托尼·塞奇：盲人摸象：中國(guó)地方政府分析

　　內(nèi)容摘要：中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革以深遠(yuǎn)的方式改變了政治體制，最重要的后果是國(guó)家的結(jié)構(gòu)化和國(guó)家內(nèi)部權(quán)力的重新分配。這對(duì)地方政府的性質(zhì)產(chǎn)生了重大影響。本文從直接描述財(cái)政狀況開篇，回顧了對(duì)地方政府性質(zhì)的不同分析，并引入政治契約制和地方社會(huì)結(jié)構(gòu)兩個(gè)變量，以解釋此種變化及其產(chǎn)生的后果。

　　關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)改革；
政治體制；
地方政府；
政治契約

　　中國(guó)共產(chǎn)黨于二十世紀(jì)七十年代末期發(fā)起的經(jīng)濟(jì)改革以深遠(yuǎn)的方式改變了中國(guó)的政治體制，產(chǎn)生了一系列不可預(yù)見的后果。隨著政府向企業(yè)放權(quán)，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接控制逐漸減弱，指令性計(jì)劃?rùn)C(jī)制的使用日益減少，利用市場(chǎng)力量進(jìn)行配置以及生產(chǎn)的選擇性則日益增加。地方政府被授予更多控制本地經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及分配經(jīng)濟(jì)成果的權(quán)力。

　　經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變重塑了社會(huì)結(jié)構(gòu)，它正在改變地方政府與上級(jí)，以及與社會(huì)之間的權(quán)力分配。

　　它改變了社會(huì)賴以組織的規(guī)則，以及社會(huì)與國(guó)家機(jī)構(gòu)之間相互影響的方式。結(jié)果，就結(jié)構(gòu)和心態(tài)而言，自1950年代以來(lái)，中國(guó)社會(huì)變得比以往任何時(shí)候都更加復(fù)雜，更具流動(dòng)性、更具活力。與垂直的相互影響和整合一樣，水平的相互影響和整合亦得以發(fā)展，傳統(tǒng)的列寧式體制的基本邊界已經(jīng)被打破。中國(guó)的統(tǒng)治方式已經(jīng)發(fā)生了重大的改變，這在地方層面最為明顯。

　　有意識(shí)地下放某些決策權(quán)，事實(shí)上的財(cái)權(quán)分權(quán)以及政治中心道德權(quán)威和財(cái)政能力的下降在引導(dǎo)這一進(jìn)程中起了重要作用。國(guó)家財(cái)政收入占GDP 的比重從1978年的36%下降到1999年的14.2%，它還曾下降到了11%的低水平。這嚴(yán)重限制了國(guó)家的再分配能力，意味著地方政府在很大程度上是運(yùn)用其自身機(jī)制去增加必要的資金。國(guó)家財(cái)政收入的相對(duì)下降對(duì)政府各層級(jí)和各部門都產(chǎn)生了壓力，促使他們從地方財(cái)政收入中去獲取資金來(lái)滿足經(jīng)常性費(fèi)用的需求。

　　這意味著地方資源和權(quán)力結(jié)構(gòu)越來(lái)越?jīng)Q定政治后果。人們可以在同一個(gè)省，甚至相鄰的縣里看到源于改革的完全不同的社會(huì)政治后果。有人已經(jīng)看到了改革正在引起地方政府角色的衰退，但是一如下文將要討論到的，情況要遠(yuǎn)比這復(fù)雜得多。最重要的后果是地方政府的結(jié)構(gòu)化和地方政府權(quán)力的重新分配。本文試圖說(shuō)明其中的變量以及已經(jīng)產(chǎn)生的后果。

　　首先，有必要界定一下“地方”的含義。本文分析的層面指省級(jí)以下的政府行政層級(jí)，主要指縣級(jí)、市級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)。雖然村不是一個(gè)正式的政府行政層級(jí)，但是根據(jù)村與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的關(guān)系，特將其納入分析范圍。了解這些層級(jí)之間的相互影響是至關(guān)重要的。另外，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府由一些具有多種職能的機(jī)構(gòu)組成，他們之間的相互作用——不論是垂直的還是水平的——對(duì)于理解地方的動(dòng)態(tài)和后果都是重要的。此組織結(jié)構(gòu)的性質(zhì)決定了對(duì)其研究不同于通常所說(shuō)的中央與地方關(guān)系視角下對(duì)地方政府的研究。

　　我們將從直接描述財(cái)政狀況開篇，因?yàn)檫@對(duì)于大多數(shù)分析是確定的。本文第二部分將回顧迄今為止不同的分析，這些分析主要基于地方政府和經(jīng)濟(jì)之間的聯(lián)系上。此時(shí)我們引入兩個(gè)重要的但至今沒(méi)有得到足夠重視的解釋變量，即政治契約制（the political contractingsystem）和地方社會(huì)結(jié)構(gòu)（the structure of local society）。

　　財(cái)政體制及其后果

　　對(duì)于我們的研究而言，最重要的因素是事實(shí)上的中央政府機(jī)構(gòu)向下級(jí)的權(quán)力下放（decentralizationof powers ），尤其是財(cái)政體制內(nèi)有效的權(quán)力下放。許多研究認(rèn)為，財(cái)政總收入在GDP 中所占百分比的下降是國(guó)家能力下降的一個(gè)明顯信號(hào)。這對(duì)于中央政府而言也許是對(duì)的，但是如果在財(cái)政總收入中加入地方政府從各種渠道征得的收入，那么，這個(gè)百分比在過(guò)去的三十年里并沒(méi)有多大改變。在改革之下，國(guó)家的汲取能力并沒(méi)有下降多少，而只是在中央與地方之間進(jìn)行了重新配置，因?yàn)榈胤秸�府控制了比原�?lái)多得多的財(cái)政收入。這種重置對(duì)中國(guó)地方政府的性質(zhì)產(chǎn)生了重大影響。

