊燕銘為主任的首都統(tǒng)一建房委員會，設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)，調(diào)集有關(guān)部門原來管理建房工作的干部參加工作。某些特別重要的建筑，如全國人民代表大會、國務(wù)院、中央各部永久性的辦公大樓等，可按照全市統(tǒng)一的總的規(guī)劃，由建設(shè)單位組織專門力量領(lǐng)導(dǎo)其建設(shè)工作。

　　3.加強(qiáng)規(guī)劃設(shè)計(jì)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。兼于北京市的設(shè)計(jì)力量只能擔(dān)負(fù)全市設(shè)計(jì)任務(wù)的1/3，其余2/3特別是某些重大建筑的設(shè)計(jì)，均由中央設(shè)計(jì)院及中央各部的設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)所擔(dān)負(fù)。市委請求中央設(shè)計(jì)院指定相當(dāng)力量擔(dān)負(fù)北京的建筑設(shè)計(jì)，并在市規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一部署下分擔(dān)若干干線的具體規(guī)劃和設(shè)計(jì)工作。為了加強(qiáng)設(shè)計(jì)的審核工作，在規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)下吸收中央設(shè)計(jì)院、北京市設(shè)計(jì)院的建筑師和有關(guān)部門的代表組成建筑審核會議，進(jìn)行審核。特別重要的設(shè)計(jì)還應(yīng)做出模型，公開展覽，廣泛征求意見，更重要者必須送中央審批。

　　國家計(jì)委黨組和國家建委黨組迅速對北京市關(guān)于上述原則的報(bào)告進(jìn)行了座談。同意市委所提出的三條意見的原則：首都建筑用地統(tǒng)一計(jì)劃，嚴(yán)格控制；
機(jī)關(guān)建房用款應(yīng)統(tǒng)一撥付，集中使用，統(tǒng)一建設(shè)；
整體規(guī)劃的設(shè)計(jì)等工作必須加強(qiáng)和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。并要求盡早確定北京市整體規(guī)劃和建設(shè)計(jì)劃，但不同意成立首都統(tǒng)一建房委員會，只要求北京市市政府下成立一個(gè)強(qiáng)有力的辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行工作。并提出要改變以往財(cái)政建筑撥款不考慮配套的居民福利設(shè)施和公共基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)費(fèi)的問題；
在規(guī)劃時(shí)要考慮防空設(shè)施；
要組織專門小組到莫斯科、華沙學(xué)習(xí)都市建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。還打算將由國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局負(fù)責(zé)的中央級的行政用房由北京市政府統(tǒng)一管理起來。[5]

　　二、關(guān)于首都行政中心位置的爭議

　　平津戰(zhàn)役期間，中國人民解放軍與國民黨傅作義將軍共商和平解放北平大計(jì)，為保存故都作出了歷史性貢獻(xiàn)。然而北平解放以后如何建設(shè)未來新中國的首都，仍是一個(gè)未解的課題。它與新的國家面臨的諸多問題一起，擺在了人民政府面前。為了解決新中國建設(shè)的一系列重大問題，1949年6月21日，劉少奇率中共中央代表團(tuán)離北平赴蘇聯(lián)訪問。在6月下旬至7月上旬的初步會談中，中方同意為獲得蘇聯(lián)3億美元貸款斯大林所提出的條件，包括中國向蘇聯(lián)提供其所需要的茶葉、桐油、大米、鎢砂、豬鬃及植物油等，并感謝蘇聯(lián)對于中國的幫助。[6]8月14日，劉少奇與來華蘇聯(lián)專家的負(fù)責(zé)人柯瓦廖夫及蘇聯(lián)專家220人一起離莫斯科回國。[7]此后，中蘇兩國專家共同研究蘇聯(lián)幫助中國建設(shè)的具體項(xiàng)目。中國黨和政府并在有關(guān)新中國建設(shè)的一系列重大問題上，包括首都、城市建設(shè)規(guī)劃方面，虛心求教于蘇聯(lián)專家。

　　1949年底，蘇聯(lián)專家巴蘭尼克夫先生提出了北京市未來發(fā)展計(jì)劃的報(bào)告。報(bào)告內(nèi)容包括首都建設(shè)目標(biāo)，用地面積，行政中心位置等等。其目標(biāo)為將北京建設(shè)為一個(gè)現(xiàn)代的、美麗的首都；
在用地方面，為適應(yīng)將來人口的適當(dāng)增加，并減少現(xiàn)有城區(qū)人口的密度，主張擴(kuò)展市街用地面積；
并主張基本不改變原行政中心設(shè)置的位置。