　　1988年制度化了的財(cái)政包干體系結(jié)構(gòu)給地方政府以強(qiáng)有力的激勵(lì)去促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但是此結(jié)構(gòu)亦限制了中央從此增長(zhǎng)中充分受益的能力。這些改革使省級(jí)籌措、中央花費(fèi)的財(cái)政體制基本轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒牒透魇∽员儇?cái)源的體制。

　　在中國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)字里，不論是中央政府還是地方政府，其財(cái)政收入都包括兩個(gè)主要部分：?jiǎn)我活A(yù)算和預(yù)算外資金。預(yù)算外資金包括官方批準(zhǔn)的各種收費(fèi)。雖然預(yù)算外資金需要向上級(jí)匯報(bào)，但實(shí)際上它僅受地方當(dāng)局的支配和管理。這些正式批準(zhǔn)的預(yù)算外資金不包括未經(jīng)中央認(rèn)可的各種地方性收入：通常指自籌資金（self-raise）。如果加入這些特別設(shè)立的，根據(jù)其屬性不在統(tǒng)計(jì)之列的資金，那么1990年代初期可支配使用的財(cái)政收入的總和將與改革之初大體持平；
分別占GDP 的39.5%和40%.這意味著那些猜測(cè)國(guó)家的汲取能力有明顯下降的觀察者們是根據(jù)官方預(yù)算收入做出判斷的。所以，一些人在此意義上說(shuō)國(guó)家能力下降可謂危言聳聽，缺乏根據(jù)。重要的是，中央與地方財(cái)政關(guān)系的性質(zhì)正在發(fā)生改變，由中央和地方掌控的不同資金的角色和重要性正在發(fā)生改變。

　　這對(duì)于理解地方政府的動(dòng)機(jī)是至關(guān)重要的。蘇聯(lián)財(cái)政體制的一個(gè)遺風(fēng)是地方政府總是要提供基本的公共物品，而很少有例外。地方基本上都是自籌資金的。有兩個(gè)因素加劇了地方政府對(duì)增加財(cái)政收入的關(guān)注。首先，盡管財(cái)權(quán)下放，但是中央政府仍然控制著政策的制定。

　　雖然地方以多種理由回避或扭曲中央的政策，但是中央仍然會(huì)下達(dá)必須貫徹執(zhí)行的任務(wù)以及強(qiáng)加給地方必須承擔(dān)的負(fù)擔(dān)。其次，1994年的財(cái)稅改革影響了中央與地方的關(guān)系。此舉之意圖在于增加財(cái)政預(yù)算占GDP 中的比重以及中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比重。這個(gè)組織重構(gòu)過(guò)程實(shí)際上以中央財(cái)政收入所占的份額從1993年的22%上升到1997年的56.7%而成功結(jié)束。中央財(cái)政預(yù)算占GDP 的比重從2.8%上升到了1998年的6.2%.

　　一旦地方政府征收的費(fèi)改為稅，它就要和上級(jí)政府分享此收入。因此，地方政府仍然有一種強(qiáng)烈的動(dòng)力去關(guān)注其財(cái)政收入渠道中預(yù)算外的部分以及其它未經(jīng)批準(zhǔn)的各種稅費(fèi)。特別重要的是——此點(diǎn)我們將在下面更加詳細(xì)地加以討論——對(duì)地方企業(yè)的掌控，以及使用其他一些地方資源，如租賃用于商業(yè)活動(dòng)的土地等，可以為地方政府提供財(cái)政收入。實(shí)際上，地方政府積極利用地方資源增加資金以彌補(bǔ)其管理和運(yùn)行的費(fèi)用。

　　這種結(jié)構(gòu)對(duì)地方政府的性質(zhì)產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響。一些人擔(dān)心這將導(dǎo)致地方權(quán)力的不健康增長(zhǎng)。而另一些人以積極的態(tài)度解釋這種發(fā)展是“中國(guó)模式的聯(lián)邦主義”。在后者看來(lái)，地方政府在其權(quán)威領(lǐng)域內(nèi)各自基本自由地掌控其行為、政策和經(jīng)濟(jì)成果。他們認(rèn)為這是限制中央的控制以及給予富裕的地方政府以真正獨(dú)立的財(cái)政、權(quán)力和政治支持資源的結(jié)果。同時(shí)，新出現(xiàn)的體制導(dǎo)致了地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)，它不僅會(huì)限制地方政府的行為，而且會(huì)給予他們一系列激勵(lì)去繁榮地方經(jīng)濟(jì)。然而，問(wèn)題或優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)生不是源自整個(gè)國(guó)家財(cái)政能力的下降，而是源自財(cái)政收入征收與管理的方式。

　　已經(jīng)形成的、其影響遍及發(fā)展較經(jīng)濟(jì)、資源較有限地方的一個(gè)普遍規(guī)則是地方需要獲得自己的財(cái)源，這已經(jīng)變得越發(fā)強(qiáng)烈了。結(jié)果，此體制所帶來(lái)的財(cái)政上的不平等已經(jīng)導(dǎo)致了在公共物品和公共服務(wù)供給上的巨大不平等。與此同時(shí)，公眾及上級(jí)關(guān)于其應(yīng)當(dāng)提供的服務(wù)范圍和種類的期望值并沒(méi)有下降。結(jié)果，財(cái)政的壓力導(dǎo)致了地方政府傾向于如下的發(fā)展計(jì)劃，它將短期財(cái)政收入的最大化置于長(zhǎng)期的需求之上，而且也不再將分配和福利置于優(yōu)先地位。

　　國(guó)家和地方層面所主要關(guān)心的是如何增加財(cái)政收入而不是一個(gè)良好政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么角色。

　　人們不再反思政府應(yīng)當(dāng)致力于何事，不再反思他們與地方社區(qū)的關(guān)系，不再反思在社會(huì)福利和資產(chǎn)增值方面原來(lái)由地方政府承擔(dān)的功能將必須由地方社區(qū)自己承擔(dān)等問(wèn)題。

　　這種特殊的財(cái)政壓力導(dǎo)致了優(yōu)先發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)企業(yè)的政策取向，因?yàn)檫@是他們所能預(yù)見到的最穩(wěn)固的地方財(cái)源。這與該地方是較富還是較窮無(wú)甚關(guān)系。除了財(cái)政激勵(lì)因素的改變之外，農(nóng)業(yè)的非集體化及轉(zhuǎn)向以個(gè)人勞作為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)體制使農(nóng)業(yè)作為地方政府財(cái)政一個(gè)可行的資源消失了。這就導(dǎo)致了許多內(nèi)地的縣試圖模仿沿海地區(qū)建立與之相同的工業(yè)，而不考慮當(dāng)?shù)厥欠裼邪l(fā)展工業(yè)所必需的熟練勞動(dòng)力、完善的基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)品市場(chǎng)。地方領(lǐng)導(dǎo)人亦想方設(shè)法向上級(jí)隱瞞真實(shí)的收入。這些現(xiàn)象在較為貧窮的地區(qū)甚至更加普遍。

　　預(yù)算外資金和自籌資金的使用已經(jīng)明顯增加了。這一財(cái)政事實(shí)不僅使地區(qū)間和地區(qū)內(nèi)現(xiàn)存的不平等持久化，而且更加惡化了。許多貧窮地區(qū)日益依賴預(yù)算外收入來(lái)支撐甚至業(yè)已萎縮的服務(wù)，有跡象表明此種情況在不斷增加。根據(jù)黃亞生（Yasheng Huang ）的計(jì)算，在1991年，用于教育的預(yù)算外支出大約占預(yù)算支出的15%，而這個(gè)比例在1979年是8%.貴州省80%的教育資金來(lái)源于預(yù)算外資金。在較為貧窮的縣，甚至預(yù)算外資金也是不足的，地方政府部門只好依賴自籌資金來(lái)滿足支出。這些收費(fèi)來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)，通常指三亂：亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派。

　　改革及財(cái)政壓力不但導(dǎo)致了服務(wù)供給的改變，在一些貧窮的地區(qū)這種服務(wù)甚至已經(jīng)消失，而且導(dǎo)致了試圖進(jìn)行地方層面的機(jī)構(gòu)改革，以削減領(lǐng)取工資的政府官員的數(shù)量。一些人建議政府機(jī)構(gòu)的規(guī)模應(yīng)該根據(jù)財(cái)政能力確定，貧窮地方的政府機(jī)構(gòu)所必需的資金通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付得以補(bǔ)充。

　　中國(guó)地方政府財(cái)政壓力與不平等的收入增長(zhǎng)，二者一起導(dǎo)致了轉(zhuǎn)型期公共物品和公共服務(wù)供給的巨大變化。正如世界銀行所指出的，在1980年代，對(duì)健康和教育服務(wù)的要求在很大程度上是可能得到滿足的，但是到了1980年代，它們變得越來(lái)越依賴于收入的多少。在1998年，合作醫(yī)療機(jī)構(gòu)可以覆蓋高收入地區(qū)22.2%的人群，而在較為貧窮的地區(qū)則只能覆蓋到1%-3%的人群。

　　對(duì)能否收回投資成本的擔(dān)憂阻礙了貧困地區(qū)政府對(duì)當(dāng)?shù)鼗�礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。然而富裕的地方卻可以加大對(duì)教育、醫(yī)療和基礎(chǔ)設(shè)施的投入，這種能力意味著不平等將不斷擴(kuò)大。

　　這對(duì)于貧窮農(nóng)村家庭的影響尤其巨大。以衛(wèi)生保健的供給為例。隨著八十年代早期公社的解體，預(yù)先支付的集體醫(yī)療體制消失了，大約90%的農(nóng)村家庭不得不直接支付其接受的幾乎所有的醫(yī)療服務(wù)。到八十年代中期，預(yù)防保健機(jī)構(gòu)也實(shí)行了收費(fèi)制度。如世界銀行在其1996年報(bào)告中所述，“中國(guó)衛(wèi)生成績(jī)的低迷與其收入水平有關(guān)，而這又是和農(nóng)業(yè)改革減弱了村集體向農(nóng)民征稅的能力是一致的�！边@就增加了農(nóng)村家庭的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

　　朱镕基對(duì)行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行整頓的政策不是沒(méi)有觸及地方政府，但是這些改革難以完成。雖然在許多貧窮的地區(qū)，政府仍然是專橫的，但是有許多例子表明，富裕地區(qū)的地方政府正在試圖減少其行政機(jī)構(gòu)，以及減少對(duì)社會(huì)的干涉，同時(shí)增加其責(zé)任（accountability）。例如，在咸陽(yáng)市秦都區(qū)，地方官員們認(rèn)識(shí)到其政府體系相對(duì)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)而言是過(guò)大了。區(qū)黨委和政府機(jī)構(gòu)將進(jìn)行合并，他們希望減員50%.地方政府的重構(gòu)反映了該地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化。區(qū)政府開展了一項(xiàng)重大的工業(yè)革新計(jì)劃——?jiǎng)冸x其國(guó)有企業(yè)，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)發(fā)展。該區(qū)黨委書記認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)變更伴隨著地方政府機(jī)構(gòu)的重大重構(gòu)，它轉(zhuǎn)變了政府與企業(yè)之間的關(guān)系，從“父母”型變?yōu)槭袌?chǎng)導(dǎo)向型。

　　地方政府的闡釋

　　由于大多數(shù)問(wèn)題必須在當(dāng)?shù)亟鉀Q，所以地方資源及其分配就涉及大多數(shù)人的生活。雖然大多數(shù)觀察家一致認(rèn)為，通過(guò)掌控地方工業(yè)和預(yù)算外資金，地方政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力加強(qiáng)了，但是，對(duì)于新出現(xiàn)的地方政府和社會(huì)的關(guān)系，則存在很大的分歧。