　　這個(gè)報(bào)告引起了關(guān)心首都建設(shè)的各方人士的廣泛熱烈地討論。在建設(shè)目標(biāo)和擴(kuò)大用地等方面討論中意見一致，分歧集中于首都行政中心位置的問題。蘇聯(lián)專家的意見是將行政中心設(shè)于原有城區(qū)以內(nèi)，而另外一種意見是將行政中心設(shè)于西郊新市區(qū)。結(jié)果將行政中心設(shè)于原城區(qū)以內(nèi)的意見占了上風(fēng)。這種主張的理由主要有以下一些：

　　1.可以充分繼承以往的設(shè)施。認(rèn)為北京城經(jīng)六百余年之建設(shè)，一切街道、園林、河道、宮殿等已經(jīng)成為具有相當(dāng)規(guī)模足以代表中國風(fēng)格的國際有名城市，并已具有城市各種生產(chǎn)必需的設(shè)備（如電、上下水道、劇院……）。在這一基礎(chǔ)上繼續(xù)建設(shè)，既有利于保存和改造原有設(shè)備，又便于充分發(fā)揮其作用。

　　2.可以節(jié)省建設(shè)經(jīng)費(fèi)。據(jù)蘇聯(lián)專家的經(jīng)驗(yàn)，城市建設(shè)的經(jīng)費(fèi)中，房屋建筑玷50%，基礎(chǔ)設(shè)施——當(dāng)時(shí)稱“一切生活必需的設(shè)備”占50%，如果因新建房屋而拆除舊房，其損失亦不超過全部建設(shè)費(fèi)的20-30%.因此，如果放棄原有城區(qū)于郊外建設(shè)新的行政中心，除房屋建筑外還需要進(jìn)行一切生活必須設(shè)備，經(jīng)費(fèi)要大量增加。

　　3.有利于行政中心的迅速完善和使用。限于時(shí)間與經(jīng)費(fèi)，新建行政中心區(qū)一切園林、河湖、紀(jì)念物等環(huán)境與風(fēng)景之布置，將不可能與現(xiàn)有城區(qū)一切優(yōu)良條件相比擬；
而且新的房屋建筑必須于一切基礎(chǔ)設(shè)施新建完成后才能使用。

　　4.可以避免舊城區(qū)荒廢。受人力、物力、財(cái)力等條件的限制，建設(shè)新市區(qū)勢必難以新舊兼顧，將造成舊城區(qū)的荒廢。

　　5.首都需要集中一切可以積累的資本于工業(yè)。根據(jù)中央變消費(fèi)城市為生產(chǎn)城市的方針，首都建設(shè)應(yīng)以發(fā)展工業(yè)為最中心的任務(wù)，要積累一切可以積累的資本投資于工業(yè)，必須以最經(jīng)濟(jì)的方法進(jìn)行行政中心建設(shè)，以最經(jīng)濟(jì)的方法使北京更加美麗和現(xiàn)代化。[8]

　　綜上所述，將行政中心設(shè)于原市區(qū)，最基本的原因是出于經(jīng)濟(jì)考慮，即運(yùn)用盡可能少的城市建設(shè)資金，在發(fā)揮城市市政基本功能的基礎(chǔ)上將積累的資金用于工業(yè)；
同時(shí)在保護(hù)世界最大規(guī)模的宮殿群的基礎(chǔ)上在可能的條件下兼顧舊城區(qū)的保護(hù)。當(dāng)時(shí)處于下風(fēng)的不同意見則借鑒國內(nèi)外保存古都的經(jīng)驗(yàn)主張舊市區(qū)原封不動(dòng)，將行政中心移往新辟市區(qū)，在北京西郊再建一個(gè)新北京。梁思成先生也曾設(shè)想：舊北京之外，再建一新北京，狀如啞鈴兩個(gè)中心。中間用地鐵高速路連接。這些設(shè)想當(dāng)時(shí)未被采納。而當(dāng)年設(shè)想的新北京，今日也已成為北京的市區(qū)。