　　中國(guó)和西方學(xué)者都詳細(xì)闡述了地方政府層面上政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)力融合的趨勢(shì)。在西方學(xué)者看來(lái)，這一趨勢(shì)是和強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)關(guān)系相伴隨的。按此觀點(diǎn)，可以根據(jù)從財(cái)政分權(quán)及其應(yīng)對(duì)策略中發(fā)展出的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，對(duì)地方政府加以分類。其結(jié)構(gòu)對(duì)在改革之前就已存在的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在著“路徑上的依賴”。根據(jù)這種方法，可以將地方政府分類為：企業(yè)型、發(fā)展型、掠奪型以及各種各樣的合作型。這也許不是排他性的分類。不僅國(guó)家——社會(huì)關(guān)系的多種模式可能會(huì)在不同的行政權(quán)限層面上同時(shí)出現(xiàn)，而且，甚至在同一個(gè)地方，不同的機(jī)構(gòu)也可能同時(shí)展現(xiàn)出發(fā)展性和掠奪性行為傾向。再者，我們處在一個(gè)變動(dòng)不居的情形之中，起初可能表現(xiàn)為掠奪性的地方政府，隨著時(shí)間的推移，后來(lái)可能發(fā)展為社會(huì)的合作者。

　　戴慕珍（Jean Oi ）以其“地方法團(tuán)主義”極其廣泛地檢視了這些觀點(diǎn)。她曾用此理論解釋始于1980年代并且一直持續(xù)到1990年代的某些地方如蘇南和山東農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的飛速增長(zhǎng)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　這些地方都有集體制工業(yè)遺存，它們?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展夯實(shí)了基礎(chǔ)。戴慕珍解釋了激勵(lì)機(jī)制的變化是如何允許地方共產(chǎn)黨官員通過(guò)企業(yè)型政府在促進(jìn)此增長(zhǎng)中扮演重要角色的。雖然在非集體化中失去了一些農(nóng)業(yè)財(cái)政收入，而且預(yù)算限制更加剛性，但是地方政府卻被授予更多對(duì)財(cái)政盈余的支配權(quán)，這是至關(guān)重要的。這意味著，對(duì)那些富有挑戰(zhàn)性的領(lǐng)導(dǎo)而言，有了發(fā)展農(nóng)村工業(yè)經(jīng)濟(jì)的重要機(jī)會(huì)。戴慕珍認(rèn)為，“在改革的初始階段，集體所有制工業(yè)企業(yè)能更好地滿足地方干部的政治和經(jīng)濟(jì)利益需求�！迸c沃爾德（Walder）的觀點(diǎn)一致，在此過(guò)程中，地方官員在其管轄的村莊事務(wù)范圍內(nèi)，其行為恰似一個(gè)董事會(huì)的董事。

　　雖然有人批評(píng)將“法團(tuán)主義”作為一個(gè)足夠的解釋機(jī)理，但是另外一些學(xué)者也同樣視地方政府為發(fā)展型或者企業(yè)型政府。馬克？布萊徹（Marc Blecher）在其對(duì)四川省廣漢縣的研究中指出，地方政府企業(yè)化的傾向是因?yàn)槭苄枰�產(chǎn)生財(cái)政收入的影響�；�本上，地方政府是以縣級(jí)的各種機(jī)構(gòu)參與商業(yè)的方式進(jìn)入商業(yè)領(lǐng)域，以此增加財(cái)政收入并為那些可能被減裁的人員提供就業(yè)機(jī)會(huì)的。

　　將布萊徹的研究與徐維恩（Vivienne Shue ）在河北省辛集市的研究相比較，顯示出地方政府更具發(fā)展性而非企業(yè)性。與企業(yè)型政府的區(qū)別在于，地方官員的意圖是通過(guò)提供良好的硬件環(huán)境、資金以及與外部市場(chǎng)或重要機(jī)構(gòu)的聯(lián)系等方式，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。與企業(yè)模式和法團(tuán)模式不同，地方官員并沒(méi)有直接干涉經(jīng)濟(jì)行為，而是更關(guān)注創(chuàng)造良好的環(huán)境。地方政府不為自身尋求利益最大化，而是擴(kuò)大“發(fā)展空間”。

　　然而，如上所述，地方政府可用資源的變化是巨大的，而且這影響到了政府企業(yè)化的性質(zhì)。沒(méi)有工業(yè)基礎(chǔ)的地方領(lǐng)導(dǎo)人要么不得不建立一個(gè)，其結(jié)果通常是損失慘重的，要么進(jìn)行掠奪。甚至在那些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，與企業(yè)性和發(fā)展性相比，地方政府的性質(zhì)更具掠奪性。

　　在對(duì)杭州某區(qū)調(diào)研的基礎(chǔ)上，薩吉森（Sargeson）和張的研究甚至在一些較發(fā)達(dá)地區(qū)的層面上也對(duì)戴慕珍和沃爾德的發(fā)現(xiàn)構(gòu)成了挑戰(zhàn)。他們的研究揭示，地方政府官員不僅將其自身目標(biāo)置于中央政府的目標(biāo)之上，而且置于地方社區(qū)之上。他們斷言，“地方法團(tuán)主義”的觀點(diǎn)錯(cuò)誤地“將地方政府的利益、官員個(gè)人的利益以及地方社區(qū)成員的利益混合在一起，而且忽視了低層級(jí)的政府和官員集中財(cái)富和權(quán)力背后所蘊(yùn)涵的更深層次的意義”。

　　張炎（Yan Zhang ）在其對(duì)昆山鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)企業(yè)的研究中，也對(duì)“蘇南模式”持批評(píng)意見。張指出，（地方）政府的地位總是至高的，它試圖控制一切，如任命企業(yè)的經(jīng)理，決定生產(chǎn)的規(guī)模及投資的水平等。企業(yè)的許多決策權(quán)由于被政府的決策權(quán)代替而萎縮了�！笆袌�(chǎng)導(dǎo)向”被“政府導(dǎo)向”所取代。作者認(rèn)為，這種情形導(dǎo)致了始于1996年早期的產(chǎn)權(quán)改革。

　　為了糾正這些問(wèn)題，（中央）在安徽省進(jìn)行了一系列的試點(diǎn)改革�？傮w上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村政府不再被允許作為集體經(jīng)濟(jì)的所有者而直接參與投資和商業(yè)活動(dòng)。地方行政部門只能投資于公共物品的發(fā)展方面。然而，因?yàn)檫@些活動(dòng)沒(méi)有企業(yè)性收入及各種收費(fèi)，因此，財(cái)源從何而來(lái)還不得而知。

　　隨著1990年代后期對(duì)股份（制）的提倡，有一點(diǎn)變得非常清楚，即許多地方的官員們都利用其職權(quán)為自己、家庭及朋友謀取大的利益。林和陳在其對(duì)大丘莊的研究中揭示，地方官員之間的關(guān)系網(wǎng)運(yùn)作起來(lái)更具有掠奪性。他們描述了股份制是如何被用以將地方企業(yè)轉(zhuǎn)為私人所有的。

　　這些觀察與維克托·倪（Victor Nee）提出的“市場(chǎng)轉(zhuǎn)向”的觀點(diǎn)背道而馳。倪聲稱，地方經(jīng)濟(jì)的新機(jī)遇為個(gè)人提供了獨(dú)立于地方干部權(quán)力的對(duì)財(cái)政及其他資源的控制權(quán)。這削減了行政性再分配的能力，而且使得“市場(chǎng)資金”（market capital）的橫向聯(lián)系加強(qiáng)，“政治資金”（political capital ）的縱向聯(lián)系減弱。許多研究及那些熱衷于法團(tuán)主義后果的人推測(cè)由于地方官員加強(qiáng)了對(duì)其管轄權(quán)限內(nèi)用于分配的資源的控制，他們的權(quán)力加強(qiáng)了。

　　除了挑戰(zhàn)將“法團(tuán)主義”作為一個(gè)有效描述這些地方政府的概念以外，必須記住我們也正在面臨著一個(gè)日新月異的體制。最近包括戴慕珍本人在內(nèi)的研究指出，蘇南正發(fā)生著巨變，這使得“地方法團(tuán)主義”不再適用。除了上文提到的股份制，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的爭(zhēng)奪在加劇，而且地方政府亦面臨更加嚴(yán)格的預(yù)算限制。這意味著，除了將效益好的企業(yè)“私有化”以外，地方政府面臨更大的壓力去剝離那些沒(méi)有效益或以后可能不再有效益的企業(yè)。這就模糊了那些擁有大量私有企業(yè)的地方政府和那些主要是法團(tuán)主義結(jié)構(gòu)的地方政府之間的界線。

　　掠奪現(xiàn)象通常發(fā)生在資源匱乏或那些只依賴單一產(chǎn)品的地方。郭在云南西北的錦綰（Jinguan）鎮(zhèn)的調(diào)研揭示了這一特點(diǎn)。這個(gè)貧困鎮(zhèn)的政府強(qiáng)迫農(nóng)民種植煙草。鎮(zhèn)政府從中獲得財(cái)政收入，因?yàn)殒?zhèn)政府和縣政府達(dá)成了協(xié)議，它可以從中分享三分之二的多數(shù)份額。這份令雙方都滿意的協(xié)議在1993年底出現(xiàn)了問(wèn)題。時(shí)值煙草欠收，加上政府苛刻的征收政策，引起了農(nóng)民的反抗。強(qiáng)制性煙草生產(chǎn)于1994年被禁止了。但是郭猜測(cè)，這是由于1994年普遍的財(cái)政改革調(diào)整了煙草收入在上級(jí)和下級(jí)政府間的分享比例造成的。

　　地方領(lǐng)導(dǎo)層的掠奪性質(zhì)被反映在諸如五子登科等流行的詞匯以及地方群眾對(duì)于要求為干部們提供最好的住房，及為其慶祝而屠宰最肥的豬等抱怨中。五子登科傳統(tǒng)上是一個(gè)褒義詞，現(xiàn)在它變成了一個(gè)批評(píng)國(guó)家公務(wù)員泛濫的術(shù)語(yǔ)，用來(lái)描述農(nóng)村地方官員的掠奪習(xí)性。

　　私有化程度較高的地方再次展現(xiàn)出不同的畫面。安戈（Unger ）和陳（Chan）（1999，pp.45-74）在他們對(duì)廣東西橋（Xiqiao）鎮(zhèn)的調(diào)研闡述了私有企業(yè)及公共機(jī)構(gòu)成功的標(biāo)準(zhǔn)是如何開始結(jié)合在一起的。當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府不再需要向家庭征收任何的普通稅，而且強(qiáng)烈地支持當(dāng)?shù)氐乃接衅髽I(yè)。正如他們所總結(jié)的，這個(gè)經(jīng)驗(yàn)與一般關(guān)于地方政府的結(jié)論在兩個(gè)主要的方面存在不同。首先，地方官員沒(méi)有給予公有工業(yè)對(duì)私有部分的優(yōu)先權(quán)；
其次，地方官員與私有企業(yè)沒(méi)有保持這樣的關(guān)系，即，私有企業(yè)處于從屬地位，而且依賴于地方官員。張仁壽以其在私有經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的浙江溫州的調(diào)研證實(shí)了這些發(fā)現(xiàn)。張發(fā)現(xiàn)，市場(chǎng)引導(dǎo)著企業(yè)，而地方行政部門不再干擾他們的商業(yè)活動(dòng)。

　　然而，在其他一些地區(qū)，私有部分的發(fā)展并不必然導(dǎo)致較少的依賴官員而將事情做好。

　　大衛(wèi)·萬(wàn)克（David Wank）在廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)的調(diào)研揭示了地方政府官員與企業(yè)家之間他叫作“共生的顧客主義”（symbiotic clientalism ）的現(xiàn)象。盡管從此關(guān)系中發(fā)展出的與官員的良好關(guān)系能夠給官員提供保護(hù)的領(lǐng)域留出利益，但是官員們?nèi)匀皇瞧髽I(yè)生活中的重要角色。