　　這一爭議的結(jié)果決定了北京市50年的建設(shè)。今天，北京已經(jīng)成為面積、人口均較建國初期發(fā)展了十倍以上的國際大都市，同時(shí)又是世界歷史名城之一，行政中心仍位于原市區(qū)�；仡櫘�(dāng)初的爭議，我們不能不欽佩先人對古城、對新生的共和國的高度責(zé)任感。今日，人們對古都的建設(shè)增加了許多新的視角，視野寬闊多了。如旅游、環(huán)境、土地資源利用、可持續(xù)發(fā)展等。中國政治中心的定位與首都經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)劃的關(guān)系也大大不同于建國初期了。對此，我們既要尊重歷史的選擇，又要探索現(xiàn)代化的需求。在未來的21世紀(jì)，將首都北京建成現(xiàn)代化的國際大都市。

　　三、解決首都水資源問題

　　世界大國首都及中國歷史上最著名的古都如西安、洛陽、開封等都靠大江大河而建。北京沒有可依靠的大江大河，但清朝末1911年只有76萬人，面積只有今日二環(huán)路圍起來那么大，僅用地下水就夠了。[9]隨著人口增多，北京缺水的情況越來越嚴(yán)重。50年代初這個(gè)問題已露端倪。當(dāng)時(shí)盡管北京附近有著永定河和潮白河兩大水系，但是由于兩大水脈的水流季節(jié)性很強(qiáng)，沒有水庫蓄存，無法利用。整個(gè)市內(nèi)河湖水系全部依賴玉泉山的泉水水源。其流量只有0.7-1個(gè)秒立方米。而市內(nèi)的自來水則完全依靠地下水提供，其總供水量只有1-2個(gè)秒立方米。每逢夏季，自來水已感壓力不足。隨著人口的增加和工業(yè)的發(fā)展，缺水問題越來越嚴(yán)重。

　　50年代初中蘇兩國協(xié)議中，確定由蘇聯(lián)派遣專家來中國幫助解決總體利用水力資源的規(guī)劃勘測工作，其中包括永定河的根本治理和流域開發(fā)。永定河雖然沿北京西部流過，但季節(jié)性強(qiáng)，雨季洪水成災(zāi)，旱季近乎斷流，難以利用。治理永定河的重點(diǎn)是在其上游建設(shè)官廳水庫。該水庫控制永定河全流域的95%，建設(shè)目的包括防洪、蓄水、發(fā)電、供給首都工業(yè)與生活用水，并適當(dāng)?shù)匕l(fā)展灌溉與航運(yùn)。其主要工程含攔河壩、輸水道和溢洪道三項(xiàng)建筑。總投資3564萬元（不包括移民及交通改線等費(fèi)用）。1951年9月，國家批準(zhǔn)了官廳水庫工程的初步計(jì)劃；
1951年11月水庫工程正式開工；
1954年7月竣工驗(yàn)收，交予中央水利部工程管理局官廳水庫管理處接管。

　　官廳水庫的竣工，為引永定河水進(jìn)入北京創(chuàng)造了條件，使北京市不需要很大的投資和進(jìn)行復(fù)雜艱巨的工程就可以把永定河水引入北京。這不僅能夠緩解首都缺水的嚴(yán)重困難，還有助于把護(hù)城河和各小河溝的污水沖洗出去，減少首都的污染。1954年，北京市將引永定河水入京列入第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期市政建設(shè)的重要工作，由水利部和北京市設(shè)計(jì)院共同設(shè)計(jì)，于1954年9月將計(jì)劃任務(wù)書報(bào)送國家計(jì)委。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　國家建委于1955年12月31日批示該項(xiàng)工程設(shè)計(jì)由北京市人民委員會審批。

　　此舉為永定河水系比較豐富的水資源得以蓄存，并可能引進(jìn)北京，對于此后近半個(gè)世紀(jì)緩解北京缺水危機(jī)，使首都具備基本生存條件，在20世紀(jì)的后半葉日益繁榮興旺奠定了基礎(chǔ)。其難以估價(jià)的巨大作用還將跨越世紀(jì)之交，在21世紀(jì)繼續(xù)展現(xiàn)。

　　四、有重點(diǎn)地進(jìn)行市政建設(shè)，多方集資建設(shè)住宅首都的市政設(shè)施與房屋住宅，長期處于供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)不敷需求的狀態(tài)。在建國初期資金短絀卻又百廢俱興的形勢下尤為突出。1951年，北京城區(qū)有房屋約百萬間，其中機(jī)關(guān)、部隊(duì)即住用22萬間，尚感緊張。以至存在嚴(yán)重的房荒。有些房屋的買賣價(jià)格，已超過建筑價(jià)格，新租房屋的租金不斷提高，低薪人員新租房屋的租金有的已占薪資40%以上，一般市民苦于無處找房。