　　因此，經(jīng)驗(yàn)研究質(zhì)疑了用一種模式闡釋中國(guó)地方政府性質(zhì)的可行性。中國(guó)具有多種不同的關(guān)系，每一種都是經(jīng)過(guò)各同級(jí)政府之間，上、下級(jí)政府之間以及政府部門和社會(huì)之間復(fù)雜的相互影響妥協(xié)而成的。其精確的后果將依賴于地方的歷史遺存、資源以及領(lǐng)導(dǎo)階層。下面兩節(jié)將論述兩個(gè)在最近的著作中強(qiáng)調(diào)較少的因素：政治契約制、地方社會(huì)結(jié)構(gòu)以及社區(qū)組織、同質(zhì)或異質(zhì)的程度。

　　政治契約制

　　我們需要更加深入地理解其上級(jí)部門加之于地方官員的政治要求，以描畫出形塑了地方政府的力量之圖。瑪麗亞·艾�。∕aria Edin）、蘇珊·懷廷（Susan Whiting ）及中央編譯局的研究團(tuán)隊(duì)雄辯地論證道，我們需要將注意力從將地方政府視為財(cái)政收入最大化者的純粹的政治經(jīng)濟(jì)視角轉(zhuǎn)移到政治動(dòng)機(jī)上來(lái)，這些動(dòng)機(jī)源自干部責(zé)任制、政治契約制、以及地方政府和官員都需簽訂的崗位目標(biāo)責(zé)任書。

　　崗位目標(biāo)責(zé)任書并非不鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但遠(yuǎn)不止如此，它明確規(guī)定這只是地方官員所需要履行的一系列復(fù)雜任務(wù)中的其中一個(gè)，這些任務(wù)還包括保持社會(huì)秩序、向上級(jí)政府上解稅賦以及控制好計(jì)劃生育指標(biāo)等。地方各級(jí)政府之間存在著多種委托——代理關(guān)系。它們需要被更好的加以理解以便于促進(jìn)對(duì)地方政府及其功能，以及地方官員的激勵(lì)結(jié)構(gòu)等方面的分析。

　　這些契約的精確屬性隨著時(shí)空的轉(zhuǎn)換而變化，但是，它們的確列出了預(yù)期目標(biāo)，這就奠定了對(duì)官員進(jìn)行評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。這一制度起始于1980年代末期，通過(guò)1990年代的發(fā)展而更加正規(guī)化。

　　此制度引發(fā)的一個(gè)問(wèn)題是它弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面發(fā)展的能力。一些中國(guó)學(xué)者甚至指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任被縣里“支解了”。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)里的政府部門從縣里接受責(zé)任書，這就削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)其職能部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)里的行政權(quán)不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。另外一些人指出，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅缺乏權(quán)力，而且缺乏實(shí)施其政令所需的必要資金，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于弱勢(shì)地位。

　　隨著各部門直屬于縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有很少的權(quán)力甚至無(wú)權(quán)決定設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)里的縣的派出機(jī)構(gòu)的人員的安排、財(cái)政收支以及物資分配等。這導(dǎo)致有些人稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為“牌子響”、“責(zé)任大”、“權(quán)力小”、“辦事難”。

　　這種契約方式導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)政權(quán)之間（與上述）相同的關(guān)系，村的組織變得政治化，而且成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村級(jí)的延伸。一位村干部感慨，所有的“所謂鄉(xiāng)村自治”只是意味著“村干部不領(lǐng)報(bào)酬，而且不向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求經(jīng)費(fèi)”。然而，胡認(rèn)為，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的關(guān)系明顯不同于過(guò)去公社與生產(chǎn)隊(duì)之間關(guān)系。這種契約不僅僅只是通過(guò)行政命令的方式完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須利用物質(zhì)資源竭力進(jìn)行有效地控制。村委會(huì)之所以履行任務(wù)主要是為了獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的幫助和支持。這在那些主要依*撥款的貧窮地方甚至更重要。這種關(guān)系又與鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣的關(guān)系不同，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)的官員是由縣里任命的，而且需要得到縣里的贊賞以利于提拔。而對(duì)大多數(shù)村干部而言，他們將一直呆在村里，而且他們的職務(wù)是經(jīng)由村民選舉獲得的。

　　這個(gè)由契約安排形成的體制，中央編譯局的學(xué)者稱之為“壓力型體制”。他們將其定義為“縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治機(jī)構(gòu)為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)或完成上級(jí)的任務(wù)，通過(guò)給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的方式進(jìn)行任務(wù)分配的方式和管理評(píng)估的體制”。從本質(zhì)上說(shuō)，它是指縣級(jí)黨的組織機(jī)構(gòu)及行政部門為其下級(jí)部門及個(gè)人分配任務(wù)、設(shè)定指標(biāo)并要求其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成的體制。通常有一年、三年及五年契約。上級(jí)根據(jù)下級(jí)部門或個(gè)人完成任務(wù)的情況決定對(duì)其進(jìn)行政治或經(jīng)濟(jì)上的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰。

　　指標(biāo)分為優(yōu)先指標(biāo)、硬指標(biāo)及軟指標(biāo)。優(yōu)先指標(biāo)是全國(guó)性的指標(biāo)，其屬性通常更具政治或政策導(dǎo)向。他們包括維持社會(huì)秩序，完成計(jì)劃生育指標(biāo)等方面。硬指標(biāo)主要涉及縣里對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的經(jīng)濟(jì)方面的任務(wù)，包括完成稅收收入指標(biāo)以及達(dá)到一定的增長(zhǎng)水平等。尤其是，它是某縣為了趕上并超過(guò)其它縣的需要，這反映在其對(duì)下級(jí)所下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)上。這意味著，要設(shè)定超過(guò)國(guó)家及省里計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，需特別注意的是，它意味著設(shè)定使某縣能夠超過(guò)其潛在對(duì)手的目標(biāo)。軟指標(biāo)與社會(huì)發(fā)展問(wèn)題相關(guān)，如衛(wèi)生和教育供給問(wèn)題以及環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。

　　很清楚，完成優(yōu)先指標(biāo)和硬指標(biāo)是最重要的，因?yàn)槿绻�完不成這些指標(biāo)，則意味著這一時(shí)期的其它工作將大打折扣，官員將喪失晉升、經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)及榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)的機(jī)會(huì)。

　　這一體制導(dǎo)致了許多不良后果，亦可以用來(lái)解釋為何官員們經(jīng)常那么熱衷于不受歡迎的政策。契約不僅關(guān)注完成指標(biāo)的數(shù)量，而且關(guān)注其完成的速度。這意味著其較少關(guān)注完成指標(biāo)的質(zhì)量，因?yàn)檫@方面沒(méi)有充分的獎(jiǎng)勵(lì)。這就導(dǎo)致了中國(guó)城郊及農(nóng)村大興土木以來(lái)大量的以次充好以及危險(xiǎn)的樓房與基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)生。

　　地方行政部門職能的數(shù)量在許多領(lǐng)域沒(méi)有按照改革預(yù)期那樣下降，這對(duì)地方政府造成了巨大的預(yù)算壓力。這意味著地方政府傾向于大量推行能夠帶來(lái)資金的項(xiàng)目，不管是通過(guò)操控企業(yè)，還是通過(guò)那些能夠從上級(jí)部門得到資金的項(xiàng)目。通過(guò)比較，那些利潤(rùn)產(chǎn)生周期較長(zhǎng)以及非優(yōu)先指標(biāo)或硬指標(biāo)的項(xiàng)目將被忽視。

　　這一點(diǎn)可以從新密市的發(fā)展之例中看出來(lái)。發(fā)展的動(dòng)力首先導(dǎo)致了八十年代對(duì)擴(kuò)張鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的強(qiáng)調(diào)，其次在1992年鄧小平南巡講話后掀起了政府機(jī)構(gòu)創(chuàng)辦企業(yè)的高潮。新密市政府的八個(gè)職能部門全都擁有了自己的公司和工廠。隨著對(duì)這些事項(xiàng)的強(qiáng)調(diào)，農(nóng)業(yè)被忽視了。新密的農(nóng)業(yè)支持資金不管是在絕對(duì)值上，還是在相對(duì)值上，從1991年到1995年都有所下降。

　　在官員們以及下級(jí)政府對(duì)待政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的問(wèn)題上，政治契約制亦產(chǎn)生了不良的后果。例如，在巨大的壓力之下，在上報(bào)統(tǒng)計(jì)數(shù)字時(shí)，為了完成既定指標(biāo)，出現(xiàn)了謊報(bào)數(shù)字的情況；
更有甚者，謊報(bào)的數(shù)字超過(guò)了指標(biāo)要求。具有這種后果的制度以及動(dòng)機(jī)暗示著，政治和垂直的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)比“市場(chǎng)轉(zhuǎn)向”更加重要。

　　社會(huì)結(jié)構(gòu)

　　至今的文獻(xiàn)很少關(guān)注社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)地方政府的性質(zhì)所產(chǎn)生的影響。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　它既和新生經(jīng)濟(jì)精英如何調(diào)適與現(xiàn)存政治權(quán)力之間的關(guān)系有關(guān)，亦和社會(huì)結(jié)構(gòu)如何影響及改變政府官員的行為有關(guān)。

　　前者與所有層級(jí)的地方政府有關(guān)，而后者則更適用于最基層，如村級(jí)的行政部門。后者的影響也許會(huì)涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但這需要做進(jìn)一步的研究。

　　對(duì)許多地方的調(diào)研揭示，官員的利益與商人的利益相融合，這已經(jīng)明顯影響了地方政府的治理。雷·耶普（Ray Yep ）及其他一些人的研究揭示了商人利益的出現(xiàn)及其直接或間接對(duì)地方政府的影響是如何開始更加廣泛地影響公共物品、公共服務(wù)以及公共政策的供給的。

　　甚至在那些符合發(fā)展性的模式里，也存在一些不斷成長(zhǎng)的長(zhǎng)期趨勢(shì)，它們將形成未來(lái)（對(duì)發(fā)展性模式）的挑戰(zhàn)。布萊徹和徐認(rèn)為辛集新興的大資產(chǎn)階級(jí)及小資產(chǎn)階級(jí)是地方政府官員設(shè)計(jì)的產(chǎn)物。雖然官員們?nèi)匀华?dú)立于這些社會(huì)階層，而且沒(méi)有像其他地方的官員一樣熱衷于自身財(cái)富的增長(zhǎng)，但是，來(lái)自于這些新興社會(huì)階層的支持只有在這些階層與官員們的合作更加緊密，并且政府的政策框架有利于他們利益的情況下才可能獲得。在地方層面，（政府與新興階層的）融合是可能發(fā)生的，但是在國(guó)家層面，黨發(fā)現(xiàn)要找到一個(gè)接納這個(gè)新興階級(jí)的合理理由仍然是困難的。在黨和國(guó)家的文件里，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的地位越來(lái)越高，但是，這并沒(méi)有充分體現(xiàn)在實(shí)踐中。與此新興社會(huì)階層和地方政府的融合相比，改革所創(chuàng)造出的其他新興階層，如移民則基本上被排除在地方政府的權(quán)力之外。

　　如上文所述，公眾對(duì)各種地方政府應(yīng)當(dāng)提供的服務(wù)的期望值一直沒(méi)有下降，而且，增加財(cái)政收入的需求的壓力一直持續(xù)不斷。這在村一級(jí)更成問(wèn)題，村當(dāng)局不再被允許收稅，但他們卻可能還有一系列廣泛的提供公共物品和公共服務(wù)的財(cái)政義務(wù)。這就使他們依賴于上級(jí)政府提供資金或僅是依*他們可能從當(dāng)?shù)丶橙〉母鞣N資源。