　　中共北京市委、市政府面對這一難題，通過調(diào)查研究，決定一方面將有限資金進(jìn)行重點(diǎn)市政建設(shè)；
另一方面多方集資建設(shè)住宅。后者的辦法為組織公私合營的房屋公司，在1951年一年內(nèi)修建房屋1-2萬間，賣給機(jī)關(guān)或租與工人及公教人員居住。預(yù)計(jì)集資1000萬元，資金來源由市財(cái)政開支、人民銀行投資及私人入股三方面來解決。為了于吸收私人資金，要使投資者能夠得到合理的利潤，并允許自由退股。并于1950年組織各區(qū)房屋修繕委員會，當(dāng)年修繕房屋8000間，調(diào)整私房租，以保護(hù)房客利益并使房東能夠修繕房屋。為了保證這樣大規(guī)模的修建計(jì)劃貫徹執(zhí)行，由北京市組織建筑公司，統(tǒng)一計(jì)劃，統(tǒng)一采購，派得力黨員干部監(jiān)督建筑及修繕，以免包工才偷工減料。

　　由于各大城市嚴(yán)重缺房是一個(gè)相當(dāng)普遍的問題。中共中央對北京市委所提組織公私合營的房產(chǎn)公司，修建房屋解決房荒的計(jì)劃十分贊賞，并將北京市的經(jīng)驗(yàn)批轉(zhuǎn)各地仿行。[10]

　　五、關(guān)于首都人口發(fā)展規(guī)模問題

　　都市建設(shè)規(guī)劃的重要內(nèi)容之一為發(fā)展規(guī)模問題，它與人口發(fā)展規(guī)模有密切聯(lián)系。

　　1949年初，北京全市人口約200萬人，至1954年底已增至335萬人，在近5年時(shí)間中，增長了67.5%.人口迅速增長的原因有三方面：一是中央一級機(jī)關(guān)的建立和擴(kuò)大，1954年底包括軍事機(jī)關(guān)與軍事學(xué)校已達(dá)22.6萬人；
二是基本建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，1954年底基本建設(shè)職工已達(dá)18.2萬人；
三是工業(yè)的恢復(fù)和發(fā)展以及高等學(xué)校的發(fā)展。

　　除去郊區(qū)農(nóng)業(yè)人口和流動(dòng)人口外，在335萬城市常住人口中，城市常住人口約267萬人。其中工交建筑業(yè)職工、高校師生約占20%左右，服務(wù)業(yè)職工約占25%左右，被撫養(yǎng)人口約占55%左右。

　　1955年中，北京市聘請了8名蘇聯(lián)城市建設(shè)專家來京工作。按照蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)，城市人口分為基本人口、服務(wù)人口和被撫養(yǎng)人口三類。其中基本人口指現(xiàn)代工業(yè)職工、建筑業(yè)和對外交通運(yùn)輸業(yè)職工、中央一級機(jī)關(guān)工作人員、高等學(xué)校師生員工等。大城市的基本人口應(yīng)占百分之三十或百分之三十以上，其余為消費(fèi)人口。也就是說，服務(wù)業(yè)與被撫養(yǎng)人口要降至70%以下。

　　對于蘇聯(lián)城市人口構(gòu)成的經(jīng)驗(yàn)，國家計(jì)委、建委與北京市的意見均認(rèn)為不能完全照搬，但又可資借鑒。從而提出需要改變?nèi)丝跇?gòu)成的不盡合理之處。主張“今后在社會主義建設(shè)和改造過程中，需要對現(xiàn)有消費(fèi)人口中的一部分采取逐步轉(zhuǎn)業(yè)、就業(yè)或遷移等措施。這樣，既可使人口的組成逐漸趨向合理，也可相對地降低人口的增長速度�！盵11]

　　同時(shí)，估計(jì)今后人口增加的因素會有一些變化。如中央一級機(jī)關(guān)精簡以后，雖然還可能再增設(shè)一些新的機(jī)構(gòu)，但干部可能不會像以往幾年那樣大量增加；
基本建設(shè)職工由于勞動(dòng)效率的提高，人數(shù)也不應(yīng)再增加，或者還可能減少一些；
工業(yè)和高等學(xué)校原發(fā)展，是今后北京市人口增長的主要因素，但在今后一定時(shí)期內(nèi)工業(yè)和高等學(xué)校建設(shè)的規(guī)模不會很大，同時(shí)還考慮有一些多余的勞動(dòng)力可供利用，所以如能采取一些有效的措施，人口的增長速度估計(jì)比以往幾年能夠慢一些。根據(jù)這些預(yù)測，認(rèn)為在此后15年，即到七十年代初可以將北京市城市人口控制在350萬左右。這一數(shù)字不包括京西礦區(qū)、長辛店等規(guī)劃區(qū)外工礦區(qū)的人口、流動(dòng)人口和郊區(qū)農(nóng)業(yè)人口。如果在此后15年間郊區(qū)的行政區(qū)劃沒有變動(dòng)，假定農(nóng)業(yè)人口按65萬人計(jì)算（1954年底有53萬人），規(guī)劃區(qū)外的工礦區(qū)人口按20萬人計(jì)算（1954年底有15萬人），城市流動(dòng)人口按15萬人計(jì)算（1954年底有15萬人），則規(guī)劃區(qū)內(nèi)外的人口總數(shù)估計(jì)可達(dá)到450萬人左右。[12]

　　六、啟示

　　半個(gè)世紀(jì)之后的今天，我們回顧建國初期的這段歷史，緬懷新中國首都建設(shè)的先驅(qū)們在城市規(guī)劃中的作為，以下啟示至今仍是很有意義的：

　　1.城市建設(shè)必須認(rèn)真制定與嚴(yán)格實(shí)施整體規(guī)劃。城市規(guī)劃不是主觀任意的構(gòu)想，而是受客觀規(guī)律約束支配的。新中國建立初始，從戰(zhàn)火硝煙與農(nóng)村根據(jù)地走進(jìn)北平（北京）的革命者，虛心向國內(nèi)外專家求教。確立了制定城市規(guī)劃、實(shí)施城市規(guī)劃、按照城市規(guī)劃建設(shè)首都的指導(dǎo)思想。這與20世紀(jì)中葉，各國的城市化進(jìn)程由盲目無序轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X有序，由土地投機(jī)為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檎�府控制的合理�?guī)劃——這一世界潮流是一致的。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下，在城市投資、建設(shè)多元化，注重城市開發(fā)經(jīng)營的今日，加強(qiáng)城市規(guī)劃工作，強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃的科學(xué)性；
特別是規(guī)劃一旦制定，就要嚴(yán)格實(shí)施，避免主觀隨意性等等。其難度加大了，意義也更大了。

　　2.城市規(guī)劃要因地制宜，發(fā)揮城市綜合功能。為了實(shí)現(xiàn)使中國工業(yè)化、現(xiàn)代化，擺脫一百年來落后挨打的夙愿，為了集中資金恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)，當(dāng)時(shí)曾以“變消費(fèi)城市為生產(chǎn)城市”，作為改造首都的指導(dǎo)方針。在大力啟動(dòng)內(nèi)需的今日看來，將消費(fèi)與生產(chǎn)對立起來，不論在理論上還是實(shí)踐上均不妥當(dāng)。而且對于首都是否一定是“生產(chǎn)城市”，今天已經(jīng)有許多不同看法。首都的功能更主要的不在于直接的物質(zhì)生產(chǎn)。在城市規(guī)劃中，需考慮其作為政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心的綜合功能；
更需注重城市人居環(huán)境，將基礎(chǔ)設(shè)施中的技術(shù)內(nèi)容（資源發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、污染防治等）與藝術(shù)內(nèi)容（大眾行為、環(huán)境形象、精神文明等）應(yīng)融為一體來考慮。盡管當(dāng)年受歷史局限，曾經(jīng)將消費(fèi)與生產(chǎn)對立起來，但是在物質(zhì)條件極端匱乏的條件下，先人對于保護(hù)歷史文物、改善首都環(huán)境、便利居民生活等諸多方面，尚給予了綜合考慮，力圖統(tǒng)籌解決。在新時(shí)期的城市規(guī)劃中，我們對發(fā)揮首都的綜合功能，在規(guī)劃中更應(yīng)有所作為。