　　這并不必然導(dǎo)致對(duì)當(dāng)?shù)卮迕竦穆訆Z，盡管很顯然有許多掠奪當(dāng)?shù)卮迕竦睦�子。那些在蘇南做過(guò)調(diào)研的學(xué)者列舉了許多共同集資以發(fā)展社會(huì)福利的例子。然而，地方官員用來(lái)貫徹政策和征收資金的機(jī)制不僅依賴于經(jīng)濟(jì)繁榮的程度，而且依賴于社區(qū)的性質(zhì)，還依賴于官員們依賴這些機(jī)制的程度。從九十年代對(duì)各種農(nóng)村社區(qū)的調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，在那些村民團(tuán)結(jié)程度高的地方，地方行政部門汲取財(cái)政收入時(shí)，傾向于少用強(qiáng)制性的方法。這種情況可能發(fā)生在村莊由一個(gè)特別的宗族或家族把持，或者寺廟協(xié)會(huì)主持了互惠性事務(wù)的地方。在我調(diào)查的四川和云南的一些村莊中，寺廟不僅成為敬神的場(chǎng)所，而且成為（村民之間）互惠和交換的中心。

　　蔡莉莉（Lily Tsai ）和一些中國(guó)學(xué)者更加系統(tǒng)的調(diào)研支持了這些印象主義的觀點(diǎn)。蔡的主要發(fā)現(xiàn)可總結(jié)為，在一些地區(qū)，社會(huì)資本取代了政府職能，地方官員允許社會(huì)機(jī)構(gòu)提供公共物品。在中國(guó)北部的天主教端（Duan）村，教會(huì)而不是地方當(dāng)局組織村民修建了一條公路。據(jù)說(shuō)，甚至村莊當(dāng)局有錢，也無(wú)人聽從其指揮，相反，沒(méi)有人會(huì)拒絕教會(huì)的要求。學(xué)者吳飛總結(jié)了這個(gè)例子以及其他一些例子的后果，即，地方宗教精英成為一個(gè)強(qiáng)勢(shì)團(tuán)體。他認(rèn)為，這些社區(qū)的地方政府權(quán)力的滲透力不僅依賴于村莊官員，而且依賴于地方精英的合作。實(shí)際上，他總結(jié)道，“村莊官員的信譽(yù)要明顯低于地方的宗教精英”。

　　在對(duì)江西省橋下村的研究中，鄭一平（Yiping Zheng）揭示了宗族組織和村莊當(dāng)局之間復(fù)雜的關(guān)系。鄭聲稱，村委會(huì)仍然負(fù)責(zé)貫徹黨的政策、生產(chǎn)、征糧、收費(fèi)、執(zhí)行計(jì)劃生育，以及督學(xué)等。而宗族則掌管著有爭(zhēng)議的財(cái)產(chǎn)、主持所有的宗教事務(wù)，甚至村莊當(dāng)局也不得不為這些活動(dòng)捐贈(zèng)錢和物。這些動(dòng)員社區(qū)資源的替代性選擇是非常重要的，因?yàn)殡m然實(shí)行了村委會(huì)選舉，但是激勵(lì)村莊官員提供公共物品的動(dòng)力仍然比較弱。

　　總結(jié)評(píng)論

　　對(duì)中國(guó)地方政府的研究是一個(gè)發(fā)展迅速的領(lǐng)域，此領(lǐng)域卻也為身陷各種不同的解釋（理論）之中而苦惱。本文討論認(rèn)為，如果了解了我們所面對(duì)的是不同行政區(qū)域的多種不同的類型，而且我們正面對(duì)一個(gè)變動(dòng)不居的情形，地方政府的形態(tài)隨環(huán)境的改變而不斷發(fā)展變化，那么，這些就是不足為奇的了。前瞻未來(lái)，我們需要做更加深入的調(diào)研，不但要從縱向上通過(guò)不同的地域，而且要從橫向上通過(guò)一個(gè)轄區(qū)內(nèi)的不同的職能局來(lái)比較中國(guó)的地方政府。另外，我們還需要考慮時(shí)間的變化，不僅要思考改革時(shí)期，而且要考慮毛時(shí)代的遺存是如何影響改革時(shí)期的發(fā)展的，還要進(jìn)一步回顧民國(guó)時(shí)期的地方政府是如何處理這些相同的問(wèn)題的。

　　上述內(nèi)容很少表明，中國(guó)的地方政府正在“日益枯槁”。相反，地方政府的權(quán)力正在轉(zhuǎn)變軌跡，地方政府正努力改造以適應(yīng)改革的需要。

　　我們迄今所發(fā)展的概念工具基本上并不能令人滿意。在很大程度上，我們?cè)噲D將中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的銷子插入西方理論的洞口。由此形成的分類雖然有用，但卻是不夠的。我們需要更加注重不僅根據(jù)不同的政府職能部門以及不同層級(jí)的不同政府部門之間縱向、橫向的相互聯(lián)系，而且要根據(jù)對(duì)政府對(duì)社會(huì)的回應(yīng)，來(lái)解析地方層級(jí)政府的利益。這將使我們趨向于采取更加廣泛而不確定的解釋（more open-ended explanations），而不是趨向于采取社會(huì)學(xué)家所喜愛的確定的（clear-cut ）解釋。我們不應(yīng)當(dāng)通過(guò)強(qiáng)加邏輯和規(guī)則的過(guò)程而過(guò)早地封閉解釋的選擇范圍。每一個(gè)特殊的地方政府（的形成）都有一個(gè)復(fù)雜的談判過(guò)程。因此，我們需要發(fā)展這樣的解釋，它要考慮到當(dāng)前體制的復(fù)雜多變性，要考慮到中國(guó)各個(gè)層面都存在制度多變、不確定以及混亂等情況，這在地方層級(jí)最為明顯。這并不是否定比較的需要，而是為此比較奠定一個(gè)更加可*的基礎(chǔ)。一旦我們完成了此項(xiàng)工作，我們就能夠開始提出關(guān)于何種類型的地方政府最好，它履行何種職能，以及它提供何種服務(wù)等關(guān)鍵性的問(wèn)題。

　　托尼·塞奇（Tony Saich），現(xiàn)為哈佛大學(xué)亞洲中心主任，國(guó)際事務(wù)的講席教授，在肯尼迪政府管理學(xué)院擔(dān)任亞洲項(xiàng)目和中國(guó)公共政策項(xiàng)目的主任。

　　譯者邵明陽(yáng)，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院2005級(jí)博士研究生。

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