　　3.城市規(guī)劃要認(rèn)真顧及人與環(huán)境、自然資源的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)建設(shè)是城市發(fā)展的前提和動(dòng)力，但又受地域空間和各種自然條件的制約。城市市區(qū)規(guī)模是城市規(guī)劃的核心和關(guān)鍵。水資源作為人類生存的生命線，是城市規(guī)劃的基礎(chǔ)。在城市規(guī)劃中，人們不能不認(rèn)真考慮人與自然環(huán)境的關(guān)系。當(dāng)年官廳水庫及其引水工程的興建，是在北京歷史上值得大書一筆的事情。時(shí)至今日，水、土地、空氣等資源環(huán)境已越來越突出地成為制約城市發(fā)展的大問題了。為了更好地調(diào)整與優(yōu)化城市資源配置結(jié)構(gòu)，首先要集約用地。要改變急功近利的觀念，從大局著眼，從長遠(yuǎn)著眼，杜絕越權(quán)審批、貪大求全、亂占土地的建設(shè)項(xiàng)目；
加強(qiáng)能源技術(shù)開發(fā)及其成果轉(zhuǎn)化，減少廢棄物排放量；
加強(qiáng)水資源管理及其合理開發(fā)利用，解決北方城市存在的水資源嚴(yán)重匱乏問題。為此，在規(guī)劃中，要努力降低用水量；
提高水的重復(fù)利用率；
大力開發(fā)凈水新技術(shù)，使水資源得到新的補(bǔ)充。并且確定城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的新思路，培育和促進(jìn)城市中新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。加速工業(yè)結(jié)構(gòu)生態(tài)化建設(shè)。

　　最后，歷史的回味告訴我們：規(guī)劃不是制定終極狀態(tài)的藍(lán)圖，而是一個(gè)連續(xù)不斷的過程，是一種對城市的不斷地認(rèn)識、控制和管理的過程，以便不斷追求正確的發(fā)展方向和發(fā)展步驟。北京是千年古都，是遵從中國古代哲學(xué)思想，按照詳細(xì)的城市規(guī)劃，逐步建立起來的一座偉大的城市。梁思成稱之為“世界都市計(jì)劃的無比的杰作”。同時(shí)，北京又是一個(gè)年輕的城市，北京作為有12億人口的中國首都，目前正在全球化的進(jìn)程中向國際性大都市邁進(jìn)。今日，首都的發(fā)展迫使我們改變過去規(guī)劃思想及設(shè)計(jì)思想，從單純的物質(zhì)建設(shè)、政治需要、觀賞藝術(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)樽非笕伺c大自然和諧統(tǒng)一及滿足人的多方面要求的綜合場所。在科技迅速發(fā)展的新的歷史條件下，當(dāng)今城市規(guī)劃已采用了許多復(fù)雜的新技術(shù)，如系統(tǒng)科學(xué)、運(yùn)籌學(xué)、投入產(chǎn)出技術(shù)、電子計(jì)算機(jī)和遙感遙測等。這必然使首都城市規(guī)劃不斷完善，使古老的北京與現(xiàn)代化同步，使未來的北京更加興旺發(fā)達(dá)。

　　注釋

　　[1]北平市秘書廳編�。罕逼绞姓�報(bào)第4號，1949年8月1日。

　　[2]劉秀峰：大力加強(qiáng)基本建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)，1952年10月30日。

　　[3]《北京市政報(bào)》第2卷第3期。

　　[4]中共北京市委關(guān)于改進(jìn)北京市房屋建筑問題的意見，1954年11月23日。

　　[5]齊燕銘整理：國家計(jì)委黨組、國家建委黨組座談改進(jìn)北京市房屋建筑問題的意見，1954年12月22日。

　　[6]《建國以來劉少奇文稿》第一冊，第17、26頁，中央文獻(xiàn)出版社1998年出版。

　　[7]中共中央文獻(xiàn)研究室編：《劉少奇年譜（1898-1969》下卷217-221頁，中央文獻(xiàn)出版社1996年版。

　　[8]《1949-1952中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編�；�本建設(shè)投資和建筑業(yè)卷》，第596-597頁，中國城市經(jīng)濟(jì)社會出版社1989年版。

　　[9]傅守彬：中國城市建設(shè)切莫走入誤區(qū)，載1999年3月11日《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》。

　　[10]參見《1949-1952中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編�；�本建設(shè)投資與建筑業(yè)卷》第638頁。

　　[11]國家計(jì)委黨組、國家建委黨組關(guān)于首都人口規(guī)模問題的請示，1955年12月12日。

　　[12]1970年北京市總?cè)丝?70萬人，1978年北京市總?cè)丝?72萬人，其中農(nóng)業(yè)人口393萬人，非農(nóng)業(yè)人口479萬人，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局國民經(jīng)濟(jì)核算司編：《中國國內(nèi)生產(chǎn)總值核算歷史資料》東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社1997年版，國家統(tǒng)計(jì)局編：《改革開放17年的中國地區(qū)經(jīng)濟(jì)》（電子版）。

　　來源：《城鄉(xiāng)建設(shè)》2001年第8期

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